以“其他適當(dāng)形式”提供政府信息的合法性

徐 嵩 伍志堅(jiān)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二十六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供；無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供的，可以通過(guò)安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供。”在政府信息公開(kāi)實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)遇到無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供政府信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理，如何準(zhǔn)確運(yùn)用政府信息公開(kāi)條例第二十六條，特別是如何認(rèn)定通過(guò)“其他適當(dāng)形式”提供政府信息的合法性，是行政機(jī)關(guān)工作人員必須面對(duì)的問(wèn)題。筆者試結(jié)合一則案例，對(duì)此展開(kāi)討論。

案情簡(jiǎn)介

原告陳某向被告某發(fā)改委舉報(bào)某百貨公司涉嫌價(jià)格欺詐。經(jīng)調(diào)查處理，某發(fā)改委向原告陳某發(fā)出《價(jià)格舉報(bào)辦理結(jié)果告知書(shū)》，告知已查實(shí)某百貨公司存在價(jià)格欺詐行為，并依法實(shí)施了行政處罰等。隨后，原告陳某向被告某發(fā)改委申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，要求以復(fù)制形式公開(kāi)上述《行政處罰決定書(shū)》。

經(jīng)審查，被告某發(fā)改委作出《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》：“某百貨公司在促銷(xiāo)活動(dòng)期間標(biāo)示的價(jià)格高于活動(dòng)前七日在本交易場(chǎng)所有交易票據(jù)的最低交易價(jià)格，且未履行價(jià)格承諾。根據(jù)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第四十條、《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》第七條、《某省物價(jià)局關(guān)于規(guī)范價(jià)格行政處罰自由裁量權(quán)的適用規(guī)則》第九條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，已責(zé)令某百貨公司停止違法行為，并處××元罰款的行政處罰?！标惸巢环?，向同級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，同級(jí)人民政府經(jīng)審理作出《行政復(fù)議決定書(shū)》，維持某發(fā)改委作出的《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》。

原告陳某不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求：（1）撤銷(xiāo)被告作出的《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》；（2）判令被告以復(fù)制形式依法向原告公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》。

原告陳某在起訴時(shí)還將一份已經(jīng)發(fā)生法律效力的《行政判決書(shū)》作為證據(jù)提交給法院，該判決書(shū)為另一法院就類(lèi)似案件作出的判決（原告亦為陳某），在該生效判決中，法院認(rèn)為“被告主張?jiān)嫔暾?qǐng)獲悉的信息（含行政處罰決定書(shū)）為案卷材料，應(yīng)按照國(guó)家發(fā)展改革委《價(jià)格監(jiān)督檢查案卷管理規(guī)定》的規(guī)定辦理，不屬于政府信息公開(kāi)的范圍，理由不成立。”并判決公開(kāi)“行政處罰決定書(shū)”。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1. 被告某發(fā)改委未按照原告陳某的要求以復(fù)制形式提供《行政處罰決定書(shū)》，而以摘要復(fù)述形式提供政府信息公開(kāi)內(nèi)容，是否合法？

2. 原告陳某在生產(chǎn)、生活以及科研活動(dòng)中是否具有“復(fù)制”《行政處罰決定書(shū)》的特殊需要。

雙方的主要觀點(diǎn)和意見(jiàn)

（一）原告陳某的主要觀點(diǎn)

原告陳某認(rèn)為：（1）政府信息公開(kāi)是以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外，被告不予公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》，原告無(wú)法知曉舉報(bào)事項(xiàng)具體處罰情況，因而也無(wú)法進(jìn)一步維護(hù)自身合法權(quán)益；陳某指出其在起訴某百貨公司的民事訴訟案件中，由于沒(méi)有《行政處罰決定書(shū)》，而且某百貨公司在民事訴訟中也不愿意提供《行政處罰決定書(shū)》，導(dǎo)致無(wú)法查明事實(shí)，非常被動(dòng)。（2）根據(jù)政府信息公開(kāi)條例第二十六條的規(guī)定，被告應(yīng)當(dāng)按原告的要求以復(fù)制形式向原告公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》。（3）國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》，既不是法律、法規(guī)，也不是規(guī)章，在效力層級(jí)上僅僅是規(guī)范性文件，不能與法律、法規(guī)相抵觸。

