民國(guó)時(shí)期的縣長(zhǎng)，有多難做？

文 于瀚

01

國(guó)民政府時(shí)期的縣長(zhǎng)任用，有考試和薦舉兩種途徑。

兩條路，都不容易?？荚嚨膶?shí)際錄用率非常低，即便被錄用，也很難有出路。

北洋時(shí)期軍閥割據(jù)，不受中央政府約束，縣缺成了大小軍閥們獎(jiǎng)賞部屬或贈(zèng)送親友的禮物，副官馬弁當(dāng)縣長(zhǎng)者比比皆是。

國(guó)民政府成立后，幾度立法，力圖將縣長(zhǎng)任用納入正軌。其中最重要的方式就是通過考試遴選縣長(zhǎng)。但要想通過縣長(zhǎng)考試并不容易。

首先，縣長(zhǎng)考試舉行的次數(shù)非常少。1928-1929兩年間，湖廣和東南各省先后舉行過一到三次縣長(zhǎng)考試，共錄取1300余人。此后直到抗戰(zhàn)結(jié)束，除極少數(shù)省區(qū)舉行過一兩次外，多數(shù)省區(qū)沒有再進(jìn)行過縣長(zhǎng)考試。

其次，考試競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。1928年廣西舉行第一次縣長(zhǎng)考試，與試者數(shù)百人，錄取名額僅一名。而且，考上了也未必能得到實(shí)際任用，江西省在全面抗戰(zhàn)之際，舉行縣長(zhǎng)考試四次，共計(jì)錄取63名，實(shí)際任用為縣長(zhǎng)者僅12人，不到五分之一。

而且，考出來的縣長(zhǎng)往往仕途困頓。以湖北為例，1928年考取縣長(zhǎng)40人，五年后跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，3人亡故，15人賦閑，9人離省，5人轉(zhuǎn)就他業(yè)，1人因案判刑，1人被交付懲戒，只有6人仍在縣長(zhǎng)任上。1930年，湖北考取縣長(zhǎng)29人，三年后跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有2人仍在縣長(zhǎng)任上。

大多數(shù)的縣長(zhǎng)，是通過保薦選出來的。

按國(guó)民政府的規(guī)定，舉薦縣長(zhǎng)是由民政廳長(zhǎng)提名二到三人，然后走程序轉(zhuǎn)請(qǐng)任命。這意味著民政廳長(zhǎng)掌握了舉薦縣長(zhǎng)的權(quán)力。這些人大權(quán)在握，自然會(huì)滋生腐敗，任人唯親很普遍，買官賣官也是常事。1929年，江蘇省民政廳長(zhǎng)繆斌售賣縣長(zhǎng)和公安局長(zhǎng)職位，一等縣縣長(zhǎng)6000元、二等縣縣長(zhǎng)5000元、三等縣縣長(zhǎng)4000元。湯玉麟任熱河省主席期間，任命縣長(zhǎng)等官員時(shí)“按缺的肥瘦、報(bào)效的多少，論價(jià)出售”。

1.民國(guó)時(shí)期新繁縣一景

02

想當(dāng)上縣長(zhǎng)不易，想把縣長(zhǎng)做安穩(wěn)更困難。

2.民國(guó)時(shí)期的河南

民國(guó)時(shí)期的縣長(zhǎng)更替非常頻繁。僅1931年，河南就更換了縣長(zhǎng)226人次（當(dāng)時(shí)河南共有112個(gè)縣），平均每月更換縣長(zhǎng)16人次。1931-1935年，河南共計(jì)更換縣長(zhǎng)513人次，平均每年約103人次。其中，商丘、安陽、確山等縣1927-1937年換了25任縣長(zhǎng)，陜縣換了30任。也就是說，縣長(zhǎng)的任期普遍不滿一年。這種頻繁更替，成了民國(guó)官場(chǎng)的一大頑疾。

