關(guān)于完善新時期行政訴訟法的若干思考

翟健輝

【摘 要】《中華人民共和國行政訴訟法》是我國行政法治發(fā)展的第一塊里程碑，也是我國建設(shè)法治政府征途中的第一個起點(diǎn)。新時期，我國面臨著各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)，為真正打造一個法制國家、法制政府，行政訴訟法必須不斷完善、不斷推進(jìn)對公民權(quán)利保護(hù)的力度。目前，對于我國的這項法律，在立法目標(biāo)、訴訟類型和構(gòu)造等基本問題上還存在一些爭議，因此，還需要建立以主觀訴訟為主、兼顧客觀訴訟的訴訟模式，進(jìn)一步完善行政訴訟法。

【關(guān)鍵詞】新時期；行政訴訟；思考

隨著社會的不斷發(fā)展，人們生活條件的不斷變化，行政訴訟法在經(jīng)歷了修訂后，不少學(xué)術(shù)界的專家對它的立法目的、管轄制度、訴訟原則、審理和判決制度、法律適用、當(dāng)事人制度、證據(jù)規(guī)則、受案范圍等方面都提出了不少見解。盡管如此，舊的制度框架仍未被打破，例如虛張聲勢的定位目標(biāo)、構(gòu)造類型等還缺少深入的剖析，無法為行政訴訟法的完善提供更寬闊的方向選擇。

一、行政訴訟法

行政訴訟法是為了解決行政爭議，為了保護(hù)法人、公民和其他組織的合法權(quán)益，讓他們更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)形式職權(quán)而制定出的法律，從人民法院的角度出發(fā)，該法律也是為了更加公正、及時地審理行政案件。

行政訴訟法的施行推翻了舊時代的民不能告官，對于打造新時代的法治社會、人權(quán)受到法律的切實保障起到了奠定制度基礎(chǔ)的重要作用。盡管如此，由于行政訴訟法的立法是在上世紀(jì)80年代末，至2017年6月27日才進(jìn)行了修訂，加上我國立法起步較晚，因此，行政訴訟法在司法實踐中還存在不少不足之處。舉例來說，行政訴訟法中有些主觀訴訟和客觀訴訟還存在混淆的情況，訴訟結(jié)構(gòu)錯亂，這使得行政訴訟制度的發(fā)展受到了很大的制約。而從立法的目標(biāo)來說，法律應(yīng)當(dāng)在完善權(quán)利救濟(jì)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展秩序保障的功能。因此，行政訴訟法也應(yīng)當(dāng)建立起以主觀訴訟為主輔以客觀訴訟的訴訟模式，并通過訴訟構(gòu)造的改革完善予以支持。

二、修訂行政訴訟法的宗旨

從小的方面來說，對于行政訴訟法的修訂主要是為了更好地解決行政管理工作中的行政雙方矛盾，更好地化解矛盾。從大的角度說，全國人大法工委的解釋是：為了解決現(xiàn)實生活中的“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題，為了讓行政訴訟法能更好地適應(yīng)黨中央提出的依法治國、依法執(zhí)政、依法行政工作。

要切實解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”問題，就必須找準(zhǔn)問題、對癥下藥，這里面存在的問題有：法條不科學(xué)、制度不夠嚴(yán)謹(jǐn)、訴訟目的與構(gòu)造存在沖突；法律體制不暢、實體法存在相互沖突的情況以及辦案人員、法官個人素質(zhì)的局限等等。所以，要想將行政訴訟法真正提高到人民滿意、社會滿意、國家滿意的程度，不是僅僅靠幾次修訂就可以完全做到的，當(dāng)然，從目前來看，通過不斷地修訂法律來明確制度目標(biāo)、完善法律文本，以破解當(dāng)前遇到的行政管理工作難題也不失為一條有效的解決渠道。

