資源循環(huán)利用基地建設現(xiàn)狀與展望

■文 / 謝元博 羅恩華 朱黎陽 黃波 劉煜

一、資源綜合利用基地現(xiàn)狀

近年來，隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，人民的生活水平不斷提高，由此產(chǎn)生的以生活垃圾為主的固體低值廢棄物量急劇增加，而傳統(tǒng)的廢棄物無害化處理方式主要分為垃圾填埋和垃圾焚燒。這些處理方式不僅造成大氣污染、土壤污染、地下水污染、占用有限的土地等生態(tài)環(huán)境問題，也對資源造成了極大的浪費，而循環(huán)利用方式是實現(xiàn)固體廢棄物減量化、資源化、無害化的最佳處理途徑。國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合發(fā)布《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的指導意見》，提出了新的意見，探索形成一批與城市綠色發(fā)展相適應的廢棄物處理模式，切實為城市綠色循環(huán)發(fā)展提供保障。提升城市廢棄物精細管理水平，通過資源高效利用支撐城市綠色發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求。資源循環(huán)利用基地為安全、集中、高效處置城市廢棄物提供了可行方案，是大中型城市建設不可或缺的重要功能區(qū)。

資源循環(huán)利用基地是對廢鋼鐵、廢有色金屬、廢舊輪胎、建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物、廢舊紡織品、廢塑料、廢潤滑油、廢紙、快遞包裝物、廢玻璃、其他生活垃圾、城市污泥等城市廢棄物進行分類利用和集中處置的場所。資源循環(huán)利用基地的建設是循環(huán)經(jīng)濟實現(xiàn)的重要方式，可以有效破解垃圾處置的“鄰避效應”，也是明顯提高城市資源利用效率的重要方式。通過與城市規(guī)劃相結合，實現(xiàn)科學選址，妥善處理與居住區(qū)的分布關系，合理設計處置規(guī)模，為城市發(fā)展提供有效保障；通過園區(qū)物流管理、設備實時監(jiān)管、信息公開透明的方式建設運營，改善垃圾處置設施環(huán)境，獲得周邊居民認可，變“鄰避”為“鄰利”?；匾钥茖W設置、集中布局廢棄物處置設施為切入點，提高多種廢棄物的循環(huán)利用水平，既可推進城市廢棄物回收體系的有效融合，提高回收效率，也可實現(xiàn)分類利用、協(xié)同處置，構建不同廢棄物處置項目間的產(chǎn)業(yè)鏈條，打造能源、水資源的集中供應體系，打通項目間的能源流、物質(zhì)流，推動污染防治設施的統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營、統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)廢棄物高水平利用。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近建立資源循環(huán)利用基地，可有效降低園區(qū)各污染物排放量，提高城市整體資源循環(huán)利用水平，是貫徹黨的十九大精神，加快生態(tài)文明建設，促進全社會綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的有效途徑。

二、資源綜合利用基地建設進程

隨著傳統(tǒng)分散的垃圾處理設施（如垃圾填埋、垃圾焚燒等）對環(huán)境造成的負擔越來越重，1996年深圳市開始提出建設“環(huán)境園”，國內(nèi)自此掀起了生活垃圾綜合處理基地的規(guī)劃建設熱潮。到目前為止，全國多個城市已經(jīng)建設了固廢綜合處置園區(qū)，為全國資源綜合利用基地建設提供了基礎和經(jīng)驗。蘇州市光大國家靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)是國內(nèi)首個綜合處理城市生活、工業(yè)固體廢棄物的環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范基地，園區(qū)內(nèi)建設有生活垃圾焚燒發(fā)電、垃圾填埋場、垃圾分揀和循環(huán)利用、餐廚垃圾處理中心、工業(yè)廢棄物處置中心等多個項目。北京市朝陽區(qū)資源循環(huán)利用基地自2002年開始建設以來，秉承“務實、創(chuàng)新、低碳、高效”的精神，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟為核心，以綠色、環(huán)保為抓手，大力推進基地垃圾減量化、資源化和無害化處理設施項目建設，著力構建結構合理、技術先進、能力充足的生活垃圾處理體系和職責完善的管理體系，形成獨具特色的循環(huán)經(jīng)濟體系，目前已發(fā)展成為集衛(wèi)生填埋、垃圾焚燒、餐廚垃圾資源化處理等設施技術為一體，科研、環(huán)保、教育多功能于一身，北京市唯一初具規(guī)模的生活垃圾綜合利用循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基地，在北京市乃至全國固廢處理行業(yè)中發(fā)揮重要作用，有力地推動了資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）資源循環(huán)利用基地基本情況

