實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中PPP項目的有效監(jiān)管

易語欣

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習近平同志在黨的十九大報告中提出的重要戰(zhàn)略。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。在鄉(xiāng)村振興中采用PPP模式推進項目運作，有利于推進農(nóng)村公共基礎設施建設和公共服務發(fā)展。但我們也要認識到PPP改革實踐在推動經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)形態(tài)創(chuàng)新升級的同時，風險分配不合理、重建設輕運營、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等異化泛化問題不斷涌現(xiàn)，催生了PPP糾紛的不斷上升。如何更好地管理風險，并確保為PPP項目創(chuàng)建一個更穩(wěn)定的環(huán)境是十分重要和刻不容緩的事情。財政部還下發(fā)通知，為PPP項目規(guī)范運作劃出8條紅線，嚴防PPP異化為新的融資平臺，推動PPP回歸公共服務創(chuàng)新供給機制本源。因此如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中PPP項目的有效監(jiān)管就變得尤為重要。

一、PPP模式在鄉(xiāng)村振興中大有可為

PPP是英文Public Private Partnership的簡寫，指公共部門通過與私人部門建立合作關系，共同提供公共產(chǎn)品或服務的融資和項目管理。該模式鼓勵民營資本與政府合作參與公共基礎設施建設，建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，從而減輕政府財政負擔和社會主體投資風險。

黨的十九大報告從經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度創(chuàng)造性地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。將PPP模式引進鄉(xiāng)村振興中，有利于緩解政府財政壓力，為鄉(xiāng)村基礎設施配套建設、文化旅游資源開發(fā)和利用、鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村垃圾處理等提供資金供給，從而提升公共服務質量、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第一，交通物流設施。交通物流設施是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“引進來”和“走出去”的動脈系統(tǒng)，有了便捷的交通物流設施，農(nóng)村需要的生產(chǎn)生活資料就可以從外面購買，農(nóng)村出產(chǎn)的土特產(chǎn)品就可以對外銷售，破解長久以來的增產(chǎn)不增收的難題。通過交通物流設施的建設，讓電子商務在廣大農(nóng)村真正開展起來，從而打破地域的時空限制，讓農(nóng)村加入資源的配置中來，進而實現(xiàn)農(nóng)村效益的合理化和最大化。

第二，農(nóng)村水利基礎設施。農(nóng)田水利基礎設施網(wǎng)絡是農(nóng)業(yè)種植業(yè)優(yōu)質高產(chǎn)高效的源頭保障，農(nóng)村飲水設施是改善農(nóng)村人居環(huán)境的必要條件。長期以來，由于農(nóng)村青壯年外出務工等，使得農(nóng)村人口減少，留下來的多為婦女、兒童和老人，一些地區(qū)耕地撂荒嚴重，農(nóng)村舊有的水利設施年久失修，功能喪失。新的水利設施缺少規(guī)劃和建設，無法為農(nóng)村種植業(yè)提供保障。農(nóng)村飲水狀況因為地域地形的不同，差異明顯。城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村可以用上自來水，偏遠地區(qū)多使用井水，如果遇到干旱還會出現(xiàn)缺水的情況。推進飲水設施建設已成為改善人居環(huán)境的重要一環(huán)。

第三，網(wǎng)絡建設。網(wǎng)絡建設是信息化基礎建設的重要內容。信息化基礎設施是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)邁向現(xiàn)代化、智能化、平臺化、虛擬化的關鍵紐帶。只有充分實現(xiàn)農(nóng)村的信息化，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。信息化基礎建設有利于為農(nóng)村生產(chǎn)生活等各個環(huán)節(jié)提供信息來源和溝通渠道。

第四，農(nóng)村垃圾處理。2018年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出要規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾處理項目。

第五，改善公共服務供給。在醫(yī)療衛(wèi)生領域，PPP模式有利于推動健康鄉(xiāng)村建設，有利于改善鄉(xiāng)村的醫(yī)療條件。在文化旅游領域，PPP模式有利于發(fā)掘和開發(fā)鄉(xiāng)村特色文旅資源，可以在景區(qū)旅游、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車營地、旅游廁所、旅游城鎮(zhèn)、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新業(yè)態(tài)領域改善旅游供給。

第六，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。2017年8月14日，財政部、民政部、人力資源社會保障部共同出臺《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號）“鼓勵各類市場主體參與養(yǎng)老服務PPP項目，充分調動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會力量成為養(yǎng)老服務領域的主體?！?016年以來，我國分三批次建設養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP國家級示范項目34個。其中，25個示范項目進入執(zhí)行階段，9個項目進入采購階段，整體運行穩(wěn)定、執(zhí)行狀態(tài)良好。農(nóng)村的養(yǎng)老方式長期以來依賴于“養(yǎng)兒防老”，真正的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未形成。并不是農(nóng)村沒有養(yǎng)老需求，而是資金、管理、政策等制約著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。采取PPP模式，引入社會資本的創(chuàng)新活力，可以提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的建設效率，減輕財政壓力，使很多掣肘的問題迎刃而解。

