對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管邏輯框架的思考

■ 中國特種設(shè)備檢測(cè)研究院 藍(lán) 麒 王成竹 譚明波

十九屆四中全會(huì)作出關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域工作作出明確部署。如何落實(shí)全會(huì)精神，進(jìn)一步完善市場(chǎng)監(jiān)管職能、創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式、提升市場(chǎng)監(jiān)管效能是急需研究和解決的新課題。市場(chǎng)監(jiān)管部門由原工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等整合而來，體量大、戰(zhàn)線長、職能多、覆蓋廣，在構(gòu)建科學(xué)高效的市場(chǎng)監(jiān)管體系過程中，必須厘清市場(chǎng)監(jiān)管的邏輯框架，明確市場(chǎng)監(jiān)管的主要職責(zé)、主要功能、主要抓手，才能更好地繼續(xù)鞏固市場(chǎng)監(jiān)管體制改革成果，構(gòu)建協(xié)同高效的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管取得新成效。

對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管三大職責(zé)的思考

市場(chǎng)監(jiān)管總局“三定”方案，明確了17項(xiàng)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)了29個(gè)司局，并要求總局推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，包括大力推進(jìn)質(zhì)量提升、深入推進(jìn)簡政放權(quán)、嚴(yán)守安全底線、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、提高服務(wù)水平，既為總局的事業(yè)發(fā)展指明了方向，也為總局職能的“化學(xué)融合”指明了方向。市場(chǎng)監(jiān)管總局本身就是在推進(jìn)“大部制”的背景下成立的，是按照“整體型政府”理論，對(duì)“碎片化”政府管理模式進(jìn)行反思和重構(gòu)的結(jié)果。因此，不能把總局的17項(xiàng)主要職責(zé)割裂開來，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步思考背后的邏輯關(guān)系和融合的框架路徑。筆者認(rèn)為，可以從信用監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管三大方面，構(gòu)建未來的市場(chǎng)監(jiān)管邏輯框架，服務(wù)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。

信用監(jiān)管：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，信用是市場(chǎng)的倫理文化和道德準(zhǔn)則，是市場(chǎng)的基礎(chǔ)制度和重要保障。2019年7月召開的全國市場(chǎng)監(jiān)管工作座談會(huì)明確提出，要按照國務(wù)院部署，全面落實(shí)以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，可見把信用監(jiān)管擺在了支撐全局的基礎(chǔ)地位上?？偩致氊?zé)中以市場(chǎng)主體為對(duì)象的登記注冊(cè)、信息公示和共享，推進(jìn)競爭政策實(shí)施，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，綜合執(zhí)法、反壟斷、反不正當(dāng)競爭、打擊假冒偽劣、指導(dǎo)消費(fèi)維權(quán)等都可以納入廣義的信用監(jiān)管制度框架中。

質(zhì)量監(jiān)管：狹義的質(zhì)量是指一組固有特性滿足需求的能力，反映了消費(fèi)者或顧客對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的滿意程度；廣義的質(zhì)量不僅包括產(chǎn)品、工程和服務(wù)的質(zhì)量，還包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、區(qū)域發(fā)展質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的質(zhì)量。2017年9月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見》明確指出，要將質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略放在更加突出的位置，開展質(zhì)量提升行動(dòng)，加強(qiáng)全面質(zhì)量監(jiān)管，全面提升質(zhì)量水平?？偩致氊?zé)中宏觀質(zhì)量管理、擬定質(zhì)量發(fā)展制度、統(tǒng)籌國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)一管理計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可，負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)督管理科技和信息化建設(shè)等都可以納入廣義的質(zhì)量監(jiān)管制度框架中。

安全監(jiān)管：狹義的安全是指免除了不可接受的風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)；廣義的安全涉及國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等方方面面?？偩致氊?zé)中對(duì)安全監(jiān)管的范圍有相對(duì)明確的界定，包括了食品藥品、特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，這些領(lǐng)域量大面廣、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多、敏感度高，風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性、突發(fā)性和傳染性強(qiáng)，防范化解風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)極為繁重。習(xí)近平總書記早在2015年就強(qiáng)調(diào)，要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系。安全監(jiān)管始終是總局職責(zé)中風(fēng)險(xiǎn)最高、責(zé)任最大的組成部分。

