新形勢下民用運力動員的建設發(fā)展研究

文/裘大明 劉寶新

民用運力是軍事運輸?shù)膹姶蠛髠淞α浚彩擒娛逻\輸保障的重要補充。當前軍事變革巨大，以往經(jīng)驗已無法滿足新形勢下民用運力動員工作中出現(xiàn)的新情況和新問題，迫切需要加快研究、建設與發(fā)展。

SWOT分析法，將研究對象各種主要內部優(yōu)勢（Strength）、劣勢（Weakness）以及外部的機會（Opportunity）和威脅（Threat）等通過調查列舉出來，采用系統(tǒng)分析的思想與方法，把各種因素相互聯(lián)系起來加以分析，從中得出帶有對策性的結論。通過對民用運力動員工作的SWOT分析與研究，提出針對性建議，以期對民用運力動員建設與發(fā)展有所幫助。

一、內部優(yōu)勢和劣勢分析

1.內部優(yōu)勢分析

（1）民用運力動員潛力巨大。當前我國鐵公水空縱橫交錯、綜合運輸網(wǎng)絡四通八達，各種運輸工具數(shù)、質量大幅提高。截至2015年底，全國鐵路貨車768516輛，營運里程12.10萬公里，貨運量33.58億噸；民用汽車16284.45萬輛，公路通車里程457.73萬公里，貨運量315.00億噸；民用運輸機動船凈載重量26143.49萬噸，民用運輸駁船凈載重量1100.80萬噸，水運貨運量61.36億噸；民用飛機4554架，民航貨郵量629.29萬噸。這些都為民用運力動員奠定了雄厚的物質基礎。

（2）民用運力動員的機構健全完善。經(jīng)歷多次軍隊編制體制調整和國家機構改革，已經(jīng)形成了比較完整的軍民結合、政企銜接的動員機構。在國家交通戰(zhàn)備辦公室的領導下，在各省和部隊相應級別的單位設有交通戰(zhàn)備辦；在地方各級交通、通信行業(yè)管理部門和國有大中型交通、通信企業(yè)及部分事業(yè)單位，也設有相應的交通戰(zhàn)備工作機構，組織落實戰(zhàn)備工作，例如中鐵建、中交集團、中海集團、長江航務集團、中國國際航空公司等，均設置了交通戰(zhàn)備辦公室。民用運力動員工作，也在各項任務實踐中不斷發(fā)展、逐步完善。

（3）國防交通專業(yè)保障隊伍種類齊全。國防交通專業(yè)保障隊伍在戰(zhàn)時和特殊情況下，執(zhí)行人員物資運輸、交通工程設施搶修搶建、交通管制、通信保障等任務。經(jīng)過多年建設與發(fā)展，逐步形成了質量效能高、技術含量高、戰(zhàn)備水平高的國防交通保障力量體系。國防交通專業(yè)保障隊伍遍及鐵路、公路、水路、航空、電信等各個領域和地區(qū)，以國有大中型交通運輸企事業(yè)單位為基礎，按建制組織，并逐漸實現(xiàn)了交通專業(yè)保障隊伍由人力密集型向質量效益型隊伍的轉變，為執(zhí)行各類軍事交通保障任務奠定了重要的基礎。

2.內部劣勢分析

（1）動員法律的操作性不夠強。當前國家雖然制定頒布了《國防動員法》、《國防交通法》、《民用運力國防動員條例》和《民用運力國防動員補助補償規(guī)定》等法律法規(guī)，但這些法規(guī)絕大多數(shù)僅給出了原則上的要求，各級職責權限不清楚、獎懲機制不清晰、動員未量化，在實際操作的過程中隨意性較大。很多情況下，開展國防動員工作經(jīng)常要靠“上級催、權力壓、領導盯”來推動和維持，一旦涉及與經(jīng)濟利益相關的重大工作，往往會出現(xiàn)“動員的積極性不高、動員到的運力不相符”的現(xiàn)象，造成動員效果不夠理想。

（2）民用運力應急反應能力差。相對于部隊自有運力，民用運力動員的參與者普遍存在國防觀念淡化、法規(guī)意識不強、軍事素養(yǎng)不高的情況。一方面，不少軍事運輸任務由于涉及部隊行動、軍事機密，以及思想觀念和固有程序等的干擾，導致軍事運輸任務使用民用運力不經(jīng)常，造成了民用運力訓練少、戰(zhàn)備水平低的現(xiàn)狀；另一方面，民用運力服務軍運任務的樣式仍然很少，沒有經(jīng)歷過充分經(jīng)驗積累，無法確認民用運力能否完成極端條件下的軍運任務，使得征用到的民用運力應急能力較差，幾乎無法勝任一些任務中快速動員的需求。

