我國(guó)資源稅稅收政策的改革及作用機(jī)理研究

摘 要：我國(guó)資源稅經(jīng)歷過(guò)從從量計(jì)征到從價(jià)計(jì)征等三次大改革，2016年7月資源稅從價(jià)計(jì)征改革全面展開(kāi)。從量還是從價(jià)，本文擬從資源稅的兩種作用機(jī)制入手，分析每個(gè)階段的目標(biāo)和作用機(jī)制，最后得出對(duì)于稅收政策來(lái)說(shuō)，兩個(gè)機(jī)制缺一不可，自動(dòng)穩(wěn)定器是基礎(chǔ)，相機(jī)抉擇應(yīng)該為補(bǔ)充。

關(guān)鍵詞：資源稅、從價(jià)計(jì)征、自動(dòng)穩(wěn)定器

我國(guó)資源稅的改革大體經(jīng)歷過(guò)三次大的改革。最初可以追溯到20世紀(jì)80年代初，在財(cái)政缺錢(qián)和“利改稅”的背景下，資源稅應(yīng)運(yùn)而生。1984年，國(guó)務(wù)院頒布《資源稅條例（草案）》，由此拉開(kāi)了資源稅的帷幕，當(dāng)時(shí)實(shí)行超率累進(jìn)征收，屬于一種利潤(rùn)型資源稅。之后斷斷續(xù)續(xù)的經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，較為重要的是1986年將煤炭資源稅由從價(jià)計(jì)征改為從量計(jì)征。第二次大的改革是在1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《資源稅暫行條例》，于1994年1月1日起正式施行，將所有征收對(duì)象以從量征收，此條例延續(xù)了10多年，直到其暴露的問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)內(nèi)對(duì)于資源稅改革的呼聲也越來(lái)越高，直到2011年國(guó)務(wù)院《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例〉的決定》的出臺(tái)，資源稅的改革開(kāi)始走向從價(jià)計(jì)征，開(kāi)始第三次大改革，之后的一系列都是圍繞從價(jià)計(jì)征這一核心來(lái)進(jìn)行的。在經(jīng)過(guò)多次試點(diǎn)之后，在2016年7月，資源稅改革全面展開(kāi)。

資源稅的每一次變革都是當(dāng)時(shí)歷史條件的一個(gè)反映。從資源稅的改革來(lái)說(shuō)，首先涉及到的是政策的定位即目標(biāo)。1984年的資源稅是財(cái)政缺錢(qián)的一個(gè)產(chǎn)物，最初的設(shè)立是為了調(diào)節(jié)極差收入，特別強(qiáng)調(diào)稅收公平，此時(shí)的政策發(fā)揮的功能體現(xiàn)為財(cái)政收入職能，由于涉及的征稅對(duì)象過(guò)少，所以杠桿作用較小，但是也發(fā)揮了它的“自動(dòng)穩(wěn)定器”功能，意外的發(fā)揮了財(cái)政政策的資源配置職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。當(dāng)時(shí)的政策也是一種簡(jiǎn)單的總量政策，目標(biāo)較為單一。第二次改革是在1994年分稅制改革的大背景下進(jìn)行的，當(dāng)時(shí)的目標(biāo)更多的是為了正確劃分中央與地方收入，把征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山，根據(jù)資源的所有權(quán)征收的補(bǔ)償收入，同時(shí)也是為了便于管理和征收而改變。這個(gè)時(shí)候的政策發(fā)揮的職能多數(shù)為一種獲取財(cái)政收入的手段，價(jià)格杠桿的作用完全消失，但相對(duì)來(lái)說(shuō)制度較之前完善。第三次改革從2011年開(kāi)始至今，核心就是從價(jià)計(jì)征。2016年全面改革除了擴(kuò)大稅目以外，一個(gè)亮點(diǎn)就是水資源稅的征收試點(diǎn)，開(kāi)征水資源稅可以有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，并與其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進(jìn)水資源高效利用。此時(shí)的目標(biāo)較為復(fù)合，已囊括了組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多重目標(biāo)，收入職能相對(duì)弱化，更側(cè)重調(diào)整結(jié)構(gòu)，包括人們的收入結(jié)構(gòu)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)，把人民消費(fèi)已經(jīng)生產(chǎn)向更加清潔的能源進(jìn)行引導(dǎo)，減少環(huán)境污染。

