新塑料經(jīng)濟(jì)全球承諾書(shū)：第三代環(huán)境規(guī)制的穩(wěn)健起步

■唐克 中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所2018級(jí)博士研究生

大多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為馬克思·舒施尼對(duì)硝化纖維的發(fā)現(xiàn)堪稱20世紀(jì)最糟糕的發(fā)現(xiàn)之一，造成了一個(gè)世紀(jì)后惱人不休的全球塑料污染。這種評(píng)價(jià)有失客觀。舒氏發(fā)明塑料袋，在很大程度上是為了通過(guò)其可重復(fù)利用性，以逐步降低使用紙袋對(duì)森林所造成的持續(xù)破壞，其出發(fā)點(diǎn)實(shí)際上是“綠色”的。因此，白色污染蔓延的根源，在于人類未實(shí)現(xiàn)對(duì)塑料制品循環(huán)利用的有效把控，而非發(fā)現(xiàn)塑料本身。

實(shí)際上，國(guó)際社會(huì)并非沒(méi)有意識(shí)到該問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)在2019年年初發(fā)布了有關(guān)各國(guó)對(duì)塑料的法律限制情況，在192個(gè)國(guó)家中，有127個(gè)國(guó)家制定了各類政策對(duì)塑料制品進(jìn)行監(jiān)管。從這樣的結(jié)果來(lái)看，塑料污染問(wèn)題似乎已經(jīng)得到了有效控制，但確實(shí)如此嗎？答案是并不盡然。中國(guó)“限塑令”實(shí)施已經(jīng)10年有余，零售企業(yè)借著政策的東風(fēng)，卻干著“賣塑料”的買(mǎi)賣，導(dǎo)致塑料袋的消耗數(shù)量只增未減，宣告了該政策已經(jīng)“名存實(shí)亡”。限塑令的內(nèi)容其實(shí)不過(guò)不失，實(shí)際執(zhí)行也的確在全國(guó)鋪開(kāi)，這說(shuō)明問(wèn)題并不在政策層面，而是在原理層面，換言之，是第二代環(huán)境規(guī)制下對(duì)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策已經(jīng)不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的白色污染危機(jī)，還需要引入第三代環(huán)境規(guī)制下的治理手段，從企業(yè)內(nèi)部解決塑料污染問(wèn)題。

從環(huán)境規(guī)制的更新迭代來(lái)看，2018年10月由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和麥肯阿瑟基金會(huì)聯(lián)合發(fā)起的《新塑料經(jīng)濟(jì)全球承諾書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《承諾書(shū)》）是一個(gè)順暢的起步。目前已有包括聯(lián)合利華、強(qiáng)生集團(tuán)、可口可樂(lè)公司等巨頭在內(nèi)的290余家企業(yè)簽署，占據(jù)全球塑料消耗總量的20%。《承諾書(shū)》將重點(diǎn)放在企業(yè)而非政府身上，確實(shí)下了一步好棋。其一，企業(yè)是塑料制品的產(chǎn)出大戶，將矛頭直接指向企業(yè)省去了通過(guò)政府轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的拖延，也能夠降低各國(guó)對(duì)公共政策的執(zhí)行偏差；其二，塑料包裝是各國(guó)社會(huì)生產(chǎn)的剛性需求，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。通過(guò)第一代“命令—控制”型手段強(qiáng)行控制塑料產(chǎn)出將會(huì)與消費(fèi)者利益產(chǎn)生嚴(yán)重抵觸，而通過(guò)第二代經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)也只會(huì)將成本分?jǐn)偟较M(fèi)者身上，產(chǎn)生適得其反的效果。只有通過(guò)第三代環(huán)境規(guī)制，與企業(yè)就塑料污染防治達(dá)成共識(shí)，才能從根本上解決問(wèn)題。

《承諾書(shū)》對(duì)第三代環(huán)境規(guī)制的采納可以從兩個(gè)維度觀察：從內(nèi)部來(lái)看，企業(yè)通過(guò)自主承諾設(shè)定塑料制品的淘汰量與回收率，并通過(guò)將目標(biāo)寫(xiě)入公司規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部全程管理。從外部來(lái)看，信息公開(kāi)披露制度促使承諾企業(yè)基于對(duì)商譽(yù)的考量，盡最大可能實(shí)現(xiàn)塑料的減量與回收目標(biāo)。同時(shí)，國(guó)際和國(guó)內(nèi)普遍存在的第三方中立評(píng)估機(jī)構(gòu)將定期對(duì)企業(yè)的目標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，毫無(wú)疑問(wèn)也發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。

塑料污染始終源于企業(yè)內(nèi)部的自我規(guī)制動(dòng)力不足，以第三代環(huán)境規(guī)制為契機(jī)，包括白色污染在內(nèi)的大量全球性環(huán)境危機(jī)，都將尋找到更為有效的解決路徑。