想要坐穩(wěn)縣長(zhǎng)寶座、做滿任期，至少需要滿足如下條件：

1.祈禱省府主政者不要更換

縣長(zhǎng)的任命權(quán)掌握在省主席和民政廳長(zhǎng)手里。所以，每一位省長(zhǎng)官上臺(tái)，必然出現(xiàn)一次縣長(zhǎng)大換血，時(shí)人將這種情況描述為“更換一次首長(zhǎng)，薦信三尺，帶員數(shù)十，趕走一半”。比如，西安事變之后，朱紹良出任甘肅省主席，前省主席于學(xué)忠的勢(shì)力被驅(qū)除，“隴南原有十一個(gè)縣長(zhǎng)中，十個(gè)都被撤換了”。1940年，谷正倫出任甘肅省主席，又將“隴南11個(gè)縣長(zhǎng)全部撤掉”。再如，陳調(diào)元、方振武與石友三在1929年相繼擔(dān)任安徽省主席，該年安徽省的縣長(zhǎng)更調(diào)高達(dá)114次——當(dāng)時(shí)安徽只有61個(gè)縣。

2.須與當(dāng)?shù)睾兰澑愫藐P(guān)系

縣長(zhǎng)上任之后，拜訪當(dāng)?shù)赜袆?shì)力的豪紳聯(lián)絡(luò)“感情”，尋求其對(duì)施政的支持是必須做的功課，否則會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的后果。這些地方豪紳往往控制著縣中的書吏、糧差、政警一類職務(wù)。朱紹良做甘肅省主席，曾痛批該省“各縣長(zhǎng)平日總是深居縣府，一切事情，假手于書吏”；時(shí)人也有總結(jié)稱，“縣長(zhǎng)想要發(fā)財(cái)，非聯(lián)系縣紳不可；縣紳欲保地位，亦非要好縣長(zhǎng)不行，他們的關(guān)系，如膠似漆。故欲善做縣長(zhǎng)者，甫蒞任，即須與縣紳聯(lián)歡……”

3.應(yīng)付好省府機(jī)關(guān)分派下來的各種苛刻任務(wù)

國(guó)民政府致力于“縣政自治”，要求縣長(zhǎng)積極有為，官方指定的《縣長(zhǎng)須知》中，著落在縣長(zhǎng)頭上的基本職責(zé)，有民政31大項(xiàng)、財(cái)政28大項(xiàng)、建設(shè)48大項(xiàng)等，總計(jì)172大項(xiàng)。每一大項(xiàng)中，又有許多小項(xiàng)，如民政類31大項(xiàng)可細(xì)分為160小項(xiàng)。這些構(gòu)成了縣長(zhǎng)的“日常功課”。此外，縣長(zhǎng)還要承擔(dān)許多特殊任務(wù)。比如，上世紀(jì)三十年代前期，為配合“剿匪”，江西省的縣長(zhǎng)多出了15項(xiàng)必須興辦的“要政”。

名目繁多之外，工作量也是個(gè)頭疼的問題。上世紀(jì)三十年代初，國(guó)民政府大興統(tǒng)計(jì)之風(fēng)，省府各機(jī)構(gòu)群起動(dòng)作，向下屬縣長(zhǎng)索要各種各樣的統(tǒng)計(jì)資料。1934年，江蘇各縣被要求填寫的表格多達(dá)271種，從名勝古跡、中西藥房到工人失業(yè)、勞資糾紛，調(diào)查對(duì)象幾乎無所不包。而且表格設(shè)計(jì)繁細(xì)，不進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，根本沒法填寫。上級(jí)機(jī)關(guān)催逼甚急，縣長(zhǎng)們不勝其苦，只好捏造各種數(shù)據(jù)，“臨表涕泣”在縣長(zhǎng)們的自嘲中有了新的時(shí)代涵義。

溫嶺縣縣長(zhǎng)唐楩獻(xiàn)

