國庫工作推進預算績效管理發(fā)展的策略

馮丹 靳紅霞 張瑞華

一、預算績效管理的內(nèi)涵與發(fā)展

（一）預算績效管理的內(nèi)涵

預算起源于18世紀的英國，它是為了控制國王的征稅權(quán)，限制政府支出而產(chǎn)生的一種政府資金管理制度。隨后，美國引進該制度，并使其得到進一步的發(fā)展，并被一些大公司運用到企業(yè)管理之中。因此預算分為政府預算與企業(yè)預算。其中，政府預算指的是政府按照一定的法律程序編制與執(zhí)行的年度財政收支計劃，它是國家配置公共資源的重要工具。

績效管理作為專業(yè)術(shù)語由奧布芮.戴尼爾斯于20世紀70年代后期提出，它是指針對組織預期目標所實施的兼具結(jié)果導向與過程導向的業(yè)務循環(huán)管理過程。預算績效管理體系包括績效目標制定、績效實施（溝通、考核、評估）、績效反饋、績效改進。

預算績效管理是將績效管理理念引入政府預算管理中的新公共管理理論。它將預算目標編制、運行跟蹤、績效評價、績效改進等融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實現(xiàn)“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”的預算管理模式。

（二）預算績效管理的發(fā)展

二十世紀八十年代開始，西方國家為解決傳統(tǒng)公共管理中官僚主義、浪費、腐敗三大難題，展開了一場以政府績效管理為中心的革新。

我國的預算績效管理目前經(jīng)歷了初創(chuàng)期與成長期兩個階段。其中，初創(chuàng)期為2003年至2011年。黨的16屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”的設想，財政部又分別于2005年、2011年出臺《中央部門預算支出績效管理辦法（試行）》、《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》，規(guī)范試點運行，確立全過程管理機制。成長期為2012年至今。為增強實際操作性，對預算績效管理提出具體要求，建立評價指標體系，財政部陸續(xù)發(fā)布《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》、《預算績效評價共性指標體系框架》。2014年修訂后的《中華人民共和國預算法》強調(diào)要將績效管理滲透到預算實施全過程中。2015年財政部制定《中央部門預算績效目標管理辦法》進一步規(guī)范預算績效目標管理。2018年按照黨的十九大報告提出的“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”要求，財政部將持續(xù)推進預算績效管理發(fā)展至成熟階段。

二、國庫在全過程預算績效管理中的角色

（一）執(zhí)行

預算執(zhí)行是預算績效管理的中心環(huán)節(jié)，國庫作為預算的實際執(zhí)行者參與到政府績效管理中。國庫作為財政與預算單位的橋梁，秉持客觀、獨立原則，執(zhí)行預算撥付業(yè)務。當預算編制和審批完成后，預算執(zhí)行過程的控制與結(jié)果的保證就依賴于精良的國庫制度。國庫支付手段分為財政實撥支付、財政授權(quán)支付與財政直接支付。其中，財政實撥支付屬于傳統(tǒng)的國庫分散支付制度;財政授權(quán)支付與財政直接支付屬于國庫集中支付制度。

（二）監(jiān)督

在執(zhí)行預算撥付過程中，依照《中華人民共和國預算法》、《國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定》等相關(guān)要求，比照經(jīng)審批的財政預算，對支出業(yè)務進行嚴格審核，杜絕一切不合規(guī)、不合法的資金流出，確保國庫資金安全，防止預算執(zhí)行偏離軌跡。由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督組成的國庫全過程監(jiān)督體系，為國家預算支出任務順利完成提供有力支撐，嚴防財政資金運行過程中的“權(quán)力尋租”行為。

（三）信息傳遞

信息傳遞是全過程預算績效管理順利運行的關(guān)鍵，通過信息傳遞把各環(huán)節(jié)有機的串聯(lián)起來，形成循環(huán)管理體系。而國庫承擔著向財政部門反饋信息的責任，財政部門通過與國庫對接的系統(tǒng)及國庫提供的各種報表可以了解到預算執(zhí)行的進度及資金運轉(zhuǎn)情況，對財經(jīng)形勢做出及時、準確研判，再對預算單位進行精準跟蹤，得出最終的績效評價。

三、從國庫角度基于SWOT模型分析預算績效管理現(xiàn)狀

SWOT分析法就是通過對研究對象的內(nèi)部優(yōu)勢與劣勢，外部機會與威脅進行全面、準確、系統(tǒng)的分析，以便制定發(fā)展策略的態(tài)勢分析。本文站在國庫角度分析預算績效管理現(xiàn)狀，SW主要分析國庫在深化預算績效管理改革中自身的優(yōu)勢與劣勢，OT主要分析預算績效管理外部環(huán)境面臨的機會與威脅。

