中國如何走出“水霸權(quán)”話語困境

王志堅

“水霸權(quán)”，描述的是國際河流流域國家之間的一種權(quán)力關(guān)系。2006年，英國學(xué)者馬克·圖恩（Mark Zeitoun）在《水政策》期刊上對“水霸權(quán)”的概念進(jìn)行了明確界定，并認(rèn)為“土耳其、南非和中國是上游霸權(quán)，埃及是下游霸權(quán)”，并在文中對“中國水霸權(quán)”進(jìn)行了理論上的“論證”。該概念隨即被西方國家學(xué)者和我國周邊一些國家在實踐中加以引用，使中國在相關(guān)話語體系中陷入一定程度上的被動。一些外國媒體在論及中國國際河流開發(fā)時，經(jīng)常的論調(diào)是“中國用水牽制亞洲地區(qū)”，“中國過度使用跨境河流威脅地區(qū)安全”，等等。

中國不是“水霸權(quán)”

目前，全球共有276個超越一國邊界、有天然水文聯(lián)系、由地表水和地下水共同組成的國際河流流域。國際流域覆蓋地球表面約一半的陸地面積，影響全球40%的人口。冷戰(zhàn)后，由于國際關(guān)系的地區(qū)化發(fā)展，有關(guān)地區(qū)范圍內(nèi)國家權(quán)力的競爭與制衡成為研究熱點。有著鮮明區(qū)域特色的河流、湖泊共同沿岸國的水政治關(guān)系得到越來越多學(xué)者的關(guān)注。在水政治研究中，“水霸權(quán)”通常指在有幾個國家共享淡水資源的國際流域中，某個流域國家憑借其擁有的較強的政治、經(jīng)濟(jì)或軍事實力，在邊界或跨界水資源開發(fā)利用以及有關(guān)水資源發(fā)展機制建構(gòu)中占據(jù)支配地位，并借此獲取超過其水權(quán)益利益的不公平結(jié)果。

根據(jù)羅伯特·基歐漢對于霸權(quán)的定義，“霸權(quán)是指由單一國家進(jìn)行統(tǒng)治的國際權(quán)力結(jié)構(gòu)所形成的一種國際體系，這個單一國家擁有與其它國家比起來最強大的軍事和經(jīng)濟(jì)實力，從而能夠影響到國際體系內(nèi)國家的行為，影響國際事務(wù)的進(jìn)程，操縱國際體系的形成”。中國好像是具有了“霸權(quán)”的某些特征，如：中國在與周邊流域國家的GDP總量比較中，占整個地區(qū)的66%;軍事實力也不容小覷;中國是周邊15條國際河流的上游國，其地理位置有利于控制下游國水量;中國在瀾滄江等一些周邊國際河流建設(shè)大壩;中國一直沒有正式加入被很多西方學(xué)者聲稱為所謂“湄公精神”搖籃的湄公河委員會;等等。這些因素看起來好像就可以將“水霸權(quán)”的帽子扣在中國頭上，但是這種論調(diào)卻忽略了霸權(quán)的核心，即是否“支配”國際河流利用機制并因此導(dǎo)致不公平、不合理的結(jié)果。

顯然，中國并沒有損害其他國家的水權(quán)益，非但不是“水霸權(quán)”，反而是在行使合理利用水的權(quán)利時受到了不公平的責(zé)難。我國國際河流數(shù)量僅次于俄羅斯、美國、智利，與阿根廷并列全球第四位，其水資源是我國水資源的重要組成部分。但目前我國對周邊國際河流的利用，扣除維持整條河流基本或適宜的、應(yīng)由本國承擔(dān)的河流自然生態(tài)需水量，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到我國應(yīng)享有的水資源份額。例如，在瀾滄江—湄公河流域，根據(jù)湄公河委員會的數(shù)據(jù)，我國年均徑流總量占整個流域的16%。按照流域適宜生態(tài)需水量為年均總徑流的30%算，我國境內(nèi)要承擔(dān)總徑流4.8%的生態(tài)需水量。則預(yù)留生態(tài)需水后，我國還有流域總量11.2%的水量可供境內(nèi)流域人口基本需水（包括流域內(nèi)人畜飲水、衛(wèi)生用水以及工農(nóng)生產(chǎn)需水等）和國家發(fā)展用水（如流域內(nèi)大規(guī)模調(diào)水等）使用。而目前我國在瀾滄江流域的水資源利用率還不到5%，如果按瀾滄江—湄公河全流域計算，我國在湄公河上游的水資源開發(fā)利用數(shù)量還不足全流域供水的1%，遠(yuǎn)沒有超過我國11.2%的水資源份額。

中國對國際河流水資源的利用可以極大地緩解水資源缺乏狀況，但周邊其他流域國家對這些河流也都非常關(guān)注。由于上游的地理位置，中國的任何水資源開發(fā)行為都容易引發(fā)強烈關(guān)注，被認(rèn)為是“用了下游國家的水”。加之當(dāng)前國際水環(huán)境保護(hù)問題突出，對大型水利工程（尤其是大壩）的負(fù)面評價成為學(xué)術(shù)熱點。可以預(yù)見，“水霸權(quán)”話語仍將是未來一些地區(qū)國家和域外大國牽制中國國際河流水利發(fā)展的重要工具。