按照《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2018〕502號）要求，各地方組織實施了資源循環(huán)利用基地的備案工作，資源循環(huán)利用基地共申報108家，項目1110個，總投資2190億元，其中大體以收運體系建設、廢棄物協(xié)同處理處置和公告服務平臺為主。

絕大多數(shù)地方對資源循環(huán)利用基地的建設工作高度重視，各地方建設資源循環(huán)基地意愿強烈，對于完善城市功能、建設資源循環(huán)利用基地已經(jīng)達成有效共識。大部分地方能夠按照《資源循環(huán)利用基地建設方案編制指南》的要求進行方案編制，基地建設具備較好基礎。各地通過已有資源循環(huán)利用項目、結合地方發(fā)展需求，提出了建設基地的總體思路和主要目標，從優(yōu)化基地項目布局、推進低值廢棄物集中處置、進一步健全收運體系、污染集中治理、基礎設施和保障管理等方面明確了工作任務，提出了相關項目計劃：主要支撐項目與基地低值廢棄物協(xié)同處置能夠緊密結合，主要承擔企業(yè)具有一定實力，產(chǎn)業(yè)鏈較為完備，基地建設不會增加地方政府債務負擔，基礎較好的基地內(nèi)的龍頭企業(yè)負債率處于合理區(qū)間。

大部分建設方案根據(jù)當?shù)貜U棄物產(chǎn)生、處置和利用情況，提出的建設內(nèi)容體現(xiàn)了本地區(qū)的特點和需求，示范創(chuàng)建思路清晰、目標合理；提出了較為全面的本地區(qū)資源循環(huán)利用發(fā)展重點任務，收儲運體系完善，規(guī)章制度和補貼機制健全。規(guī)劃基地可協(xié)同處理多種城市低值廢棄物，可有效解決城市發(fā)展的廢棄物處理處置問題，緩解“鄰避”矛盾，經(jīng)過3-5年的創(chuàng)建實施，能夠成為富有特色的資源循環(huán)利用示范基地，有助于整體提升環(huán)境友好水平、資源節(jié)約效益和新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。最終，有50家基地入圍國家資源循環(huán)利用基地。

2018年批復基地數(shù)量區(qū)域分布

（二）典型資源循環(huán)利用基地特點

北京市朝陽區(qū)資源循環(huán)利用基地和蘭州市資源循環(huán)利用基地，到2020年將重點發(fā)展生活垃圾、醫(yī)療垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、園林垃圾的回收、加工、綜合再利用產(chǎn)業(yè)，打造城市固體廢物資源化、建設生態(tài)園區(qū)，實現(xiàn)整個基地資源共享、設施共建、物質(zhì)循環(huán)和能量循環(huán)，實現(xiàn)資源綜合利用和垃圾減量化、資源化的雙重目標。北方（定州）再生資源循環(huán)利用基地位于河北省定州市，目前已形成以再生橡膠、再生塑料加工產(chǎn)業(yè)、區(qū)域生活垃圾處理為主的多元化基地。進一步加強生活垃圾、廢塑料、飛灰處理以及部分再生資源處理，通過科學規(guī)劃管理手段使之成為產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、綠色環(huán)保、高效節(jié)能的再生資源綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地。徐州市資源循環(huán)利用基地統(tǒng)籌實施各類項目，填補城市固廢處理的缺口，提升協(xié)同處理能力，共享基礎設施，建成高環(huán)保標準、高技術水準的安全、集中、高效處置廢棄物基地。常州市新北資源循環(huán)利用基地的服務范圍覆蓋常州市整個市域，輻射周邊的鎮(zhèn)江、無錫等地區(qū)，到2020年，顯著提升主要廢棄物無害化處理量、主要廢棄物無害化處理率、主要廢棄物資源化利用產(chǎn)品產(chǎn)量、主要廢棄物資源化利用率等。