從價(jià)還是從量，涉及到一個(gè)稅收發(fā)揮作用的機(jī)理問(wèn)題。先談自動(dòng)穩(wěn)定器作用機(jī)制。所謂自動(dòng)穩(wěn)定的稅收政策，是指在經(jīng)濟(jì)周期中能自動(dòng)地趨向于抵消總需求變化，使總供給和總需求穩(wěn)定在一定水平上的稅收政策，亦稱(chēng)為“內(nèi)在穩(wěn)定器”。反觀資源稅的改革歷程，從利潤(rùn)稅到從量又到從價(jià)，兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，為什么會(huì)有這么多次的改革？就是因?yàn)闄C(jī)制出現(xiàn)了問(wèn)題，單靠一個(gè)機(jī)制是容易出現(xiàn)問(wèn)題的，第三次實(shí)行從價(jià)計(jì)征，第一次也基本可以視為從價(jià)計(jì)征，當(dāng)時(shí)的成效都不錯(cuò)。第二次改革1994年的從量計(jì)征是伴隨著我國(guó)重大稅制改革——分稅制改革進(jìn)行的，雖然當(dāng)時(shí)的改革丟掉了資源稅的自動(dòng)穩(wěn)定功能，但是整體上更加注重中央與地方的關(guān)系，明確了資源稅的定位，同時(shí)由于從價(jià)計(jì)征征收方式繁瑣，計(jì)算復(fù)雜，當(dāng)時(shí)的納稅環(huán)境與納稅機(jī)關(guān)征收能力都存在欠缺，所以當(dāng)時(shí)的環(huán)境下實(shí)行從量計(jì)征是正確的。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種丟掉自動(dòng)穩(wěn)定器功能的資源稅政策弊端開(kāi)始出現(xiàn)，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，最重要的就是價(jià)格機(jī)制，而在這種征收方式上，稅負(fù)根本無(wú)法與價(jià)格掛鉤，企業(yè)稅負(fù)無(wú)法隨市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)而及時(shí)變化，尤其是當(dāng)市場(chǎng)不景氣時(shí)稅負(fù)無(wú)法隨著礦價(jià)的下降而自動(dòng)下降，這樣在大宗商品原油、煤炭等的價(jià)格下降時(shí)，企業(yè)就苦不堪言。而實(shí)行從價(jià)后，有助于形成“礦價(jià)如‘水，稅收如‘舟”的格局。在礦價(jià)上漲時(shí)，從價(jià)計(jì)征的資源稅隨之增加，有利于地方政府及時(shí)分享礦價(jià)上漲收益，并抑制相關(guān)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可能出現(xiàn)的過(guò)熱；在礦價(jià)下跌、企業(yè)效益下降時(shí)，從價(jià)計(jì)征的資源稅隨之下降，稅負(fù)自動(dòng)降低，緩解企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，促進(jìn)相關(guān)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的回升。少了一個(gè)作用機(jī)制，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)就只能采取相機(jī)抉擇方式，而相機(jī)抉擇的本質(zhì)就是干預(yù)，干預(yù)或許在短時(shí)間內(nèi)是有效的，但是長(zhǎng)期內(nèi)缺乏靈活性，一旦經(jīng)濟(jì)環(huán)境所改變，政策又得變，朝令夕改的政策和時(shí)滯不但不能發(fā)揮稅收政策的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能，很可能產(chǎn)生更大的波動(dòng)。

再談?wù)劻硪粋€(gè)作用機(jī)制——相機(jī)抉擇。所謂相機(jī)抉擇稅收政策，就是政府根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，相應(yīng)采取變動(dòng)政府稅收的措施，以消除經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，謀求實(shí)現(xiàn)既無(wú)失業(yè)又無(wú)通貨膨脹的穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)。比如就煤炭資源稅來(lái)說(shuō)已經(jīng)經(jīng)歷了多次調(diào)整，自2004年7月1日起，將山西省境內(nèi)煤炭資源稅稅額調(diào)整至3.2元/噸，青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)煤炭資源稅稅額調(diào)整至2.3元/噸。 改革的稅目的擴(kuò)大以及設(shè)置的一些減免優(yōu)惠措施也是一種相機(jī)抉擇，，這些措施使得稅收政策更加靈活。這也是此處改革允許各地根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對(duì)應(yīng)稅礦產(chǎn)品提出具體適用稅率建議或確定適用稅率，避免一刀切，這樣更能因地制宜，精準(zhǔn)施策，發(fā)揮地方政府主觀能動(dòng)性，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

所以對(duì)于稅收政策來(lái)說(shuō)，兩個(gè)機(jī)制缺一不可，自動(dòng)穩(wěn)定器是基礎(chǔ)，相機(jī)抉擇應(yīng)該為補(bǔ)充。

但是雖然我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了資源稅全面從價(jià)計(jì)征，準(zhǔn)備運(yùn)用兩大機(jī)制發(fā)生作用，但是收否能夠達(dá)到預(yù)期效果還未可知，雖然大多數(shù)的數(shù)據(jù)只是說(shuō)“某省資源稅改革后政府增收多少，或者為企業(yè)減負(fù)多少”，但是透過(guò)這些報(bào)道并不能說(shuō)明已經(jīng)達(dá)成了效果，只能說(shuō)是起了一定的作用，畢竟根本目標(biāo)是為了提高資源的利用效率，減少資源浪費(fèi)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面，資源稅改革還處在初期，稅目雖然有所擴(kuò)大，但不完善，不能達(dá)到全方位改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效果。另一方面，比如資源稅的征收對(duì)象多是需求彈性較小的礦產(chǎn)品，稅負(fù)提高時(shí)企業(yè)是否會(huì)通過(guò)價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)給下游企業(yè)以實(shí)現(xiàn)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁以及轉(zhuǎn)嫁程度如何都有待考察。同時(shí)，資源稅與消費(fèi)稅以及將要開(kāi)征的環(huán)境保護(hù)稅等存在目標(biāo)交叉、稅收重疊現(xiàn)象，這樣與之前的資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅類(lèi)似，而之前的稅費(fèi)重疊造成的后果很?chē)?yán)重。所以，除了進(jìn)一步擴(kuò)大征收范圍，也要考慮是否可以將資源稅價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，也需要對(duì)資源稅的性質(zhì)和目標(biāo)進(jìn)一步完善明確。所以說(shuō)，即使全面從價(jià)計(jì)征，或許能夠達(dá)到增加總量收入的效果，但是是否能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)還是未知，又加之這一過(guò)程中涉及的利益群體太多，生產(chǎn)者消費(fèi)者等，所以進(jìn)程勢(shì)必不會(huì)一帆風(fēng)順，資源稅還有很長(zhǎng)的一段路要走。

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作者簡(jiǎn)介：

魏利敏（1994—），女，山西省繁峙縣人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016屆財(cái)政學(xué)專(zhuān)業(yè).