淺談新時(shí)代廣州調(diào)解工作的應(yīng)變及創(chuàng)新之路

魯義華/廣東省廣州市司法局

廣州是國(guó)家首批沿海開(kāi)放城市，中國(guó)通往世界的南大門，如何在推進(jìn)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想落地廣州，實(shí)現(xiàn)四個(gè)“走在全國(guó)前列”、當(dāng)好“兩個(gè)重要窗口”進(jìn)程中，適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，走出一條調(diào)解工作的應(yīng)變和創(chuàng)新之路，打造楓橋經(jīng)驗(yàn)“廣州版”，值得探討。

一、新時(shí)代廣州矛盾糾紛的現(xiàn)狀及變化

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年至今年上半年，廣州市各類人民調(diào)解組織共調(diào)解糾紛 87797 件，調(diào)解成功 87250 件，調(diào)解成功率為99.38%，調(diào)解協(xié)議涉及金額約22.5 億元。各類人民調(diào)解組織還大力開(kāi)展矛盾糾紛預(yù)防排查工作，其中排查糾紛30801 次，預(yù)防糾紛11198 件。

新時(shí)代廣州矛盾糾紛的類型，已經(jīng)從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、輕微侵權(quán)等常見(jiàn)多發(fā)的矛盾糾紛向土地承包、拆遷安置、交通事故等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)的專業(yè)性、行業(yè)性領(lǐng)域擴(kuò)展。其特點(diǎn)和變化主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是傳統(tǒng)鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛總量占比較大。僅從今年上半年數(shù)據(jù)來(lái)看，鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛分別是7079 件和1293 件，兩類糾紛共占總調(diào)解糾紛量的35.7%。這兩類糾紛對(duì)人民群眾的生產(chǎn)生活有著直接影響，若不及時(shí)化解，很容易釀成 “民轉(zhuǎn)刑”案件，影響社會(huì)穩(wěn)定。

二是新型矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，旅游糾紛、電子商務(wù)糾紛、環(huán)境污染糾紛等新型糾紛占比越來(lái)越大。今年上半年，新型糾紛數(shù)量為4615 件，占總調(diào)解糾紛量的19.7%。新型糾紛與傳統(tǒng)的婚姻家庭和鄰里糾紛總數(shù)已超過(guò)了調(diào)解糾紛總量的一半。

三是矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜多元的態(tài)勢(shì)。跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的糾紛不斷增多。不少矛盾糾紛不僅涉及到當(dāng)事人本身的利益，也直接影響到社會(huì)的公共利益。矛盾糾紛的訴求日趨激烈，參與人數(shù)呈現(xiàn)規(guī)模化傾向，表達(dá)方式往往采取圍堵、靜坐、堵塞交通等方式。如，與外來(lái)務(wù)工人員相關(guān)的矛盾糾紛中，經(jīng)常出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資糾紛、損害賠償糾紛、其他勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛等相互交叉的趨勢(shì)。以矛盾糾紛數(shù)量較大的海珠區(qū)和白云區(qū)為例，今年上半年，海珠區(qū)和白云區(qū)分別調(diào)解矛盾糾紛4173 件和5278件，分別占全市總調(diào)解糾紛量的17.8% 和22.5%。其中，拖欠農(nóng)民工工資糾紛中，海珠區(qū)共調(diào)解1191 件，占全市該類型糾紛總量的55.5%；其他勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛中，海珠區(qū)共調(diào)解369 件，占全市該類型糾紛總量的26.49%；而在損害賠償糾紛中，白云區(qū)共調(diào)解602件，占全市該類型糾紛總量的35.91%。矛盾糾紛呈現(xiàn)交叉融合趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在一方面當(dāng)事人訴求事項(xiàng)多，處理不好易引起群體上訪情況；另一方面案件往往混雜其他經(jīng)濟(jì)糾紛，處理難度很大。

二、當(dāng)前廣州調(diào)解工作的主要做法

全市司法行政系統(tǒng)圍繞營(yíng)造“共建共治共享”社會(huì)治理格局走在全國(guó)前列的總目標(biāo)，積極推進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，努力打造“楓橋經(jīng)驗(yàn)”廣州模式，收到了良好效果。

