監(jiān)察委與司法機關(guān)銜接機制研究——以監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查階段的法律援助制度為視角

李啟義

(廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006)

一、研究的背景

(一)憲法體制架構(gòu)改革下監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

國家監(jiān)察體制改革是為了建立統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機制，以有效地控制公權(quán)力為目的一項事關(guān)全局的重大政治改革，對加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)反腐敗工作的法治化將發(fā)揮重要作用[1]。國家監(jiān)察委員會的成立，是我國在全面推進依法治國大力加強法治建設(shè)過程中的重要里程碑，對我國五四憲法中確立的憲法體制架構(gòu)及司法改革具有重大的影響與意義。它的設(shè)立將“行政權(quán)”與“司法權(quán)”(人民法院行使審判權(quán)、人民檢察院行使檢察權(quán))組成的二元權(quán)力構(gòu)架轉(zhuǎn)變成為由“行政權(quán)”“監(jiān)察權(quán)”“司法權(quán)”組成的三元權(quán)力構(gòu)架，人大制度下的一府兩院的三駕馬車進階為人大制度下的一府一委兩院的四駕馬車，權(quán)利制衡體系更加完善。這意味著我國憲法體制架構(gòu)的變化，原來中共中央紀(jì)律檢查委員會實際行使的“偵查權(quán)”法律化，成為監(jiān)察法中確立的“調(diào)查權(quán)”。監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的法律依據(jù)是監(jiān)察法，監(jiān)察機關(guān)既可以對被調(diào)查人作出政務(wù)處分，也可以移送檢察院提起公訴進入刑事訴訟程序。而一般的刑事案件立案偵查后并不能作出政務(wù)處分。這也意味著監(jiān)察委不是一個純粹的司法機關(guān)，而是一個獨立于國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院存在的政治機關(guān)。監(jiān)察機關(guān)兼具司法性質(zhì)職能，在對貪污瀆職等職務(wù)犯罪案件行使立案調(diào)查時具有刑事偵查的法律效果，調(diào)查結(jié)束后根據(jù)調(diào)查結(jié)果分流處理，涉嫌犯罪的移送檢察院提起公訴，不涉及犯罪的則進入政務(wù)處分程序或撤銷調(diào)查[2]。在國家現(xiàn)有權(quán)力架構(gòu)基礎(chǔ)上重新設(shè)置監(jiān)察權(quán)(原來在國務(wù)院下設(shè)的監(jiān)察部設(shè)置為與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院并列的國家監(jiān)察委)，并列于國務(wù)院行使的行政權(quán)、司法權(quán)之間，這也展示了我國從制度上反腐敗的決心，通過對監(jiān)察權(quán)的政治地位提升來強化反腐力度。新事物的出現(xiàn)必將打破原有格局，產(chǎn)生諸多影響。司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)在刑事訴訟的某一階段的混同，在職務(wù)犯罪案件中檢察機關(guān)的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機關(guān)成為調(diào)查權(quán)，從而賦予監(jiān)察機關(guān)司法性質(zhì)的調(diào)查職能，但并未隨著偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移而規(guī)定其適用刑事訴訟法。監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)是兩個獨立的權(quán)力機關(guān)，并非如公檢法三機關(guān)一樣在適用刑事訴訟法上具有等同性的特點和關(guān)系，監(jiān)察機關(guān)并不適用刑事訴訟法。因此，憲法體制構(gòu)架改革下監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，是呈現(xiàn)獨立發(fā)展而非走向統(tǒng)一的關(guān)系。依據(jù)現(xiàn)有的法律賦予監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)來看，監(jiān)察權(quán)在實質(zhì)上是一種混合權(quán)力，既具有監(jiān)察職能的行政權(quán)又具有職務(wù)犯罪案件調(diào)查職能的司法性質(zhì)的權(quán)力，此外還擁有特殊的政治地位。它與司法機關(guān)的特殊關(guān)系在于它兼的司法職能，這種司法職能設(shè)置的目的是提高監(jiān)察機關(guān)的威懾力，在監(jiān)察機關(guān)從政務(wù)處分處罰手段基礎(chǔ)上，增加其調(diào)查職能。還賦予其特殊的留置權(quán)。這相當(dāng)于給了監(jiān)察機關(guān)一把原來在檢察機關(guān)手中的利劍。監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力高度集中，而受到的監(jiān)督卻是有限的，在此背景下其在調(diào)查案件中與被調(diào)查人之間的關(guān)系更加不平衡，不符合法學(xué)界推崇的緩和二者地位不平衡的理念，而法律援助制度的引入是中和劑，是平衡被調(diào)查人在被調(diào)查過程中公平地位的一種有效措施，也是促進監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)平衡發(fā)展的制度。