三、解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”的構(gòu)想

（一）精準(zhǔn)定位、建立好與之配套的行政訴訟類型

行政訴訟法在修訂過程中應(yīng)該理清思路、明確修訂方向，分離主觀、客觀訴訟，盡量以主觀訴訟為主、客觀訴訟輔助，根據(jù)各自的自身特點(diǎn)架構(gòu)相應(yīng)的審理規(guī)則。在主觀訴訟中，“公民、法人或者其他組織的訴訟請求是否成立、其權(quán)益是否應(yīng)當(dāng)獲得保護(hù)，應(yīng)成為行政訴訟制度的中心，包括受案范圍、審理和裁判等在內(nèi)的行政訴訟運(yùn)轉(zhuǎn)均應(yīng)圍繞這一中心展開。原則上，只有在公民、法人或者其他組織的訴訟請求是否成立、其權(quán)益是否應(yīng)獲得保護(hù)，需要以對行政行為是否合法作出判斷為前提時，行政行為才能成為審理和裁判的重點(diǎn)?！倍诳陀^訴訟中，“要著眼于國家和公共利益，對事不對人的訴訟種類。這種訴訟的目的和出發(fā)點(diǎn)就是為了維護(hù)國家和公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀和正確地適用?！?/p>

（二）結(jié)合司法實踐，進(jìn)一步提升法律條文的可操作性

僅經(jīng)過一次修訂的行政訴訟法，在司法實踐中還不是特別完善，面對一些社會問題，在行政審判中還有困擾。所以，司法解釋工作一定要符合社情、國情，要進(jìn)行全面的梳理和論證，在確定為合理、合法、有必要的，且應(yīng)該在法律層面規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)吸收到《行政訴訟法》中。對于不適宜吸收的，也應(yīng)當(dāng)在修訂時作出相應(yīng)的說明回應(yīng)。

四、受案范圍的確定

黨中央提出，要全面推進(jìn)依法治國、打造法制社會、建設(shè)平安中國，用法的思維和方式來化解社會矛盾。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，那擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍就很有必要，依靠法，用大力氣去解決糾紛，爭取把更多的行政爭議納入行政訴訟范疇?！恫莅浮肪驮谌齻€層面對行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了補(bǔ)充：1、將行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財產(chǎn)、攤派費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)沒有依法支付最低生活保障待遇或社會保險待遇的具體行政行為明確納人了受案范圍。2、將現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的保障行政相對人權(quán)利的范圍由“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”大至“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。這意味著今后行政相對人受教育權(quán)、勞動權(quán)、政治權(quán)利等被行政機(jī)關(guān)侵犯亦均可向人民法院起訴。3、明確將部分抽象行政行為納入了行政訴訟“附帶審”的范圍，即行政相對人今后在對具體行政行為起訴時，可一并請求法院對規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審査。

五、行政訴訟法的不足之處

（一）法理有待提高

從立法技術(shù)、技術(shù)理性、工具理性等方面來看，行政訴訟法還有缺陷和不足。比如，在受案范圍規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)方面不夠統(tǒng)一；對于受理的案件中肯定的、排除的范圍不夠全面和完整；而對于維持的、撤銷的、變更的判決，其條件之間在邏輯層面上還存在不對應(yīng)的情況，缺乏科學(xué)的訴訟類型等問題。

（二）權(quán)利救濟(jì)的能力不夠

對行政相對人予以充分有效的救濟(jì)，是行政訴訟的首要宗旨。從前段時間的統(tǒng)計來看，目前行政案件的申訴率還處于比較高的狀態(tài)，通過梳理人民法院審理的所有案件，行政案件數(shù)量的比例在1.5%左右，而申訴、上訴率甚至能達(dá)到30%，一般的也在20%左右。相比較之下，行政案件的上訴、申訴率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他案件的申訴、上訴率。而從另一組數(shù)字更能體現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)問題的嚴(yán)重性：在所有行政申訴、上訴的案件中，被告一方提出上訴或者申訴的僅僅占1%左右，也就是說，剩下的98%以上的案件是由原告一方提出上訴或者申請再審，這就很明顯地能看出，行政訴訟對原告一方的權(quán)利救濟(jì)的不足。