一是實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織全覆蓋。全市已形成了以村（居）調(diào)委會(huì)為基礎(chǔ)、街（鎮(zhèn)）調(diào)委會(huì)為主導(dǎo)、其他各類調(diào)委會(huì)為補(bǔ)充的調(diào)解組織格局。目前，全市共建有各類人民調(diào)解組織3272 個(gè)，包括街道調(diào)委會(huì)137 個(gè)、鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)35 個(gè)、村調(diào)委會(huì)1144 個(gè)、社區(qū)調(diào)委會(huì)1588 個(gè)；企業(yè)調(diào)委會(huì)237 個(gè)、其他各類行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織131 個(gè)。此外，為加強(qiáng)律師參與人民調(diào)解工作機(jī)制建設(shè)，全市已實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問(wèn)兼任村（居）調(diào)委會(huì)副主任全覆蓋，提升村（居）調(diào)委會(huì)法律專業(yè)化水平。

二是實(shí)現(xiàn)工作觸角多方延伸。在鞏固醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理、婚姻家庭、道路交通等行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織基礎(chǔ)上，率先在全省建立了涉外調(diào)解機(jī)制，組建了“涉外調(diào)解（外語(yǔ)翻譯服務(wù)）志愿者隊(duì)伍”和“涉外調(diào)解律師專家?guī)臁保宦氏仍谌〗M建了知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛人民調(diào)解委員會(huì)；以廣東省自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南沙片區(qū)貿(mào)促商事（人民）調(diào)解中心為糾紛化解平臺(tái)，解決商事貿(mào)易民事?tīng)?zhēng)議。

三是實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。按照司法部關(guān)于構(gòu)建大調(diào)解工作格局的部署要求，積極建立便捷高效、普惠多元的矛盾糾紛化解機(jī)制。在法院、公安、信訪等部門派駐人民調(diào)解工作室或設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，著力構(gòu)建人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解緊密協(xié)調(diào)配合、聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解工作格局，切實(shí)形成及時(shí)、就地解決矛盾糾紛的長(zhǎng)效工作機(jī)制。目前，在各區(qū)法院設(shè)立調(diào)委會(huì)1 個(gè)，派駐調(diào)解室18 個(gè)；市、區(qū)全部實(shí)現(xiàn)信訪與調(diào)解對(duì)接工作，派駐人民來(lái)訪接待廳人民調(diào)解工作室12 個(gè)；全力推進(jìn)警輔力量參與人民調(diào)解工作，在全市設(shè)立派駐公安派出所人民調(diào)解工作室224 個(gè)，協(xié)助處理非治安類案件的調(diào)解工作。

四是實(shí)現(xiàn)調(diào)解隊(duì)伍結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。今年，市、區(qū)司法局通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，以每人不低于7萬(wàn)元/年的標(biāo)準(zhǔn)，市、區(qū)財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)1295 萬(wàn)元，全市招錄185 名專職人民調(diào)解員，分別派往市中院、各區(qū)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院訴前聯(lián)調(diào)室，市信訪局訪調(diào)工作室，各區(qū)的派出所、司法所，以及行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會(huì)，目前已全部持證上崗。目前，全市共配備專兼職人民調(diào)解員15137 名。

三、當(dāng)前廣州調(diào)解工作面臨的主要問(wèn)題

廣州市矛盾糾紛調(diào)解工作盡管取得了一定的成績(jī)，但對(duì)照黨中央的要求、對(duì)照其他先進(jìn)地區(qū)，仍然有一定的差距，歸納起來(lái)就是，現(xiàn)有的調(diào)解工作模式不能完全適應(yīng)矛盾糾紛新趨勢(shì)新變化的需要，調(diào)解工作發(fā)展不充分不平衡的問(wèn)題無(wú)法滿足人民群眾的新期待。具體體現(xiàn)在：

一是調(diào)解工作體制機(jī)制創(chuàng)新不足。當(dāng)前全市的矛盾糾紛點(diǎn)多、面廣、量大、線長(zhǎng)，呈現(xiàn)出歷史遺留問(wèn)題與新增量問(wèn)題交織、本領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與其他領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)關(guān)聯(lián)的復(fù)雜趨勢(shì)，并伴隨“倒灌效應(yīng)”“疊加效應(yīng)”“聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”“放大效應(yīng)”等各種問(wèn)題。目前的調(diào)解工作體制機(jī)制存在滯后性，比起糾紛利益沖突的多樣性、復(fù)雜性，調(diào)解模式顯得相對(duì)單一，創(chuàng)新思路和方法不多。近年來(lái)，全市雖然逐步建立了專職人民調(diào)解員隊(duì)伍和以案定補(bǔ)等制度，但整體體制機(jī)制建設(shè)還不完善，創(chuàng)新開(kāi)拓力度不足。