(二)律師介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段的現(xiàn)狀與意義

目前尚無法律或權(quán)威部門指導(dǎo)意見規(guī)定律師可以進入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段，實務(wù)中也沒有律師在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段獲得同意介入。監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查其管轄范圍內(nèi)的案件中行使調(diào)查權(quán)的法律效果相當(dāng)于公安機關(guān)、檢察機關(guān)在偵查案件中的偵查權(quán)，涉及公民人身自由和私人財產(chǎn)保護等重要的人權(quán)保障問題。律師介入對保障人權(quán)具有重要意義，無論是監(jiān)察官還是檢察官，與犯罪嫌疑人的地位都是不平衡的。監(jiān)察官、檢察官具備良好的法律素養(yǎng)，精通法律。而犯罪嫌疑人不僅沒有監(jiān)察官、檢察官那樣的法律水平，還處于被調(diào)查、被偵查的地位，是公權(quán)與私權(quán)地位差別。此外，監(jiān)察官、檢察官的辦案出發(fā)點是證明被調(diào)查人、犯罪嫌疑人、被告人有罪，這也是其工作成績的重要內(nèi)容之一。犯罪嫌疑人的出發(fā)點是希望證明自己無罪或罪輕，兩個不同的出發(fā)點還有不同的地位以及不同的法律水平，使犯罪嫌疑人處于劣勢地位，更需要律師介入平衡這一地位。在法律上提高犯罪嫌疑人的地位，盡可能地在法律規(guī)定范圍內(nèi)保護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，如在符合條件后的變更強制措施等。當(dāng)前的現(xiàn)狀是在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段律師介入都被排除在外，律師介入對保障人權(quán)具有重要意義，特別是在缺乏權(quán)力制約的監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件中，二者地位的不平衡更應(yīng)該保障律師介入權(quán)。律師介入是法律援助制度的前提。若要在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段引入法律援助制度，首先應(yīng)該確定律師介入權(quán)，保障監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段中被調(diào)查人有聘請律師的權(quán)利。中央紀(jì)律檢查委員會于2017年11月8日發(fā)布于官網(wǎng)的文件中的意見明確指出，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)不同于一般刑事案件中司法機關(guān)的偵查權(quán)。因此在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段不適用刑訴法，在將其移送檢察院后方可適用，在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段適用監(jiān)察法。目前，監(jiān)察法沒有規(guī)定可以聘請律師及法律援助制度的條文，也沒有修改現(xiàn)有法律的意見。今后是否會修改法律以完善該盲點目前尚未知曉，就目前的情況來看還是不容樂觀。監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)產(chǎn)生的法律效果相當(dāng)于公安機關(guān)、檢察機關(guān)行使的偵查權(quán)，刑訴法規(guī)定在一般案件的偵查階段允許律師介入，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段也應(yīng)該允許律師介入。