（3）動員信息化的程度較低。動員工作對于信息數(shù)據(jù)的要求較高，必須準確無誤、實時有效。若運力狀態(tài)得不到實時信息，在動員時無法獲取既定運力，將使得運力動員效益大打折扣。當前軍地之間在信息化互聯(lián)互通方面存在著不同程度的“斷檔”：一方面，動員潛力數(shù)據(jù)離線方式采集，“效率低、易出錯、周期長、更新慢”，難以滿足動員實時決策的需要，導致“軍隊無法掌握實時動員潛力、地方不能及時滿足部隊需求”；另一方面，軟件開發(fā)標準不統(tǒng)一，各級各部門根據(jù)工作需要，雖然自行研究和開發(fā)了一些軟件，但由于沒有統(tǒng)一標準和格式，致使數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、接口不匹配、整體功能不強，造成低水準重復研制。

二、外部機遇和威脅分析

1.外部機遇分析

（1）交通強國戰(zhàn)略持續(xù)推進。黨的“十九大”提出了建設交通強國的宏偉目標，提出我國將分“兩步走”實現(xiàn)交通強國戰(zhàn)略目標：從2020年到2035年，奮斗15年，基本建成交通強國，進入世界交通強國行列；從2035年到本世紀中葉，奮斗15年，全面建成交通強國，進入世界交通強國前列。隨著交通強國戰(zhàn)略的持續(xù)推進，鐵、公、水、空等多維度的交通基礎建設和運輸保障能力將迎來新一輪的發(fā)展，民用運力將得到新的增長點，動員潛力不斷積聚壯大，為民用運力動員的發(fā)展帶來新的機遇。

（2）軍民融合持續(xù)深度發(fā)展。2015年3月，習近平總書記在十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議上第一次明確提出“把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略”。國家制定了“十三五”時期軍民融合發(fā)展藍圖，多省份出臺地方軍民融合發(fā)展規(guī)劃，一大批重大示范項目啟動、重大工程加快推進等。這些使得民用運力動員的發(fā)展迎來新契機，若能夠不斷克服困難、抓住機遇、迎難而上，搭上軍民融合國家戰(zhàn)略大發(fā)展的快車，體現(xiàn)動員工作的巨大優(yōu)勢，使民用運力對軍事運輸保障力量的建設形成更強有力的支撐，打破軍隊運力與民用運力之間的壁壘，實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。

（3）戰(zhàn)略投送力量建設正酣。我軍戰(zhàn)略投送力量建設，著眼于國土防衛(wèi)的作戰(zhàn)需要，采取軍民結合的方式，重點加強戰(zhàn)略交通運輸力量建設。在未來一個時期，我軍將會迎來戰(zhàn)略投送能力建設的一個重要階段，旨在有效解決空中和海上大規(guī)模運輸能力問題，同時保障路上運輸?shù)目焖賱訂T運力的問題，這些發(fā)展目標，都在倒逼民用運力動員工作在動員體制、運行機制、信息化程度等方面盡快完善發(fā)展，以滿足我軍戰(zhàn)略投送力量建設需求。

（4）全面依法治國不斷深化。黨的十八屆四中全會明確指出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，目標就是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，為民用運力動員相關配套的法律體系建設指明了新的方向。

2.外部威脅分析

（1）民用運力動員受市場經(jīng)濟沖擊。在市場經(jīng)濟的浪潮下，不少企事業(yè)單位對于經(jīng)濟利益尤為重視。補償標準難以滿足市場經(jīng)濟下的被征用方。在現(xiàn)行的民用運力動員法規(guī)體系中，補償條款多是原則性的要求，標準不明確、程序不規(guī)范、方式不豐富，難以調動民用運力參與動員的積極性，嚴重影響動員的質量和效率。

（2）民用運力專項經(jīng)費投入不足?？v觀世界軍事強國在民用運力征用上的成功經(jīng)驗，美、英等國之所以能有效征集到商用運輸資源，獲得優(yōu)質服務，除法規(guī)保障外，優(yōu)厚的服務費報酬是主要原因之一。我軍運輸投送尚處于快速發(fā)展階段，民用運力動員的專項經(jīng)費不足，導致目前一些運輸價格還沿用過去計劃經(jīng)濟時代的付費制度，如鐵路軍事運輸?shù)母顿M要比商業(yè)運輸費率低，同時還要求鐵路部門優(yōu)先保障軍隊任務，獲得質優(yōu)價低的服務。這導致這些企業(yè)參與軍事運輸任務越多，經(jīng)濟損失就越大，影響了參加征用的積極性和服務質量。

（3）民用運力使用存在多方面額外風險。對于軍隊自身而言，民用運力提供方多來自企事業(yè)單位，執(zhí)行軍事行動存有保密風險；在征用過程中，因行動存在較高的生命財產(chǎn)威脅而存在違約風險；運力提供方為獲得高額利潤，提供質次價高的運力保障，存在誠信風險。對于承運企事業(yè)單位而言，為承運軍事運輸任務，執(zhí)行任務的人員和裝備的人身安全和裝備的財產(chǎn)安全受到的威脅更大，且當前絕大多數(shù)保險公司對于因戰(zhàn)爭等情形下的人身和財產(chǎn)損失不予賠償，使得各承運企事業(yè)單位在執(zhí)行軍運任務中顧慮較多。