上級(jí)管轄機(jī)構(gòu)過多，也讓縣長(zhǎng)不勝其煩。1930年的四川，縣政府之上的管轄指揮機(jī)關(guān)至少有37個(gè)；同期的湖南，至少有33個(gè)；湖北至少有31個(gè)。這些上司們各有主管政務(wù)，都希望縣府第一時(shí)間配合自己向下推行。于是就出現(xiàn)了這樣的情況：“在戰(zhàn)前的某一時(shí)期內(nèi)，一個(gè)縣政府同時(shí)接到建設(shè)廳要求浚河筑路，民政廳要求切實(shí)辦理積谷，財(cái)政廳要求清追田賦，教育廳要求舉辦社會(huì)教育，保安司令部要求訓(xùn)練壯丁，專員公署要求編組保衛(wèi)團(tuán)等命令?！?/p>

蔣介石的核心智囊楊永泰曾如此感慨：“縣政府最感痛苦的事情，就是上級(jí)機(jī)關(guān)太多。同是一件互有關(guān)聯(lián)的事，這個(gè)廳令叫這樣辦，那個(gè)廳令又叫那樣辦……弄得無所適從?！?/p>

有太多的活要干，有太多的領(lǐng)導(dǎo)要伺候，可供縣長(zhǎng)調(diào)配的人力卻相當(dāng)有限。在上世紀(jì)二三十年代，一個(gè)縣政府少僅10余人，多亦不過20-30人；省政府的公務(wù)員人數(shù)，少則四五百，多則逾千?？h公務(wù)員人數(shù)只相當(dāng)于省公務(wù)員人數(shù)的百分之二三。這種狀況長(zhǎng)期沒有得到改善，1945年，四川省各縣政府職員平均為66人，而省政府職員多達(dá)5536人；1946年，湖北省各縣政府職員平均為65人，而省政府職員多達(dá)5035人。

職責(zé)配置與人力配置如此不成比例，除了敷衍塞責(zé)之外，縣政的運(yùn)作并無別的辦法。1935年，河南省第三專區(qū)第二任督察專員王澤民向省政府報(bào)告稱：“各縣縣長(zhǎng)每向澤民報(bào)告稱曰：一縣政府之大，庶政之繁，表冊(cè)之多，僅設(shè)錄事八名，焉能謄寫應(yīng)付愉如？縱夜以繼日，欲不積壓亦不可得?！?/p>

除了不給人，還存在著不放權(quán)。王澤民在報(bào)告中寫道：“地方一切庶政，均奉上級(jí)政府頒布條例，事無論大小，均有想想周密之規(guī)定，下級(jí)政府無周旋之余地，否則稍越范圍，只有遭駁斥而已，因地制宜，因時(shí)制宜與因事制宜，均談不到?！?/p>

另一方面，名目繁多的職責(zé)中，任何方面出了問題，縣長(zhǎng)都很可能會(huì)受到上級(jí)的問責(zé)。國(guó)民政府時(shí)期，對(duì)縣長(zhǎng)的懲戒甚多。1931-1935年，河南省縣長(zhǎng)受到的行政懲罰總計(jì)750次，受到的獎(jiǎng)勵(lì)則僅有116次，懲罰次數(shù)約是獎(jiǎng)勵(lì)次數(shù)的6.5倍。1934年，河南省府考察28位縣長(zhǎng)，被評(píng)為合格者僅6位，“境內(nèi)電線被竊”等事也須向縣長(zhǎng)追責(zé)。處境如此，縣長(zhǎng)們遂以“期之若圣人，驅(qū)之若牛馬，防之若盜賊”來形容省府對(duì)自己的控制。

4.必須當(dāng)好軍隊(duì)的“軍需兼副官”