二、從我國法律援助制度發(fā)展歷史沿革觀其價值

(一)我國法律援助制度的歷史沿革

刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接體現(xiàn)在方方面面，尤其是在保障人權(quán)的內(nèi)容上。監(jiān)察委與司法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接的實質(zhì)是與國家刑事訴訟程序制度的協(xié)調(diào)和銜接[3]，我國原有的刑事訴訟制度包括了公安機關(guān)和檢察機關(guān)立案偵查(現(xiàn)部分案件的立案偵查轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機關(guān)后稱為立案調(diào)查)后移送起訴、檢察機關(guān)提起公訴、人民法院依法審判、依法判決后進入審判監(jiān)督程序等內(nèi)容，法律援助制度貫穿于整個訴訟過程之中。1996年，我國在《中華人民共和國刑事訴訟法》的修訂中首次明確提出了“法律援助”這一概念，在現(xiàn)行的《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十四條規(guī)定了法律援助的范圍和申請方式，犯罪嫌疑人、被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，本人及其近親屬可以向法律援助機構(gòu)提出申請。依申請啟動法律援助的犯罪嫌疑人、被告人，對符合條件的申請人，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派律師為其提供辯護。不需要申請直接啟動法律援助的法定援助情形：一是犯罪嫌疑人、被告人屬于或盲或聾或啞的，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人未委托辯護人的；二是犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑未委托辯護人的。公安機關(guān)(特殊案件也有檢察院立案偵查)在立案偵查階段、檢察機關(guān)在提起公訴階段、人民法院在受理審判階段都應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。對該法律條文的解讀，可以認(rèn)為依申請啟動法律援助制度不僅僅源于經(jīng)濟困難這一緣故，還有一個兜底性條款“其他原因”，這個“其他原因”可以合理擴大解釋為受脅迫、因為本身的原因失去人身自由的緣故等等。在司法實踐中，可能會存在哪些可以適用法律援助制度的“其他原因”？此類“其他原因”要與法定援助情形區(qū)分，即不屬于犯罪嫌疑人為盲聾啞、未成年或者是可能被判無期徒刑、死刑的情形的一個適用法律援助的情形，這個兜底性條款對于由《中華人民共和國刑事訴訟法》確立“法律援助”概念的擴大解釋，對于完善法律援助制度、推進法律援助制度全覆蓋的進程、從制度上切實保障人權(quán)實現(xiàn)司法的實質(zhì)性公正具有重要意義。我國法律援助制度發(fā)展較晚但是發(fā)展進程很快，在2003年制定的《中華人民共和國法律援助條例》標(biāo)志著正式建立了法律援助制度，使我國的法治建設(shè)、推進司法公正邁進新臺階。法律援助制度的發(fā)展一直在推進，2012年通過修訂《中華人民共和國刑事訴訟法》對我國法律援助制度進行重大改革。首先，將法律援助范圍擴大，“間歇性精神病人”“可能被判處無期徒刑”也納入法律援助對象中來，這是法律援助制度在保障人權(quán)領(lǐng)域做的偉大進步，也是法律援助制度在發(fā)展過程中的里程碑。其次，將適用法律援助制度的階段提前到了偵查階段，按照原有規(guī)定，法律援助只有在審判時才可以被適用。第三，法律援助的方式不再是由法院指定而是由公檢法機關(guān)通知法律援助中心指派律師(特指符合指定辯護情形的案件)。由此，進一步提高了法律援助制度的獨立性和價值，使得法律援助律師能減少受到作為審判機關(guān)、公訴機關(guān)、偵查機關(guān)的法院、檢察院、公安機關(guān)的干擾，更能獨立地發(fā)揮法律援助機構(gòu)指派的辯護人律師的價值，從而發(fā)揮法律援助制度在保障人權(quán)實現(xiàn)司法實質(zhì)公正上的作用。第四，增加了犯罪嫌疑人、被告人的申請權(quán)，本人及近親屬均可以向法律援助機構(gòu)提出法律援助申請，這一轉(zhuǎn)變使得法律援助制度在適用上獲得更多的靈活性、獨立性。2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)了《關(guān)于法律援助制度的意見》，明確提出來要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上擴大法律援助的范圍，建立法律援助律師值班制度，推進法院、檢察院、看守所的法律援助律師咨詢制度的全覆蓋，并且要切實保障法律援助制度的運轉(zhuǎn)經(jīng)費，從多級財政入手解決存在的法律援助制度的經(jīng)費缺乏問題，這一文件的出臺保障了法律援助制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，擴大了適用范圍，進一步加快推進法律援助制度全面化進程。就在法律援助制度全覆蓋進一步發(fā)展的背景下，2017年10月11日，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，試點地區(qū)為豫、粵、川、北、上、浙、皖、陜等省直轄市。在試點地區(qū)進一步擴大法律援助案件(指定辯護)的適用范圍，啟動法律援助制度不再局限于原有的幾種情形。其中，第二條明確規(guī)定了普通程序、按照審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣?，沒有辯護人的要通知法律援助機構(gòu)派駐值班律師為其辯護，簡易程序、速裁程序案件要通知法律援助機構(gòu)派駐律師為其提供法律幫助的服務(wù)。