（一）優(yōu)勢

國庫集中支付制度深度改革。國庫集中支付制度作為我國財政管理改革的三大制度創(chuàng)新之一，于2001年3月正式拉開改革的序幕，國際貨幣基金組織評價這場改革的意義在于“加強對預算支出的總體控制，改進公共資源分配，減少浪費和預防腐敗”。2014年新編的預算法中首次加入“國庫集中支付制度”，明確界定國庫集中支付的管理范圍，并為其提供了法律保障。從國際經(jīng)驗上來看，“國庫集中支付”是推進預算績效管理不可或缺的配套制度，它有利于降低財政資金運行成本、健全財政監(jiān)督機制、強化財政預算執(zhí)行。目前，集中支付改革基本實現(xiàn)全覆蓋，為預算績效管理提供了“制度+技術(shù)”保障，便于對預算執(zhí)行進行動態(tài)監(jiān)控管理。

（二）劣勢

國庫分散支付方式依然存在。國庫集中支付制度深度改革的當下，通過財政實撥支付方式執(zhí)行預算撥付的比例大幅減少，但此種支付方式依然存在，形成了預算單位實撥資金銀行賬戶與零余額賬戶并存的“雙軌制”。傳統(tǒng)的國庫分散支付方式導致資金撥付環(huán)節(jié)過多，層層撥付到預算單位需要一定時間，拉低了預算執(zhí)行效率，并易造成資金脫管現(xiàn)象，財政不能實施有效監(jiān)督。

信息系統(tǒng)不健全。信息有效傳遞是預算績效管理循環(huán)運作的基石，現(xiàn)階段未能建立完整的信息系統(tǒng)。國庫集中支付系統(tǒng)是建立在財政部門與預算單位間的橋梁，但目前僅能提供簡單的支付功能，及按功能分類的支出科目明細流水，還不能按科目匯總統(tǒng)計支出數(shù)據(jù)，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享及確保預算額度有效控制。而且現(xiàn)在的國庫數(shù)據(jù)只是單線傳送，沒有來自財政的信息輸送及預算單位的信息反饋，無法形成完整的信息鏈，不能為預算績效管理提供有力的信息支撐。

（三）機會

戰(zhàn)略上重視。黨的十九大明確提出全面實施績效管理的要求，將其視為推進國家治理體系和提升治理能力的有力舉措。從提出績效評價體系設想至今，經(jīng)過多年的積極探索，我國預算績效管理已取得顯著成果。2017年我國財政支出已突破20萬億元，全面推進預算績效管理成熟化迫在眉睫。目前相關(guān)部門正在研究制定頂層設計的指導性文件，并結(jié)合指導文件出臺一系列補充制度，促進中央與地方政府落實全面預算管理要求。

國際經(jīng)驗借鑒。預算績效管理在歐美國家已實行多年，在法律環(huán)境建設、信息系統(tǒng)構(gòu)建、財政支出管理、監(jiān)督體系設立、預算編制及評價等發(fā)面有相當豐富的經(jīng)驗可以提供給我國參考。目前，我國已建立預算績效管理體系基本框架，結(jié)合中國實際情況，借鑒外國成熟經(jīng)驗，解決現(xiàn)實問題，尋找中國特色績效管理發(fā)展道路，能夠進一步提升預算管理的規(guī)范化和科學化水平。

（四）挑戰(zhàn)

法律依據(jù)缺位。目前，我國尚未出臺有關(guān)預算績效管理的單行法律，財政部頒發(fā)的《中央部門預算績效目標管理辦法》等文件只能作為部門規(guī)章，政府績效依據(jù)缺乏權(quán)威性，無法保障績效工作高質(zhì)量運行。雖然各省級財政部門已出臺相關(guān)預算管理辦法，個別省份更是頒布有關(guān)地方性法規(guī)，但是沒有頂層設計的統(tǒng)一法規(guī)指導，使得整體績效管理口徑不一致，無法進行跨區(qū)域比較。

績效觀念薄弱。長期以來形成的“重執(zhí)行，輕跟蹤;重爭奪，輕計劃”的理念造成預算執(zhí)行與預算評價存在脫節(jié)，導致預算單位產(chǎn)生財政資金不要白不要的思想，花費大量精力爭奪項目資金，而忽視資金管理，以至于產(chǎn)生財政悖論現(xiàn)象。另外，公眾對于政府預算的監(jiān)督意識也比較薄弱，對每年出具的預算公開情況關(guān)注度較低，起不到公眾監(jiān)督作用。

評價體系不完善。廣義績效評價體系包括評價主體、評價客體、評價手段及評價結(jié)果。其中，評價主體方面為財政部門等具有相關(guān)職責的單位;評價客體為納入預算管理的資金;評價手段為以評價指標為基礎，評價方法為中心的科學化評價機制;評價結(jié)果為預算單位對預算資金的運用效率等形成的最終結(jié)論。目前，我國績效評價體系存在缺陷。一是評價主體主要依賴于財政部門，第三方評價等方式尚在探索。二是納入預算管理的資金范圍受到限制，基本為一般公共預算支出。三是評價指標體系不完善，評價方法略顯單一。四是評價結(jié)果應用程度不高。