（三）現(xiàn)有資源循環(huán)利用基地存在問題

資源循環(huán)利用基地為安全、集中、高效處置城市廢棄物提供了可行方案，通過資源高效利用支撐城市綠色發(fā)展，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、實施可持續(xù)發(fā)展的重要切入點。目前基地建設主要存在以下幾點問題。一是部分基地對“資源循環(huán)利用基地”建設的意義理解不夠，存在盲目圈地的現(xiàn)象；二是低值廢棄物資源化利用項目偏少，低值廢棄物協(xié)同處置體系有待進一步完善；三是個別基地所在城市存在潛在債務風險，基地企業(yè)實力不強，建設資金來源不明確，需進一步加強完善。

1.循環(huán)經(jīng)濟建設能力較弱

基地社會大循環(huán)結構尚未形成，離系統(tǒng)、完整、成熟的產(chǎn)城一體多層次循環(huán)經(jīng)濟體系的目標還有很大差距。缺少全方位信息化平臺輔助支撐，包括廢棄物的信息集成、公共服務信息傳輸?shù)取Ｒ云髽I(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系尚未完全形成，具有自主知識產(chǎn)權的企業(yè)數(shù)量較少，能夠支撐循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的共性技術和關鍵技術還比較缺乏，資源高效利用和循環(huán)利用技術的研發(fā)還需要加強。因此迫切需要推動龍頭企業(yè)引入“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，建立互聯(lián)網(wǎng)平臺和移動互聯(lián)網(wǎng)APP，搭建科學高效的逆向物流體系，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)開展信息采集、數(shù)據(jù)分析、流向監(jiān)測，優(yōu)化網(wǎng)點布局，實現(xiàn)廢棄物產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成扁平化、實時化、高效化的新型業(yè)態(tài)。此外，企業(yè)和公眾尚未能夠?qū)⒀h(huán)經(jīng)濟理念“內(nèi)化”，再“外化”成自覺行為和習慣，進而運用到生產(chǎn)和生活實踐中，循環(huán)經(jīng)濟意識和能力有待加強。

2.收運體系不夠完善

目前垃圾回收主要依靠消費者的源頭分類，由于居民垃圾分類意識有待提高，且目前垃圾分類項目還不夠完善，大多僅限于將餐廚垃圾從生活垃圾中單獨劃分出來，在垃圾分類回收和加工處理方面能力不強。另一方面，基地內(nèi)垃圾回收利用企業(yè)各自為政，垃圾綜合利用行為缺乏統(tǒng)一的調(diào)節(jié)和調(diào)度，垃圾分類的規(guī)?；幚砟芰τ写M一步完善。

3.低值廢棄物綜合利用支持政策有待進一步完善

由于低值廢物綜合利用項目投資回報率低，產(chǎn)品受地域、運輸半徑等影響較大，企業(yè)投資積極性不高，需要政府下力氣加大政策支持、資金扶持力度，引導企業(yè)開展資源綜合利用，消納固體廢棄物。但目前各地對低值固廢綜合利用工作支持的力度仍然不夠，缺乏持續(xù)的資金引導，同時需要進一步提高認識，加大投入，扎實推進低值廢棄物利用工作進一步開展。

（四）對加強資源循環(huán)利用基地的建議

1.加強組織領導，成立廢棄物綜合利用基地協(xié)調(diào)領導小組

建議政府成立推進資源綜合利用基地建設領導小組，負責統(tǒng)籌推進基地建設和各地區(qū)低值廢棄物綜合利用管理工作，將推進低值廢棄物綜合利用納入各級各有關部門日常工作。