(二)法律援助制度的發(fā)展趨勢與價值

法律援助制度在我國的發(fā)展呈現(xiàn)出一個適用范圍擴大化、適用階段全面化的一個縱深發(fā)展趨勢，其核心價值就是為了保障人權(quán)實現(xiàn)司法公正，讓因為各種原因沒有得到專業(yè)律師辯護的人得到辯護，從而也起到一個平衡在刑事訴中公訴機關(guān)、審判機關(guān)公權(quán)性質(zhì)的權(quán)利與犯罪嫌疑人被告人不平等的地位的作用，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。因此，法律援助制度在保障人權(quán)、推進司法改革的道路上發(fā)揮著不可替代的作用。在此形勢下，法律援助制度對于保障人權(quán)的作用具有更加重大的意義。從全國人大常委會法工委主任沈春耀提出的意見中可以看出，立法機關(guān)立法目的之一是人權(quán)保障，保留檢察院在訴訟活動監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件的偵查權(quán)，其核心目的就是保障人權(quán)、制約公權(quán)，對于監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)形成適當(dāng)威懾的效果，督促其合法行使調(diào)查權(quán)，特別是留置措施。法律援助制度是一個設(shè)置在公權(quán)力之下的幫助法律地位不平衡中的弱者的制度，經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)越來越能夠發(fā)揮其保障人權(quán)的作用、促進司法公正的初衷。法律援助制度的核心是無償?shù)姆煞?wù)，接受法律援助的犯罪嫌疑人、被告人不需要支付費用，因此降低了其接受法律服務(wù)的門檻，發(fā)揮其促進司法公正的作用。就實際情況來說，同樣的刑事案件的審理有律師參與和沒有律師參與的效果與結(jié)果具有較大的區(qū)別。律師熟悉法律條文、熟悉案件的審理過程，就是具備一般人不具有的對程序合法與實體合法的法律認(rèn)定能力。執(zhí)業(yè)律師的法律知識水平和訴訟經(jīng)驗可以幫助犯罪嫌疑人和被告人提供良好的法律幫助，即使不作為辯護人出庭也可以為其提供法律咨詢。因為法律援助制度的存在使得刑事案件中委托律師辯護的和沒有委托辯護的犯罪嫌疑人和被告人具有同等的“法律地位”，無論是否有經(jīng)濟能力聘請執(zhí)業(yè)律師都能享有熟悉法律規(guī)則的辯護人的幫助，盡管法律援助機構(gòu)提供的法律援助律師的經(jīng)驗、能力及責(zé)任心等無法與聘請的執(zhí)業(yè)律師相比，但對于保障人權(quán)、公正司法也具有重要意義，這也是法律援助制度的重要作用之一。此外，法律援助制度還是國家在行使公訴權(quán)、審判權(quán)時對犯罪嫌疑人、被告人的一個保護性的機制，是國家公權(quán)與私權(quán)的權(quán)衡，在刑事訴訟中的“原告”和審判的法官均為國家公權(quán)力的行使者，與犯罪嫌疑人、被告人之間的地位是極不平衡的。刑事訴訟是公民將自己的財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)、甚至生命權(quán)讓渡出來給國家公權(quán)力決定的一個過程。國家公權(quán)處于一個優(yōu)勢地位，而犯罪嫌疑人、被告人的私權(quán)處于弱勢地位。因此，基于公平性原則，國家建立法律援助制度是合乎法理的，是促進國家權(quán)力運行的有效的監(jiān)督機制，也是保障人權(quán)的一項重要制度。