（三）司法功能在定位上的偏差

表現(xiàn)一：人民法院在監(jiān)督職能上的過度。例如，當(dāng)原告向人民法院申請撤訴，法院并不是立即做出決策，而是要進(jìn)行審查，如果其認(rèn)為不能撤訴，還會裁定為不準(zhǔn)予撤訴，這對于當(dāng)事人的自身權(quán)利顯然受到了嚴(yán)格的限制。我們不能說監(jiān)督不重要、不需要，但對于上述這種情況，人民法院的超職權(quán)主義也應(yīng)當(dāng)有所改善。表現(xiàn)二：行政雙方地位的“不平等”。在司法實踐中，有一些行政機(jī)關(guān)對行政訴訟有一定程度的抵觸情緒，它們更多的是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的宗旨。管理者和被管理者之間的平衡點(diǎn)沒有把握得精準(zhǔn)，使得行政訴訟法中的“當(dāng)事人法律地位平等”并沒有切實體現(xiàn)到實踐當(dāng)中，甚至產(chǎn)生了一些負(fù)面效果。另外，導(dǎo)致行政訴訟超審限率較高的原因還在于行政案件大量的案外協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)不成就尋機(jī)再調(diào)，導(dǎo)致案件久調(diào)不決。除此以外，還可能源于相對人一方，由于案件本身存在的受理問題、人民法院司法職權(quán)配置問題、裁判方式選擇問題等導(dǎo)致其訴訟的隱性成本也很高。

六、關(guān)于行政訴訟的相關(guān)建議

（一）擴(kuò)大行政訴訟案件的受案范圍

不論是司法實踐還是國家倡導(dǎo)的依法治國方針，擴(kuò)大行政訴訟案件的受案范圍是很有必要的。如擴(kuò)大關(guān)于權(quán)利保護(hù)的范圍，目前行政訴訟關(guān)注更多的是對于人民人身財產(chǎn)的司法保護(hù)，對于其他的權(quán)利卻沒有詳細(xì)的規(guī)定，像知情權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。最高人民法院司法解釋雖然采取了只要行政行為對“公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響的”均屬于行政訴訟受案范圍的觀點(diǎn)，但還需要上升為法律條文[4]。

（二）構(gòu)建更合理的行政審判體制

從司法實踐來看，行政訴訟中申訴上訪的大多數(shù)案件中的行政相對人，由此可見，在現(xiàn)行的司法體制下裁判的整體還是傾向于被告。這里面的原因，毋庸諱言，行政區(qū)劃與審判體制高度一致、高度切合，必然導(dǎo)致行政案件受到干預(yù)太多。所以，更需要改變當(dāng)前的行政審判體制，如設(shè)立一個獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，或者在中級法院以下實行基層法院行政訴訟集中管轄改革，整夜符合行政區(qū)劃和司法審判區(qū)相分離的原則。

（三）建立一個嚴(yán)格的立案登記制度

要加上這一條是因為，在現(xiàn)實當(dāng)中我們不難發(fā)現(xiàn)，有些少數(shù)法院在收到行政相對人的訴狀后，不僅不受理，更不向其出具任何法律文書，告知其不受理的原因，這就大大損害了法院在人們心中的形象和司法權(quán)威。為此，對拒不立案或不出具法律文書的情況就很有必要進(jìn)行規(guī)范。方法就是建立一個嚴(yán)格的立案登記制度，記錄起訴狀的送達(dá)日期以及出具注明日期的收據(jù)，在一定程度上避免不受理、不答復(fù)的情況發(fā)生。

七、總結(jié)

行政訴訟制度對于我們的國家來說意義重大，它不僅關(guān)乎行政機(jī)關(guān)對整個社會的行政管理，還關(guān)乎國家的國運(yùn)、法制、和諧，因此，行政訴訟制度應(yīng)該特別注重司法實踐，解決重難點(diǎn)問題，在實踐中摸索、發(fā)現(xiàn)，并結(jié)合國外的先進(jìn)立法例和成功經(jīng)驗，創(chuàng)立科學(xué)、有效的行政訴訟制度。

【參考文獻(xiàn)】

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[4]李富忠.新行政訴訟法確立的行政協(xié)議訴訟制度初探[J].山東審判：山東法官培訓(xùn)學(xué)院學(xué)報，2015（4）：27-30.