二是多元化調(diào)解模式尚未真正形成合力。目前，全市調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等糾紛化解渠道有各自的主管部門，相互之間缺乏協(xié)調(diào)配合，缺乏職責(zé)規(guī)范，沒(méi)有建立起合理清晰的分流銜接機(jī)制，未形成完整的多元化糾紛化解體系，前端糾紛化解工作不能為后續(xù)其他糾紛解決渠道提供有價(jià)值的參考，后端的糾紛化解資源不能與前端共享，信息交流不暢，以至后續(xù)調(diào)解成功率并未顯著提高。個(gè)別案件存在哪里管、哪級(jí)管、誰(shuí)主管不明，移交困難，推諉扯皮等問(wèn)題，各渠道的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還有待完善。

三是專職調(diào)解員隊(duì)伍力量薄弱有待加強(qiáng)。通過(guò)與上海、杭州、深圳和廣州2018年專職人民調(diào)解員化解矛盾糾紛數(shù)據(jù)（見(jiàn)表一）的比較，發(fā)現(xiàn)廣州市專職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)存在以下三個(gè)問(wèn)題：一是專業(yè)化、職業(yè)化人民調(diào)解員隊(duì)伍發(fā)展相對(duì)滯后，全市僅有355 名專職人民調(diào)解員，與上海的4200 人、杭州的2000 人、深圳的1511 人相距甚遠(yuǎn)。二是專業(yè)化、職業(yè)化人民調(diào)解員每年人均調(diào)解案件與其他發(fā)達(dá)城市比，仍有差距。三是兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍是廣州市人民調(diào)解工作的主要力量，發(fā)揮的作用仍是主流。2018年，全市人民調(diào)解員共調(diào)解矛盾糾紛64332 件，其中由專職人民調(diào)解員調(diào)解的15975 件，占糾紛總量的24.83%。全市有兼職人民調(diào)解員14928 名，但因其身兼多職和專業(yè)素質(zhì)偏低，難以滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)多元糾紛化解專業(yè)法律服務(wù)的新要求。

四、加強(qiáng)新時(shí)代廣州調(diào)解工作的對(duì)策建議

習(xí)近平總書(shū)記指出，形勢(shì)在變，任務(wù)在變，工作要求也在變，必須積極應(yīng)對(duì)。新時(shí)代廣州調(diào)解工作要實(shí)現(xiàn)新發(fā)展新進(jìn)步，關(guān)鍵問(wèn)題也在于做好“變”的文章。

一是要準(zhǔn)確識(shí)變，以更高站位、更寬視野謀劃調(diào)解工作。在外部不確定不穩(wěn)定因素增多、改革發(fā)展面臨許多新情況新問(wèn)題的情況下，注重做到“四個(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持黨對(duì)調(diào)解工作的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、堅(jiān)持“司法為民”“調(diào)解為民”理念，牢牢把握政治方向。下一步，要注意結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)解工作優(yōu)勢(shì)，做到更加主動(dòng)服務(wù)市委市政府中心工作、更加主動(dòng)為黨分憂為民解難。摸準(zhǔn)廣州市矛盾糾紛的底數(shù)、及時(shí)掌握各類風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況，以問(wèn)題為導(dǎo)向，研究打造新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新舉措，著力破解制約全市人民調(diào)解工作發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”目標(biāo)。

表一：2018年上海、杭州、深圳、廣州專職人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)對(duì)比圖