三、民用運力動員建設發(fā)展建議

1.完善民用運力動員的配套法律法規(guī)

建設綜合配套、層級分明、軍地一體、適應需求的民用運力動員配套法律法規(guī)，必須以黨的十八屆四中全會精神為指導，科學把握民用運力動員建設面臨的新形勢，確實弄清配套法律法規(guī)存在的主要問題，不斷探尋法制層面的有效對策，滿足形勢需要，有效支撐民用運力動員發(fā)展完善。

（1）必須加強配套法規(guī)制度建設。如制定《國防動員條例》、《戰(zhàn)時民用運力征用采購條例》、《民用運力動員激勵補償辦法》和《民用運力動員獎懲辦法》等配套法規(guī)制度，切實把民用運力動員落實到具體、可操作的應用層面。

（2）定期清理過期失效的相關法律法規(guī)。應在及時梳理現(xiàn)有國防交通法規(guī)的基礎上，廢止失效、過時的，修訂完善相關法律法規(guī)，并根據(jù)國防交通建設需要，適時制定適應國防交通建設需要的法律法規(guī)，確保國防交通法規(guī)體系適時更新，確保法律法規(guī)的時代特色。

2.加快民用運力動員信息化建設

近年來，部隊各級和地方交通戰(zhàn)備部門，都做了非常多的嘗試，其中較為有效的一點，就是依托“大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)”等作為創(chuàng)新載體開展的運力動員的智能化、精準化探索。總結來看，要做到真正意義上的信息化，打破需求迷霧，需要做到以下工作：

（1）完善信息化建設的基礎工作。運用大數(shù)據(jù)、北斗定位、RFID無線射頻識別等物聯(lián)網(wǎng)關鍵技術，使得動員對象信息能夠被實時采集、匯總、篩選、評估、匹配等，掌握納入數(shù)據(jù)庫的動員對象信息，用最短的時間匹配出效率最高的動員運力，將民用運力儲備情況實時化，為“平時服務、急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”的職能提供重要保障。

（2）做好軍民深度融合。由國家交戰(zhàn)部門牽頭，制定好軍地交通運輸信息化的協(xié)議和規(guī)則，盡快促成建設軍地通用的“交通運輸信息一體化平臺”，將各地民用運力數(shù)據(jù)庫吸納進來，便于決策；各地方交戰(zhàn)部門要抓緊建設和完善區(qū)域內標準化的民用運力數(shù)據(jù)，為平臺建設做好數(shù)據(jù)支撐，以便加強軍地雙方信息系統(tǒng)間的互聯(lián)互通和實時共享，打破軍地雙方的信息壁壘。

3.強化交通建設貫徹國防要求落實

（1）注重民用運力在設計中貫徹國防要求。民用運力建造要貫徹軍民融合要求，要在民用運輸工具設計和建造過程中貫徹國防需求，使其具有軍民兩用的雙重功能。如，大力發(fā)展大型運輸機、平板拖車、大噸位客貨滾裝船和江海直達船等重裝備運載工具，著力提升空運、海運和陸運能力，滿足戰(zhàn)時部隊成建制遠程輸送需要。

（2）制定科學的運力改造預案。加強對現(xiàn)有運輸工具加裝改造研究，落實相關技術標準，明確不同運輸工具的加裝改造方法、標準、措施和相關要求，制定相應的預案，為戰(zhàn)時大批量運力動員征用后的加裝改造做好技術準備。

4.積極賦予民用運力動員實戰(zhàn)任務

只有在平時做好充分準備，廣泛運用先進的信息技術，采取有效的應急措施，才能確保戰(zhàn)時在最短的時間內，完成高強度的動員任務，為戰(zhàn)爭提供高效、可靠的交通運輸保障。

（1）擴大民用運力的使用維度。要在當前的發(fā)展基礎上，繼續(xù)拓寬動員民用運力的使用范圍。例如，國際援助、反恐怖行動、聯(lián)合軍演、撤僑、平暴、安保等情況。將實際動員任務與實戰(zhàn)運力要求貼的更近，確保在戰(zhàn)爭狀態(tài)下能夠征用到快速、有效、充分的民用運力。

（2）深化民用運力的使用深度。民用運力不僅用于裝備運輸、人員調度、物資投送，還可以利用民用運載工具和平臺技術先進、運行成熟的優(yōu)勢，搞好特種裝備、大型裝備、危險品等的運力支撐，拓展深化民用運力參與運輸投送力量保障的深度。

（3）積累民用運力的規(guī)模效益。各級交通戰(zhàn)備部門要在順利實施動員的基礎上，注重把握動員實施過程的幾個關鍵節(jié)點，抓好經(jīng)驗積累、全程記錄、總結效果。力爭做到把動員的運力數(shù)據(jù)化，把動員的效果量化，便于上級決策，使得動員信息化轉變?yōu)閷崒嵲谠诘臄?shù)據(jù)，能夠前后比對，能夠總結提高。