（二）被告某發(fā)改委的主要答辯觀點(diǎn)

被告某發(fā)改委認(rèn)為：（1）被告嚴(yán)格按照政府信息公開(kāi)條例有關(guān)規(guī)定，在法定期限內(nèi)作出了《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》，符合法律程序和要求。（2）被告已經(jīng)向原告詳盡告知了本案所涉行政處罰決定書(shū)的全部要素，包括被處罰人名稱(chēng)、違法事實(shí)、處罰依據(jù)、處罰各類(lèi)和處罰結(jié)果等，通過(guò)《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》，原告客觀上可以完整知悉該行政處罰決定書(shū)的所有信息，且《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或者行政程序中作為書(shū)證使用。（3）鑒于涉案行政處罰決定書(shū)屬于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》第九條規(guī)定的入卷文書(shū)材料，該規(guī)定第二十六條、二十七條、二十八條、三十條、三十一條、三十二條明確只有價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員、上級(jí)價(jià)格主管部門(mén)、其他價(jià)格主管部門(mén)，各級(jí)司法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員在履行規(guī)定程序后可以查看、閱讀或者復(fù)制該行政處罰決定書(shū)。某發(fā)改委作為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的下級(jí)機(jī)關(guān)，必須遵守上述規(guī)定，客觀上不能違規(guī)擅自向原告陳某復(fù)制提供涉案行政處罰決定書(shū)。根據(jù)政府信息公開(kāi)條例第二十六條的規(guī)定，被告某發(fā)改委通過(guò)加蓋本機(jī)關(guān)公章的正式公文書(shū)面提供涉案行政處罰決定書(shū)的摘要復(fù)述，以適當(dāng)形式向原告陳某充分公開(kāi)了相關(guān)政府信息，依法、適當(dāng)履行政府信息公開(kāi)職責(zé)，符合上述規(guī)定，沒(méi)有妨礙和損害被答辯人的知情權(quán)。

（三）被告代理律師的主要觀點(diǎn)和代理意見(jiàn)

1. 被告某發(fā)改委已依法履行政府信息公開(kāi)職責(zé)，充分保障了原告陳某的知情權(quán)。針對(duì)原告陳某提出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，被告某發(fā)改委作出《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》，將行政處罰決定書(shū)的基本內(nèi)容告知原告陳某。對(duì)原告陳某而言，無(wú)論是作為普通公民，還是作為價(jià)格違法行為的舉報(bào)人，其知情權(quán)均得到了充分保障。原告陳某從某發(fā)改委獲悉的與《行政處罰決定書(shū)》有關(guān)的信息，無(wú)論是用于生產(chǎn)、生活、科研，還是用于行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等法律程序，均足以滿(mǎn)足其正常使用需求，不存在對(duì)陳某的知情權(quán)產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性影響或者障礙的情形。