二、PPP模式出現(xiàn)的問題

目前，在鄉(xiāng)村振興中引進PPP模式還處在發(fā)展和成熟階段，有的項目取得了不錯的效益，有的項目才剛剛進行?？梢灶A見，將來PPP模式在鄉(xiāng)村中的運用會越來越多，我們更應該慎之又慎，未雨綢繆，防患于未然。

從眾多的PPP項目運營情況來看，問題多出現(xiàn)在這些方面：

第一，前期規(guī)劃不合理，后期監(jiān)管不到位。例如2014年，蘭州威立雅水務集團水污染事件造成了老百姓的恐慌和社會的負面影響。項目前期可行性分析不到位，未在合同中建立風險分擔機制，加上后期運行和監(jiān)管不佳，多次調水價使社會資本成本和收益不成正比，最后導致了嚴重的政府信用問題。該案例充分說明一些地區(qū)PPP項目的審核、運行、維護和監(jiān)管過程中出現(xiàn)了重大漏洞。

第二，PPP項目目標是提升公共服務效率和質量，社會資本希望有利可圖，兩者的最佳結合點很難形成。

第三，福利型、非營利型與營利型養(yǎng)老PPP項目布局不合理。一是地區(qū)發(fā)展不平衡，截至2017年8月，山東、河南、貴州等五個省市占據(jù)項目總數(shù)的50%以上，而有的省一個也沒有；二是城鄉(xiāng)布局不合理，在鄉(xiāng)村振興中，廣大的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題形勢非常嚴峻。

第四，農(nóng)業(yè)基礎設施周期長且資金回收慢，而鄉(xiāng)村財政資金有限。許多農(nóng)業(yè)基礎設施項目周期長，資金回收慢，且大多數(shù)缺乏經(jīng)濟效益，而很多地方財政資金也相當有限，利潤小，成本卻不小，風險較高，不利于吸引社會資本進行投資。

第五，社會資本承擔的風險和利益不對稱。例如《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預測2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預期少了30%以上，嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤。另外政府在杭州灣大橋未建設完成時便投資于其他與此具有實質性競爭的項目，嚴重損害了該項目利益。合同中沒有建立起完善風險分擔機制。

第六，名義上是股本投資，實際上是債務投資。很多PPP項目經(jīng)營時間周期相對較長，有的長達十年、二十年、三十年。提供貸款的銀行通常對社會資本沒有信心，因而社會資本貸款很難?；谶@樣的原因，社會資本很難進行股權投資。所以很多以股權投資的名義投資就會要求政府必須給出合理回報，在一定時期之內地方政府必須接手的投資模式。這種保證回報的方式實際上變成了債務投資。

第七，長期投資變短期融資行為。PPP本是為創(chuàng)新公共服務供給、提高公共效率而產(chǎn)生，一些地方將PPP模式簡單化為政府的一種短期融資手段，一些政府躲避了物有所值評價和財政承受能力論證，借政府購買之名通過假PPP項目變相融資，銀行等金融機構又為這些違規(guī)項目提供融資，實質上都是政府兜底，致使地方債務風險急劇增加。

第八，社會資本進入和退出的壓力很大?，F(xiàn)在PPP項目的參與率很低，不足以滿足我國發(fā)展基礎設施和公共服務的要求，一個重要原因就是很多中小企業(yè)受到項目招標、融資環(huán)境和政策風險等的限制而被高門檻拒之門外。另一原因是PPP項目是一個長期項目，投資風險很大，但實際退出渠道單一，打擊了社會資本的投資信心。

三、鄉(xiāng)村振興中PPP模式需要未雨綢繆、有效監(jiān)管

PPP領域自2014年以來，一路快速發(fā)展了4年多，項目數(shù)量和投資額呈爆發(fā)式增長。截至2018年4月1日，項目總數(shù)達13970個，總投資18.26萬億，但是也存在潛在的風險。2017年財政部下發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的文件，要求各級財政部門及時糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，按項目儲備清單和項目管理庫分類施策，將識別階段項目納入項目儲備清單；將準備、采購、執(zhí)行、移交階段項目納入項目管理庫。

第一，牢牢把關項目前期審核工作。鄉(xiāng)村振興類PPP項目和所有PPP項目一樣，要尤其重視前期的物有所值與財政承受能力評價等項目前期工作的重要性，同時要在評估時注重長期的經(jīng)濟效應分析，根據(jù)具體項目的特點將物有所值評價標準更加具體化。