在那些由軍閥控制的省份，想要坐穩(wěn)縣長(zhǎng)，首要之務(wù)是籌錢募兵的工作必須做得漂亮。要不然，輕則丟官罷職，重則性命不保。甘肅高臺(tái)縣縣長(zhǎng)，因?yàn)榻o馬步芳集團(tuán)籌款不力，未能滿足索求，一度被軍隊(duì)軟禁。該縣長(zhǎng)送客，“走到城門口，卻被守衛(wèi)擋了駕。據(jù)說他們是奉上峰的命令，目前軍款急如星火，不要放縣長(zhǎng)出門，因?yàn)榍叭慰h長(zhǎng)是為了款子太急借機(jī)會(huì)跑到省里去了，縣長(zhǎng)無法，只好折回縣政府。”1933年4月，甘肅合水縣的縣長(zhǎng)裴某，因無法應(yīng)付當(dāng)?shù)厮v38軍催逼錢糧，只好偷偷離境不知去向，軍隊(duì)不肯甘休，又將該縣會(huì)計(jì)主任黃調(diào)元逼得服鴉片自殺。1947年，袁第銳出任臨澤縣長(zhǎng)，特意致信大軍閥馬步芳，要了一張馬的照片，將之放大懸掛在自己的辦公室，以震懾那些來縣府催糧催款的小軍閥。

義敦縣長(zhǎng)在寒酸的縣政府門前的留影

03

既然縣長(zhǎng)如此難做，何不干脆解職走人脫離苦海？

但走人也不是一件容易的事。

民國(guó)時(shí)期的縣長(zhǎng)，實(shí)行的是“承包體制”。即一位縣長(zhǎng)上任、卸任，不僅從科長(zhǎng)、秘書、收發(fā)、差役這全套的班底得隨他同來同去，連上任所需的總理遺像和黨國(guó)旗幟也要自備；解職時(shí)財(cái)政收支也要全盤交代清楚。

這樣一來，縣長(zhǎng)更替交接一次，全縣田賦、積谷、城墻、衙署、文廟、公產(chǎn)等，均須清查一次。而僅盤查全縣積谷一事，往往就需耗時(shí)數(shù)月。如果認(rèn)真走流程，繁瑣的移交手續(xù)，一般需要數(shù)月甚至幾年時(shí)間，這期間所需各項(xiàng)費(fèi)用，須由縣長(zhǎng)個(gè)人承擔(dān)。如此，辦移交就成了縣長(zhǎng)必須承擔(dān)的一筆巨大的額外開支。比如，江西某縣長(zhǎng)在職不滿兩年，計(jì)其所得薪金不過4000元，而辦移交的費(fèi)用卻高達(dá)2000元。

這樣高的交接費(fèi)用，如果奉公守法，當(dāng)縣長(zhǎng)肯定會(huì)成為賠本買賣。所以，時(shí)人劉道本曾言：“再廉潔的人員，他也得用不正常的方法去準(zhǔn)備一筆移交費(fèi)，這里面如果要研究貪污的問題，恐怕全國(guó)的官吏，最少百分之九十是犯法的，苦難的是地方人民?！?/p>

因貪腐而導(dǎo)致的離任交代不清，是當(dāng)時(shí)官場(chǎng)的通病。在四川，1935-1941年間移交不清的縣長(zhǎng)計(jì)達(dá)403人之多，每年平均有57人。在廣東，1925-1936年間移 交不清的縣長(zhǎng)共有548人，每年平均有49人，占到了去職縣長(zhǎng)人數(shù)的80%以上。

西康省德格縣縣長(zhǎng)范昌元

其實(shí)，不單單是交接費(fèi)用在迫使縣長(zhǎng)走向貪腐，民國(guó)時(shí)期與縣長(zhǎng)有關(guān)的上述種種制度設(shè)計(jì)，都是在逆向淘汰廉潔奉公之人。曾任酒泉縣長(zhǎng)的魏允之，這樣概括自己的工作：“全副精力，須以百分之三十應(yīng)付土劣，百分之三十周旋駐軍各軍官，百分之二十辦理等因奉此，其余百分之二十姑得努力地方政治?！?/p>

簡(jiǎn)言之，除了貪污腐敗，縣長(zhǎng)幾乎做不了正經(jīng)事；但如果做縣長(zhǎng)本就奔著貪污腐敗而去，自然也就不必再做正經(jīng)事，上述種種制度設(shè)計(jì)上的問題，也就不是問題了。