四、深入推進預算績效管理發(fā)展的策略研究

（一）強化預算績效管理法律建設

明確的法律支持是深化預算績效管理的強力保障，使得財政等監(jiān)管部門有法可依，助力績效管理有序執(zhí)行。一是出臺相關(guān)單行法律，全面、系統(tǒng)的對預算績效管理進行闡述與規(guī)范，提升績效管理的法律地位，削減鉆法律空子的可能性，如美國的《政府績效成果法》。二是建立全國統(tǒng)一的地方性法規(guī)指導地方政府進行績效管理，提高地方預算執(zhí)行效率，避免多標準約束下的監(jiān)管錯亂，方便中央對地方的評價及地方間的相互學習。在全國經(jīng)濟一體化，跨省項目層出的趨勢下，統(tǒng)一地方性績效管理制度尤為迫切。三是制定相應法律法規(guī)完善預算績效管理執(zhí)行環(huán)境法律體系，如出臺明確國庫在績效管理中監(jiān)督職責及具體范圍的條例，為國庫工作提供指導與保障。

（二）健全預算績效管理配套制度

部門預算、國庫集中支付、政府采購是我國財政支出改革的重要組成部分，也是確保預算績效管理運行的三駕馬車。目前，我國的這些配套制度仍不健全，需要繼續(xù)深化改革。其中，編制部門預算是基礎，執(zhí)行國庫集中支付制度是手段，采取政府采購制度是保證。而國庫集中支付制度作為部門預算與政府采購制度的最終實現(xiàn)形式，需要加快其改革進程。一是逐步擴大集中支付的覆蓋面，將全部的預算收支納入國庫單一賬戶中，實現(xiàn)預算資金全面管理。二是基于集中支付制度下完善國庫對財政撥付資金的事前、事中、事后監(jiān)督鏈，優(yōu)化國庫的服務職能。

（三）改善預算績效管理信息系統(tǒng)

預算績效管理信息系統(tǒng)應該是連接預算管理全流程的橋梁，向預算管理參與各方反饋有效信息，降低由于信息不對稱造成的資源利用低效。改善現(xiàn)有的預算績效管理信息系統(tǒng)的重點在于補充數(shù)據(jù)庫內(nèi)容和重設數(shù)據(jù)庫傳輸端口。一是實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫內(nèi)容全覆蓋，建立預算單位基礎數(shù)據(jù)庫、預算績效管理數(shù)據(jù)庫、專家及第三方信息數(shù)據(jù)庫，以便獲取預算績效管理全流程數(shù)據(jù)，及時掌握項目進度及資金使用效率。另外，國庫也應該肩負起信息傳導的重任，升級現(xiàn)有國庫集中支付等系統(tǒng)的功能，加快國家金庫工程建設，充分發(fā)揮國庫服務職能。二是將國庫端口接入預算績效管理數(shù)據(jù)庫中，實現(xiàn)預算執(zhí)行全作業(yè)鏈信息管理，保證國庫監(jiān)管職能的實施，并為財政部門提供有力的預算績效運行分析報告。目前的預算績效管理數(shù)據(jù)庫板式全國尚未統(tǒng)一，由各省自行建立，并且未接入國庫端口。如河北省的財政管理信息系統(tǒng)一體化平臺，跳過國庫僅直接連接財政部門與預算單位，有待改進。

（四）完善預算績效管理評價體系

全方位完善預算績效管理評價體系，從以下幾方面做起。一是增加評價主體，在以財政部門為主體的基礎上，探索專家評估、第三方評估新模式，增強評價結(jié)果的科學性、民主性與公正性。二是擴大預算績效管理范圍，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算的資金納入績效評價中，達到績效管理全覆蓋。三是完善績效評價指標體系，并豐富評價方法。由國家制定“預算績效個性指標制定規(guī)則”結(jié)合已有的《預算績效共性指標評價體系》建立具有可操作性、可衡量性的立體化指標體系。目前評價方法主要為橫向比較法，日后還需根據(jù)具體情況熟練使用成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等評價方法。四是建立評價結(jié)果反饋機制，提高評價結(jié)果在預算績效管理中的地位，強化績效問責。

（五）樹立預算績效管理正確觀念

正確的觀念可以為推進預算績效管理提供一個健康、有利的環(huán)境。績效觀念作用于參與預算績效管理全過程的政府、單位與社會公眾兩個群體。各級政府與單位要將“把每一分錢都花在刀刃上”理念貫穿于預算的編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的整個過程中，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置與效益最大化。社會公眾增強國家主人公意識，明確自身權(quán)利與義務，時刻關(guān)注預算公開情況，起到公眾監(jiān)督職能。通過新媒體、傳統(tǒng)媒體多渠道傳遞明確理念，樹典型、傳經(jīng)驗等多方式宣傳正確觀念，持續(xù)推動預算績效管理工作開展。

（作者單位：1，2.中國人民銀行承德市中心支行;3.中國人民銀行隆化縣支行）