三、法律援助制度的發(fā)展困境與解決路徑

(一)當(dāng)前法律援助制度的發(fā)展困境

法律援助制度的全覆蓋是保障人權(quán)促進司法公正的必然要求，監(jiān)察委與司法機關(guān)銜接的法律化實質(zhì)是監(jiān)察法與刑訴法的銜接。法律援助制度是刑事訴訟法的重要內(nèi)容之一，而監(jiān)察法中對于法律援助制度并未提及，甚至律師介入權(quán)都未提及。這也造成了法律援助制度成為監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的銜接問題之一。法律援助制度是刑訴法中的規(guī)定，公安機關(guān)、檢察機關(guān)、人民法院都有義務(wù)通知法律援助機構(gòu)為符合法律援助條件的犯罪嫌疑人、報告人提供法律援助律師。但是在監(jiān)察法中沒有作類似規(guī)定，并且監(jiān)察機關(guān)也不適用刑訴法，因此經(jīng)數(shù)十年發(fā)展不斷完善的法律援助制度在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查案件中無法銜接適用，這是對已有法律援助資源的變相浪費。監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查階段中若要引入法律援助制度應(yīng)首先以律師介入權(quán)作為前提和基礎(chǔ)，先從允許律師介入作為試點，然后參照刑訴法在監(jiān)察法中確立律師介入制度，在律師無法介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件的現(xiàn)實去談?wù)摲稍贫仁翘旆揭棺T，因此允許律師介入監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查案件中是引入法律援助制度的前提，這也是引入法律援助制度要面臨的首要問題。法律援助制度的全覆蓋呈現(xiàn)出由點到面、由淺到深的發(fā)展趨勢，從在某類案件中的法律援助制度的推行(如可能判處無期徒刑、死刑、盲聾啞人等案件)到逐漸擴大法律援助案件范圍最后達(dá)到全覆蓋，從審判階段的法律援助延伸到執(zhí)行階段、羈押階段的法律援助，法律援助制度覆蓋整個刑事訴訟過程。在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段中引入法律援助制度是未來推進法律援助制度全覆蓋的一個突破口，因為監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查后可以將被調(diào)查人移送檢察機關(guān)提起公訴。因此，在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段中引入法律援助制度，才能推進法律援助制度全覆蓋，從而成為刑事訴訟制度中法律援助制度全覆蓋的內(nèi)容之一。只有小范圍的全覆蓋組合才能構(gòu)成法律援助制度全覆蓋這個整體，這個定義是所有刑事案件所有階段的覆蓋，包括偵查(調(diào)查)階段、審判階段、審判監(jiān)督階段、執(zhí)行階段等全方面。法律援助制度的核心價值還是保障人權(quán)維護司法公正，有律師介入到監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段中可以為被調(diào)查人提供公平合理的法律保障，減少監(jiān)察機關(guān)可能出現(xiàn)的濫用權(quán)利[4]。法律援助制度全覆蓋是法學(xué)界特別是以陳光中教授為代表的法學(xué)家們所提倡的，當(dāng)前監(jiān)察委與司法機關(guān)的銜接機制不完善直接導(dǎo)致法律援助制度出現(xiàn)盲區(qū)，法律援助全覆蓋的推進陷入困境。在法律上，監(jiān)察法未設(shè)置律師辯護制度也未設(shè)置法律援助制度。在對監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段的法律適用上，通過將其監(jiān)察調(diào)查權(quán)區(qū)別于一般刑事案件偵查權(quán)的解釋否定其適用刑訴法的規(guī)定，這也否定了刑訴法中關(guān)于律師辯護制度與法律援助制度的規(guī)定，實際上監(jiān)察調(diào)查權(quán)卻產(chǎn)生與一般刑事案件偵查權(quán)相同的法律效果，即可以移送檢察院提起公訴。