從四方面入手，走出“水霸權(quán)”話語困境

如何才能走出“水霸權(quán)”話語困境，在開發(fā)國際河流、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時又能穩(wěn)定周邊，就成為非常緊迫的現(xiàn)實問題。多年以來，我國出于維護(hù)周邊睦鄰友好關(guān)系的考慮，在國際河流開發(fā)問題上多有克制、非常自律，還主動給下游國家提供各類便利。如2002年、2008年我國水利部與印度水利部兩次簽署向印方提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河汛期水文資料的諒解備忘錄;2002年、2008年我國水利部同瀾滄江—湄公河下游四國組成的湄公河委員會兩次簽署了提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料的協(xié)議。即便如此，對我國在周邊國際河流行使“水霸權(quán)”的無端指責(zé)卻并未消失。因此，在理論與國際輿論方面，我們也應(yīng)采取措施主動應(yīng)對，才能化解困局。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面著手：

一是構(gòu)建國際河流發(fā)展理論，將自己定位為國際河流流域國，尋求平等的流域國地位，強調(diào)流域國之間權(quán)利義務(wù)對等，最終實現(xiàn)國際河流的公平合理利用。上、下游國的區(qū)分，使上、下游流域國處于不平等的位置。從現(xiàn)有理論上看，幾乎所有的國際水法規(guī)則都對上游國家不利，上游國家很容易被定義為“水霸權(quán)”。例如與中國地位相似的土耳其，也被稱為“水霸權(quán)”。在這種情況下，上游國在國際河流問題上只能采取“沉默外交”政策，從而導(dǎo)致話語權(quán)喪失。在構(gòu)建公平的國際河流法律與政治理論的同時，可以進(jìn)行有針對性的案例研究，如有關(guān)美國和墨西哥共享的科羅拉多河和格蘭德河研究。實際上，美國在這兩條河上都是名副其實的“水霸權(quán)”，有必要深入研究這兩個案例。

二是重新界定“水霸權(quán)”的判定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前西方學(xué)者對于“水霸權(quán)”的界定，一般是從客觀地位（如地理位置、國家政治經(jīng)濟(jì)和軍事實力）、行為判斷（是否有單方開發(fā)行為）以及意圖推定（是否有支配動機）三個方面來界定的。但某一流域國是否成為“水霸權(quán)”，必須具有獲取超過該國水權(quán)益的結(jié)果。因此，流域國家成為“水霸權(quán)”，必須包括客觀要件（地理位置、國家政治經(jīng)濟(jì)和軍事實力）、主觀要件（有成為霸權(quán)的主權(quán)意愿）和結(jié)果要件（獲取了超過其水權(quán)的收益）。由此判斷，中國雖然在國際周邊水資源的問題上可能有一定的優(yōu)勢，但既沒有成為“水霸權(quán)”的意圖，也沒有獲取超過水權(quán)的利益，因而不是“水霸權(quán)”。

雅魯藏布江—布拉馬普特拉河是發(fā)源于中國的國際河流，上游是中國境內(nèi)的雅魯藏布江，下游是印度境內(nèi)的布拉馬普特拉河。圖為2019年1月，印度阿薩姆邦，幾名印度兒童在布拉馬普特拉河上嬉戲。

三是引導(dǎo)國際輿論，贏得話語權(quán)。國際河流發(fā)展理論必須被其他流域國家所接受，才能形成觀念力量。因此，理論構(gòu)建完畢后，應(yīng)該重視理論的傳播。該理論的核心部分是水權(quán)分配和水霸權(quán)的判定標(biāo)準(zhǔn)，它們都應(yīng)該基于客觀科學(xué)的數(shù)據(jù)考量。可以開發(fā)在保證河流生態(tài)健康、當(dāng)?shù)厝嗣窕舅藱?quán)的前提下的水權(quán)的數(shù)據(jù)庫，量化各流域國水權(quán)和各項水份額。通過對于國際河流數(shù)據(jù)的引用，新的國際河流發(fā)展理論就能夠得到廣泛的接受。

四是積極參與國際河流立法，在國際河流機制建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。是否在規(guī)則的制定中占據(jù)應(yīng)有地位，其國家理念是否成為國際規(guī)則的一部分，是衡量一國在國際水資源問題上“軟權(quán)力”強弱的標(biāo)志，也是流域國話語權(quán)的最終體現(xiàn)。在美國墨西哥兩國河流關(guān)系中，由于1944年兩國水條約的存在，在表面上人們很難論證基于自愿基礎(chǔ)上的雙邊條約里存在著明顯不公平的水關(guān)系。在構(gòu)建國際河流機制過程中，也要特別重視國際河流條約的締結(jié)，國際河流條約是“軟權(quán)力”的來源，也是流域機制的核心要素。為此，要做好締約準(zhǔn)備，例如國際河流數(shù)據(jù)信息準(zhǔn)備、國際河流談判目標(biāo)的設(shè)定以及條約條款的設(shè)計等，為將來的談判提前做好預(yù)案。

（作者為國家社會科學(xué)基金后期資助項目“水霸權(quán)、安全秩序與制度構(gòu)建”負(fù)責(zé)人，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，南京大學(xué)亞太發(fā)展研究中心研究員）