第二，要確保農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)振興過程中受益，鼓勵農(nóng)民對公共服務項目進行投資。鄉(xiāng)村振興中的PPP項目與城市基礎設施等PPP模式不同，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興PPP模式不僅僅要解決資金、提高效率、降低風險，更重要的是，農(nóng)戶要在產(chǎn)業(yè)振興過程中受益。PPP模式既不是社會資本的無償扶貧，也不是孤立農(nóng)戶之后的社會資本獨自獲利。應讓農(nóng)民成為項目的受益者和建設人，維護農(nóng)民的利益，鼓勵他們對項目進行投資。

第三，明確政府與社會資本的責任和利益關系，關注風險的合理分擔。PPP模式中，政府與社會資本是合作伙伴關系，政府不唱“獨角戲”，而要與社會資本建設共擔、利益共享。應按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配政府和項目公司需要承擔的風險責任。PPP項目的投資周期長，風險的不確定性大，應當站在項目全生命周期的角度上進行風險動態(tài)管理，當內外環(huán)境發(fā)生變化時，政府和社會資本雙方應當對風險進行重新評估、談判和分擔。

第四，鼓勵支持銀行加大對鄉(xiāng)村振興項目的支持力度，探索創(chuàng)新信貸服務，推動農(nóng)業(yè)金融改革。推動金融機構對服務“三農(nóng)”類項目的支持力度，加大政策性優(yōu)惠力度，讓金融機構對參與惠農(nóng)類PPP項目的企業(yè)進行績效考核評估分析，對評估結果好、建設運營效率高的企業(yè)給予適當?shù)娜谫Y利率優(yōu)惠、貸款年限優(yōu)惠，縮減金融機構對這些企業(yè)的審批時間和流程，以降低社會資本方的成本，加快推進項目。

第五，建立多級別的鄉(xiāng)村振興PPP項目能力中心。以德國為例，德國形成了較完備的PPP研究與能力體系，德國PPP能力中心、PPP研究委員會、PPP研究委員會等PPP機構主要向各州政府提供管理技術支持和咨詢服務。鄉(xiāng)村振興類PPP項目涉及領域廣、周期長、參與方多等問題，PPP項目能力中心作為第三方專業(yè)機構將為PPP項目規(guī)范實施提供有益助力，從項目全生命周期出發(fā)為參與雙方提供系統(tǒng)、長期的咨詢服務，協(xié)調雙方的利益訴求，促進項目在專業(yè)服務指導下進行有效實施。財政預算的硬約束加上PPP中心的技術知識支持，將有利于各項PPP項目在鄉(xiāng)村進行科學合理的設計、規(guī)劃和實施，形成有效的管理格局。

第六，完善績效考核評估體系。PPP項目績效考核的目的對公共產(chǎn)品的質量和價格進行有效的監(jiān)管，同時根據(jù)評價結果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務質量。在項目全生命周期中，通過對成本效益、投資效率、社會效益等方面進行考核，然后調整改進，形成一個良好的反饋渠道。鄉(xiāng)村振興的PPP項目應顧民生，重視運營項目的質量，提高社會效益，在一些政府付費項目中采取考核結果和政府付費掛鉤的方式，提高社會資本的建設效率，實現(xiàn)社會效益和私人資本經(jīng)濟效益的平衡?？冃Э己藨哂芯唧w性和可操作性，在合同中有具體體現(xiàn)。

第七，降低社會資本進入鄉(xiāng)村振興類PPP項目門檻，拓寬融資渠道。拓寬鄉(xiāng)村振興類PPP項目對民營資本開放的領域，鼓勵民營資本作為社會資本參與鄉(xiāng)村振興類的公共服務項目。綜合考慮專業(yè)資質、融資實力、管理經(jīng)驗等社會資本的資格指標，對國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等對待。不在各項PPP文件中對民營企業(yè)設置歧視性條款，發(fā)揮出民營企業(yè)在其專業(yè)領域的技術特長，充分激發(fā)社會資本的活力和創(chuàng)新力，提升公共服務產(chǎn)品的效率和水平。以社會資本作為引導，逐漸促進政府職能的轉變。

第八，營造良好的法治環(huán)境。農(nóng)村PPP項目周期長、投資額大，運作復雜。制定出適合農(nóng)村PPP項目的法律法規(guī)、營造良好的法治環(huán)境有利于對風險進行動態(tài)把控，對項目進行后續(xù)跟蹤和監(jiān)管，促進爭議解決機制的形成，從而規(guī)范農(nóng)村PPP項目的建設、運營和監(jiān)管過程。