二是要科學(xué)應(yīng)變，以開(kāi)拓精神、創(chuàng)新舉措推動(dòng)調(diào)解工作。從三方面入手：一是創(chuàng)新調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。打造獨(dú)具廣州特色的調(diào)解工作品牌。改變司法行政部門單打獨(dú)斗的局面，建立聯(lián)席會(huì)議制度，共同構(gòu)建全市矛盾糾紛多元化解機(jī)制。建議由市委政法委牽頭，每半年召開(kāi)一次由公安、法院、司法、城管、人社、民政等部門參加的聯(lián)席會(huì)議，通過(guò)定期匯總分析治安、民事訴訟、行政等領(lǐng)域矛盾糾紛相關(guān)數(shù)據(jù)資料，掌握矛盾糾紛發(fā)展態(tài)勢(shì)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處置。二是創(chuàng)新根據(jù)中央關(guān)于“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要的實(shí)施，全力拓展調(diào)解工作領(lǐng)域，以“廣東知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)”為抓手，助力共建知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系建設(shè)；健全完善海珠區(qū)琶洲展館、白云皮具商圈涉外調(diào)解制度，做實(shí)全市涉外矛盾糾紛調(diào)解工作，以南沙區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)南沙片區(qū)貿(mào)促商事（人民）調(diào)解中心和跨境電商調(diào)解委員會(huì)為試點(diǎn)，著力化解跨境、跨區(qū)域商事矛盾糾紛，助力粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等。三是創(chuàng)新調(diào)解運(yùn)作模式。在傳統(tǒng)公益性調(diào)解基礎(chǔ)上，嘗試市場(chǎng)化運(yùn)作，為人民群眾提供多種選擇。如借鑒上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立商事糾紛收費(fèi)調(diào)解模式，組建一支由國(guó)家高級(jí)法官、法學(xué)教授、專職律師、公司法務(wù)等構(gòu)成的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為國(guó)內(nèi)企業(yè)及在華國(guó)際企業(yè)提供獨(dú)立、公正、專業(yè)、高效的有償調(diào)解服務(wù)，進(jìn)一步豐富調(diào)解工作路徑。

三是要主動(dòng)應(yīng)變，以自我提高、自我完善提升調(diào)解工作效能。“打鐵必須自身硬”，市司法局作為主管調(diào)解工作的部門，要適應(yīng)、應(yīng)對(duì)變局，關(guān)鍵是要勇于直面自身存在的問(wèn)題，不斷自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，主動(dòng)應(yīng)變、增強(qiáng)本領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作能力整體性提升。首先，全面強(qiáng)化人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用。無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，人民調(diào)解都是化解矛盾糾紛的主渠道、主力軍，只能加強(qiáng)、不能削弱。必須繼續(xù)鞏固充實(shí)村（居）調(diào)委會(huì)，積極發(fā)展企事業(yè)單位調(diào)委會(huì)，大力加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)，不斷加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)調(diào)解工作主陣地的作用。其次，全面加快推進(jìn)

全市人民調(diào)解隊(duì)伍專業(yè)化職業(yè)化社會(huì)化建設(shè)。積極落實(shí)中央六部委《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，盡快出臺(tái)相關(guān)配套文件和制度；根據(jù)省、市堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)矛盾不上交三年行動(dòng)實(shí)施方案的有關(guān)要求，力爭(zhēng)三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)街（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會(huì)配備2 名以上專職人民調(diào)解員；派駐有關(guān)單位和部門的人民調(diào)解工作室配備2 名以上專職人民調(diào)解員,行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)配備3 名以上專職人民調(diào)解員,有條件的村(居)和企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)有1 名以上專職人民調(diào)解員; 加強(qiáng)與廣州大學(xué)法學(xué)院(律師學(xué)院)的深度合作,通過(guò)“廣州市人民調(diào)解培訓(xùn)基地”, 加大對(duì)人民調(diào)解員培訓(xùn)力度，重點(diǎn)開(kāi)展社會(huì)形勢(shì)、法律政策、專業(yè)知識(shí)和調(diào)解技能等方面的培訓(xùn),不斷提高人民調(diào)解員化解新形勢(shì)下矛盾糾紛的能力和水平。再次，全面提升調(diào)解工作信息化水平。充分發(fā)揮科技支撐引領(lǐng)作用，依托“羊城慧調(diào)解”微信小程序，為矛盾糾紛多元化解智能化建設(shè)提速升級(jí)，讓群眾可以足不出戶實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)調(diào)解、參加遠(yuǎn)程可視化調(diào)解會(huì)議，真正做到在線調(diào)解可視化、移動(dòng)化、智能化，線上線下無(wú)縫對(duì)接，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。同時(shí)，探索開(kāi)展《人民調(diào)解協(xié)議書(shū)》線上司法確認(rèn)試點(diǎn)工作。