圍繞總局諸多職責(zé)，可以嘗試從信用監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管三個(gè)維度進(jìn)行梳理歸并，信用監(jiān)管是找基線、質(zhì)量監(jiān)管是拉高線，安全監(jiān)管是守底線，從而奠定市場(chǎng)監(jiān)管的邏輯框架。

對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管三大功能的思考

從市場(chǎng)監(jiān)管的三大職責(zé)出發(fā)，信用是市場(chǎng)建立的基礎(chǔ)、質(zhì)量是市場(chǎng)發(fā)展的目標(biāo)、安全是市場(chǎng)運(yùn)行的底線。市場(chǎng)監(jiān)管的目的始終是服務(wù)市場(chǎng)，市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)市場(chǎng)所發(fā)揮的功能和作用，主要體現(xiàn)在維護(hù)市場(chǎng)秩序、提升市場(chǎng)效能、防止市場(chǎng)失靈三大方面。市場(chǎng)監(jiān)管的三大職責(zé)與三大功能并非一一對(duì)應(yīng)，但信用監(jiān)管偏重于維護(hù)市場(chǎng)秩序、質(zhì)量監(jiān)管偏重于提升市場(chǎng)效能、安全監(jiān)管偏重于防止市場(chǎng)失靈，職責(zé)與功能交叉對(duì)應(yīng)、融合發(fā)力，詳見圖1。

——維護(hù)市場(chǎng)秩序。市場(chǎng)監(jiān)管總局是“放管服”改革的先行者，也是市場(chǎng)公平競爭的維護(hù)者。維護(hù)市場(chǎng)秩序要加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)公平競爭。通過推進(jìn)商事制度改革，提高登記效率、推動(dòng)“證照分離”，降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，讓更多組織擁有合格市場(chǎng)主體資格，充分參與競爭。在維護(hù)物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)等民事基本制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，增強(qiáng)社會(huì)信心，形成良好預(yù)期，增強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，維護(hù)社會(huì)公平正義，保障市場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展。

——提升市場(chǎng)效能。市場(chǎng)監(jiān)管總局是高效監(jiān)管的實(shí)踐者，也是高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)者。提升市場(chǎng)效能，必須降低交易成本、激發(fā)市場(chǎng)活力、提升服務(wù)水平。政府作為規(guī)則制定者，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可制度優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用市場(chǎng)手段、遵照市場(chǎng)規(guī)律，推動(dòng)企業(yè)主體充分參與，發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的力量，降低企業(yè)交易之間的制度成本、技術(shù)成本和經(jīng)濟(jì)成本，促進(jìn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。同時(shí)，推動(dòng)科技發(fā)展和技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升國家基礎(chǔ)的技術(shù)保障能力。

圖1 市場(chǎng)監(jiān)管邏輯框架圖

——防止市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)監(jiān)管總局是安全底線的守護(hù)者，也是消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)者。防止市場(chǎng)失靈，必須打破信息不對(duì)稱，維護(hù)市場(chǎng)正外部性，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置。通過加大企業(yè)信用信息公示、建立異常名錄和黑名單，暢通投訴舉報(bào)，完善信息公示和共享機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)更加透明。通過加大執(zhí)法力度、查處違法案件、打擊假冒偽劣、遏制市場(chǎng)壟斷和不正當(dāng)競爭，糾正市場(chǎng)違法違規(guī)行為。特別是，加大食品藥品、特種設(shè)備、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管力度，保障公共安全和人民生命財(cái)產(chǎn)不受侵害。