(二)在法律援助制度上監(jiān)察委與司法機關(guān)的銜接建議

從監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)的法律效果結(jié)合法理來看，既然在調(diào)查階段后可以進入檢察機關(guān)提起公訴階段，那么就應(yīng)該屬于刑事訴訟程序的一個部分，否則監(jiān)察機關(guān)移送檢察院起訴的案件則存在程序瑕疵，缺少一般刑事案件中的偵查程序。無論監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查階段是否適用刑訴法，但是在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的刑事案件的調(diào)查階段應(yīng)當(dāng)屬于刑事訴訟程序的一個組成部分，其地位與法律效果等同于一般案件的偵查階段[5]，因此監(jiān)察機關(guān)辦理案件的調(diào)查階段是法律援助全覆蓋不可缺少的內(nèi)容。在現(xiàn)行的法律規(guī)定下要推進法律援助制度全覆蓋，將監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段的法律援助制度引入是關(guān)鍵的一環(huán)，而要將這一制度引入其中首先要允許律師介入。借鑒法律援助制度發(fā)展的路徑，監(jiān)察機關(guān)可以經(jīng)過法律程序選擇部分縣級監(jiān)察機關(guān)作為試點地區(qū)試行律師介入監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段為被調(diào)查人進行法律幫助，從點到面地循序漸進實行律師介入制度。在試行階段取得良好效果和發(fā)現(xiàn)并解決問題后，逐步擴大允許被調(diào)查人委托律師在監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查階段對其進行幫助的范圍，具體可參照一般刑事案件中的犯罪嫌疑人可以在被立案偵查階段委托律師申請變更強制措施、對超期羈押和退還保證金等事項進行申訴或控告等內(nèi)容，從有范圍有限度的允許律師介入再到逐漸放開。鑒于監(jiān)察機關(guān)本身和其調(diào)查的案件二者的特殊性，在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段的律師介入應(yīng)經(jīng)過監(jiān)察機關(guān)的審核，對于非律師的代理人加以限制，因為參照刑訴法的規(guī)定，偵查階段只能委托律師作為辯護人，而監(jiān)察調(diào)查權(quán)的法律效果相當(dāng)于一般案件的偵查權(quán)，因此在確立律師介入制度中應(yīng)當(dāng)排除非律師代理人。特別應(yīng)當(dāng)提出的是限制律師會見權(quán)。監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查案件均為職務(wù)犯罪，可能會涉及國家機密、恐怖活動、重大賄賂等，且監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的方式有別于一般刑事案件中的羈押[6]，因此在經(jīng)歷試點后確立的律師介入制度不能照搬刑訴法，應(yīng)該做出規(guī)定，被調(diào)查人均有權(quán)利委托律師，但律師會見正在被采取留置措施的被調(diào)查人一律應(yīng)經(jīng)過監(jiān)察機關(guān)的同意，最后通過修訂監(jiān)察法確立律師介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查階段的制度。在監(jiān)察法中確立允許律師介入的制度后，為保障每一個被調(diào)查人可以得到平等的法律幫助的機會，也為結(jié)合法律援助制度全覆蓋的理念，應(yīng)該建立法律援助制度來促進監(jiān)察公正。在監(jiān)察機關(guān)中推行的法律援助制度有其特殊性，第一，被調(diào)查人一般屬于公務(wù)員，本身存在經(jīng)濟困難的幾率較小。第二，職務(wù)犯罪案件量在整個刑事案件體量中占比小。因此，監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查階段的法律援助制度應(yīng)該全覆蓋，除已經(jīng)委托律師、不作為刑事案件調(diào)查的調(diào)查案件外為每一個被調(diào)查人配備法律援助律師。援助律師由監(jiān)察機關(guān)通知法律援助機構(gòu)委派，這樣一來監(jiān)察機關(guān)可以與司法機關(guān)在法律援助制度上做好銜接。通過修訂監(jiān)察法將法律援助制度引入到監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段中來，實現(xiàn)法律援助制度的縱深發(fā)展，推進法律援助制度的全覆蓋。建議在監(jiān)察法第四章第五章之間增設(shè)“辯護與代理”一章，內(nèi)容就是確立在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查案件中涉嫌犯罪的被調(diào)查人可以且只能委托辯護律師的制度和監(jiān)察機關(guān)為未委托律師的被調(diào)查人通知法律援助機構(gòu)指派法律援助律師的制度。將律師準(zhǔn)入制度、法律援助制度結(jié)合監(jiān)察機關(guān)及其調(diào)查階段的特殊性和刑訴法的規(guī)定寫入監(jiān)察法，作為獨立章節(jié)來保障人權(quán)、促進監(jiān)察合法公正，加速推進法律援助制度全覆蓋。另外也可以參照行訴法的立法技巧，在監(jiān)察法“附則”一章增加條款：“監(jiān)察機關(guān)在辦理所管轄案件中，關(guān)于某某方面事項，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的規(guī)定。”但是鑒于監(jiān)察機關(guān)的特殊性，刑訴法諸多規(guī)定不能直接引用，需要加以修改方可適應(yīng)監(jiān)察法的內(nèi)容。因此，此種立法方式比較復(fù)雜，在監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接中實際價值也不高。