2.優(yōu)化廢棄物收集運輸體系

優(yōu)化環(huán)衛(wèi)基礎設施配置，完善生活垃圾收運體系，加強生活垃圾收運管理。加大環(huán)衛(wèi)行業(yè)資金投入，對陳舊、落后的環(huán)衛(wèi)基礎設施關閉、整合、提升和改造，提高環(huán)衛(wèi)行業(yè)綜合發(fā)展水平；加強生活垃圾收運監(jiān)督，根據(jù)垃圾收運量增幅情況及時配置作業(yè)車輛，定期檢測車輛密閉性能，開展安全規(guī)范作業(yè)，及時定點排放污水，減少污水“滴、漏、灑”現(xiàn)象。整個基地內(nèi)基于信息化平臺將各項處理設施和垃圾分類收運體系相結合，實現(xiàn)基地內(nèi)垃圾、物質(zhì)流向和資源循環(huán)基地內(nèi)能量流向的全程監(jiān)控，建設成一個“三位一體”、全程監(jiān)控、信息化的資源循環(huán)利用基地。

3.加大資金支持力度，設立資源綜合利用產(chǎn)業(yè)專項扶持基金

落實扶持政策，強化資金支持。政府根據(jù)財力狀況安排一定規(guī)模的資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金或資金，由各地方推進領導小組辦公室協(xié)調(diào)有關部門制定扶持的有關辦法，并加強跟蹤監(jiān)督。資金的使用主要用于兩個方面：一是專項支持項目建設、公共平臺建設、重點技術研發(fā)轉化以及表彰獎勵等方面。二是借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗和做法，用于補貼項。

4.“控制增量、監(jiān)管存量”，建立全過程監(jiān)管機制

對廢棄物的排放與處置要形成倒逼機制。降低新增廢棄物產(chǎn)生量，對現(xiàn)存廢棄物加大監(jiān)管力度，嚴把項目準入關，從源頭減少廢棄物排放，加大末端治理能力。方案中涉及低值廢棄物的項目，要與申請核準的項目工程同時設計、同時施工、同時投入使用；對未編制低值廢棄物綜合利用方案的項目，領導小組辦公室可通知相關成員單位不予辦理備案、環(huán)評等手續(xù)。另外，可以在基地內(nèi)建設各類再生資源回收利用區(qū)，將城市固廢中包括生活垃圾內(nèi)的可回收物、建筑垃圾內(nèi)的可回收和可再生物等可資源化的部分進行回收利用。

三、展望

2017年國家發(fā)展和改革委員會、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關于推進資源循環(huán)利用基地建設的指導意見》（發(fā)改辦環(huán)資〔2017〕1778號），對城市垃圾分類和資源循環(huán)利用提出了意見，意見中對資源循環(huán)利用設定的總體目標為：到2020年，在全國范圍內(nèi)布局建設約50個資源循環(huán)利用基地，基地服務區(qū)域的廢棄物資源化利用率提高30%以上。當前國家高度重視綠色發(fā)展，推動生態(tài)文明建設，正在針對當前經(jīng)濟發(fā)展中存在的短板，以循環(huán)經(jīng)濟作為綠色發(fā)展的主要方面為重點，推動中國高質(zhì)量發(fā)展、綠色發(fā)展。

在理清資源循環(huán)利用基地的現(xiàn)狀、認真開展物質(zhì)流分析的基礎上，各基地應該不斷修改完善開展資源循環(huán)利用基地建設的目標和重點任務；明確基地與重點項目建設資金來源，加強經(jīng)濟效益分析；進一步梳理低值廢棄物處理相關項目，確保項目能夠落地實施，加快基地項目建設進度；加強技術創(chuàng)新和國內(nèi)外先進實用技術應用，創(chuàng)新優(yōu)化廢棄物處理方案，強化基地污染治理，避免二次污染；加強公共服務平臺建設，結合“互聯(lián)網(wǎng)+”完善基地項目建設、基地運營、城市廢棄物物質(zhì)流全過程管控。