對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管三大抓手的思考

2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續(xù)深化，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。在此背景下，要求著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管而言，重點(diǎn)仍然是依靠改革優(yōu)化營商環(huán)境，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管的三大職責(zé)和三大功能，建議著重從事前、事中、事后的視角，研究和推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管重點(diǎn)工作。

——事前，完善信用機(jī)制。健全的信用體系有利于規(guī)范市場(chǎng)秩序、降低交易成本，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可預(yù)期性和效率效益，推動(dòng)市場(chǎng)主體自覺自發(fā)的追求高質(zhì)量、高安全，形成質(zhì)量和安全水平的良性循環(huán)、螺旋上升，為經(jīng)濟(jì)增長提質(zhì)增效營造良好信用環(huán)境保障。應(yīng)當(dāng)推廣信用承諾制度，根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)，規(guī)范認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)立市場(chǎng)主體信用“黑名單”，將信用履行情況納入信用記錄，引入各類考核評(píng)價(jià)體系。應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，暢通公眾監(jiān)督渠道，大幅降低監(jiān)管成本，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)，解除舉報(bào)人后顧之憂。我國有超過1億戶的市場(chǎng)主體，并且持續(xù)快速增長，如果不從體制機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，通過信用機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)自我約束，無論監(jiān)管資源如何優(yōu)化都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。開展市場(chǎng)監(jiān)管信用體系建設(shè)，就是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，將信用監(jiān)管的手段嵌入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)中去。

——事中，強(qiáng)化技術(shù)支撐。市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域無論是推進(jìn)國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施（NQI）建設(shè)，還是食品藥品、特種設(shè)備監(jiān)管，還是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反壟斷執(zhí)法，都具有極強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，意味著不能只依靠政府職能部門的行政監(jiān)管，更要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各類專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的外部支撐力量，形成社會(huì)共治格局。隨著科技的進(jìn)步，重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜程度、風(fēng)險(xiǎn)程度越來越高，沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持，很難發(fā)現(xiàn)暗箱操作、造假制假的行為，更難發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、隱患和缺陷。要高度重視NQI在市場(chǎng)監(jiān)管和國家治理體系中的基礎(chǔ)性制度和技術(shù)性保障作用，突出NQI的引領(lǐng)作用和對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的技術(shù)支撐效益。NQI等市場(chǎng)監(jiān)管的技術(shù)支撐工具，不能簡單的由市場(chǎng)力量去承擔(dān)，特別是在涉及健康、安全等領(lǐng)域，必須由代表國家公正力量的公益性機(jī)構(gòu)守住最后一道技術(shù)防線，也必須保證在三聚氰胺事件、長春疫苗事件、響水爆炸事故等突發(fā)安全事件來臨之際，有可調(diào)之兵、可用之人。

——事后，突出懲戒震懾。通過巨額罰款、吊銷資格、從業(yè)禁止、失信懲戒，強(qiáng)化刑事責(zé)任追究等多種方式，提高違法成本，形成有效威懾，成為始終懸在市場(chǎng)主體之上的達(dá)摩克利斯之劍。在涉及公共安全的領(lǐng)域，雖然法律有明確罰則，但企業(yè)作為第一責(zé)任人的安全管理工作仍不到位，根源在于懲戒力度不夠。例如，2002年，美國發(fā)生了一起震動(dòng)全國的電梯安全事故，一個(gè)7歲的小女孩被購物中心的電梯夾斷了三根手指，最終獲得了1500萬美元的賠償。美國司法體制中采取的是懲罰性賠償方式，而我國采取的是補(bǔ)償性賠償方式，所以很難對(duì)企業(yè)形成威懾。在涉及群眾生命健康的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大對(duì)消費(fèi)者的直接賠償力度。例如，食品安全法已經(jīng)對(duì)懲罰性賠償制度進(jìn)行了有益嘗試，設(shè)立十倍賠償制度，可以推廣到其他領(lǐng)域，并進(jìn)一步加大賠償額度。通過嚴(yán)厲處罰的震懾作用，解決違法成本低、維權(quán)成本高、監(jiān)管難度大的問題。