四、結(jié)語

法律援助制度是一項保障人權(quán)促進司法公正的制度，被寫入刑事訴訟法。它具有兩大意義：一是保障人權(quán)，二是促進司法公正。經(jīng)過長時間發(fā)展，已經(jīng)日益完善。其發(fā)展趨勢呈現(xiàn)出縱向和橫向的主線為法律援助制度的全覆蓋提供現(xiàn)實支撐[7]。在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段中，關(guān)于是否適應(yīng)刑事訴訟法的法律規(guī)定尚未出臺，從而使法律援助制度的全覆蓋出現(xiàn)盲區(qū)。中紀(jì)委也發(fā)表官方意見稱監(jiān)察機關(guān)不適用刑事訴訟法規(guī)定，在調(diào)查案件移送檢察院后方可適用刑訴法的規(guī)定。從現(xiàn)有的法律文件來看，刑事訴訟法中規(guī)定的各種權(quán)力都在監(jiān)察法中賦予了監(jiān)察機關(guān)，而刑事訴訟法中的限制性規(guī)定卻沒有能夠在監(jiān)察法中體現(xiàn)出來，監(jiān)察機關(guān)在其管轄權(quán)案件中立案調(diào)查階段，其權(quán)力和約束與適用刑事訴訟法的公安、檢察機關(guān)對比，呈現(xiàn)此消彼長的趨勢。監(jiān)察機關(guān)與被調(diào)查人的地位更不平衡，使監(jiān)察機關(guān)處于更強勢的地位。通過法律援助制度的引入，去解決監(jiān)察委與司法機關(guān)的銜接問題以及實現(xiàn)法律援助全覆蓋的偉大目標(biāo)，要有一個循序漸進的過程，先將確立律師介入制度這個作為引入法律援助制度的前提問題解決。盡管監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查階段可以不適用刑事訴訟法，但是應(yīng)該將律師介入制度、法律援助制度寫入監(jiān)察法，作為監(jiān)察法的一個獨立章節(jié)。這項制度可以中和監(jiān)察機關(guān)與被調(diào)查人的地位不平衡，起到保障人權(quán)、促進司法公正、推進法律援助制度全覆蓋進程的作用，同時也起到了監(jiān)察委與司法機關(guān)在法律援助制度上的銜接作用。法律的正義來源于平衡，過度失衡的關(guān)系中難以發(fā)展正義，而法律援助制度是為弱勢一方平衡關(guān)系地位差異的重要制度，應(yīng)當(dāng)引入監(jiān)察機關(guān)辦理調(diào)查案件的調(diào)查階段之中。