推進中國白色污染防治立法的思考

Thinking on how to promote the legislation on white pollution prevention and control in China

■黃鵬輝 中國政法大學民商經濟法學院環(huán)境資源法研究所2017級博士研究生

塑料為人類生活帶來諸多便利的同時，塑料廢棄物也對環(huán)境造成了嚴重的污染，俗稱“白色污染”。中國作為世界塑料生產和使用大國，為應對白色污染，積極出臺了一系列政策法規(guī)。

一、中國白色污染防治的法律規(guī)定梳理

目前，在國家層面上，中國尚未針對白色污染制定專門性立法，現有相關立法主要分布在法律、法規(guī)、規(guī)章以及大量規(guī)范性文件中。在法律層面，《土壤污染防治法》 和《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了鼓勵使用可降解農用薄膜； 《循環(huán)經濟促進法》和《清潔生產促進法》規(guī)定了不得過度包裝，優(yōu)選易降解包裝。在法規(guī)和規(guī)章層面，《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》規(guī)范了塑料袋的有償使用方式等。在規(guī)范性文件層面，主要有國務院2007年發(fā)布的《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》以及工業(yè)和信息化部2015年發(fā)布的《廢塑料綜合利用行業(yè)規(guī)范條件》 等。

二、現行白色污染防治立法的主要問題及剖析

通過上述梳理，可以發(fā)現雖然中國已有不少關于白色污染防治的法律規(guī)定，但是其在內容上仍有不足，尚未形成一套系統(tǒng)、全面、高效的法律制度體系。筆者以為，現行立法在白色污染防治法律責任規(guī)定上的不足尤為明顯。具體而言，現行立法基本由倡導性規(guī)定構成，已有少數限制性規(guī)定也缺乏相應的法律責任條款，這嚴重影響了法律實施效力，導致白色污染問題久懸未決。

而造成白色污染防治法律責任規(guī)定不足的主要原因在于對環(huán)境法損害擔責原則的理解和運用不充分。雖然中國2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確提出了損害擔責原則，并將其作為設置環(huán)境法律責任的基本依據，但是并未對擔責主體、條件、范圍等進行闡釋。這導致在白色污染防治立法中，立法部門不敢輕易給“復雜”的責任主體施加法律責任。例如，若從受益者角度分析，塑料消費者對于塑料廢棄物應承擔污染付費責任；但若從損害者角度分析，消費者并非白色污染的直接制造者，且可能已經承擔了塑料生產者通過產品定價權所轉嫁的污染付費責任，因而不應該再對塑料廢棄物的處置承擔其他法律責任。

三、完善中國白色污染防治立法的建議

首先，要加強環(huán)境法律責任理論研究，特別應分析環(huán)境法損害擔責原則，解決該原則在性質、內容以及適用上的模糊問題，從而為設置白色污染防治法律責任提供堅實的理論基礎和有效的思想指引；其次，要科學設置白色污染防治法律責任，依托于科學的、充實的調查依據，在充分了解塑料生產者、銷售者、消費者、管理部門等多方訴求的基礎上，尋求限制性規(guī)定和民意間的利益平衡點，以確保其可執(zhí)行性；最后，要嚴格落實白色污染防治法律責任。同時，應完善公眾參與途徑，加強公眾、NGO等對政府和企業(yè)落實白色污染防治法律責任的監(jiān)督力度。