2. 原告陳某缺乏“復(fù)制”《行政處罰決定書(shū)》的“特殊需要”。政府信息公開(kāi)條例第十三條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條第六款規(guī)定：“被告以政府信息與申請(qǐng)人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對(duì)特殊需要事由作出說(shuō)明。”本案中，雖然原告陳某有權(quán)獲知與《行政處罰決定書(shū)》相關(guān)的政府信息，但是，原告陳某并不具有“復(fù)制”《行政處罰決定書(shū)》的“特殊需要”。第一，原告陳某以所謂“維權(quán)”“申請(qǐng)行政復(fù)議”“提起行政訴訟”為由要求復(fù)制《行政處罰決定書(shū)》，缺乏依據(jù)?！秲r(jià)格違法行為舉報(bào)規(guī)定》第十五條第一款規(guī)定：“舉報(bào)人對(duì)辦理結(jié)果不滿(mǎn)意，可以再次舉報(bào)，也可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！北景钢?，被告某發(fā)改委已向原告陳某發(fā)出《價(jià)格舉報(bào)辦理結(jié)果告知書(shū)》，將價(jià)格舉報(bào)的辦理結(jié)果以書(shū)面形式告知原告陳某。作為舉報(bào)人，原告陳某如果需要維權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，其針對(duì)的對(duì)象是“辦理結(jié)果”，只要收到某發(fā)改委發(fā)出的《價(jià)格舉報(bào)辦理結(jié)果告知書(shū)》，原告陳某即可維權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，根本就不需要以“復(fù)制”形式獲得《行政處罰決定書(shū)》。第二，原告陳某以所謂“民事訴訟舉證”為由要求復(fù)制《行政處罰決定書(shū)》，同樣缺乏依據(jù)。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十七條規(guī)定：“符合下列條件之一的，當(dāng)事人及其訴訟代理人可以申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集證據(jù)：（一）申請(qǐng)調(diào)查收集的證據(jù)屬于國(guó)家有關(guān)部門(mén)保存并須人民法院依職權(quán)調(diào)取的檔案材料；（二）涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的材料；（三）當(dāng)事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料?！钡谄呤鍡l規(guī)定：“有證據(jù)證明一方當(dāng)事人持有證據(jù)無(wú)正當(dāng)理由拒不提供，如果對(duì)方當(dāng)事人主張?jiān)撟C據(jù)的內(nèi)容不利于證據(jù)持有人，可以推定該主張成立?！币虼耍诿袷略V訟中，原告陳某既可以依法向法院申請(qǐng)調(diào)取《行政處罰決定書(shū)》等證據(jù)材料；也可以依法要求被舉報(bào)人某百貨公司（民事訴訟中的被告）提供《行政處罰決定書(shū)》。如果某百貨公司無(wú)正當(dāng)理由拒不提供《行政處罰決定書(shū)》，則可以依法推定原告陳某的相關(guān)主張成立。也就是說(shuō)，在民事訴訟中，原告陳某的權(quán)益并不會(huì)因?yàn)槠洳荒芴峁缎姓幜P決定書(shū)》而受到任何影響。

（漫畫(huà)/趙曉蘇）

3. 被告某發(fā)改委已經(jīng)依法以“適當(dāng)形式”提供政府信息，符合法律規(guī)定和要求。（1）被告某發(fā)改委作為國(guó)家發(fā)改委的下級(jí)機(jī)關(guān)，不能違反上級(jí)規(guī)定即國(guó)家發(fā)改委《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》，擅自將《行政處罰決定書(shū)》復(fù)制提供給原告陳某，因此，本案確實(shí)存在“無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供政府信息”的現(xiàn)實(shí)障礙。（2）根據(jù)政府信息公開(kāi)條例第二十六條規(guī)定，本案中雖然某發(fā)改委無(wú)法按原告陳某要求的形式提供政府信息，但是，某發(fā)改委并沒(méi)有怠于履行其政府信息公開(kāi)職責(zé)，相反，某發(fā)改委已經(jīng)依法以“適當(dāng)形式”提供政府信息，即以書(shū)面形式將《行政處罰決定書(shū)》的主要內(nèi)容提供給了原告陳某，其知情權(quán)依法已經(jīng)得到充分保障。

4.被告某發(fā)改委根據(jù)檔案法的規(guī)定，未向原告陳某復(fù)制提供《行政處罰決定書(shū)》，于法有據(jù)。涉案《行政處罰決定書(shū)》屬于“價(jià)格行政處罰案卷”中的檔案，因此，原告陳某申請(qǐng)復(fù)制上述案卷檔案中的《行政處罰決定書(shū)》，應(yīng)當(dāng)遵守檔案法的規(guī)定。檔案法第二十條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開(kāi)放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！备鶕?jù)這一規(guī)定和要求，無(wú)論任何單位或者個(gè)人，申請(qǐng)復(fù)制利用檔案，均應(yīng)當(dāng)“按照有關(guān)規(guī)定”辦理，否則，就違反了檔案法的規(guī)定。就本案而言，需要復(fù)制“價(jià)格行政處罰案卷”中的《行政處罰決定書(shū)》，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家發(fā)改委《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》辦理，這是檔案法對(duì)復(fù)制利用檔案的強(qiáng)制性規(guī)定和要求。而根據(jù)《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》第二十六條、二十七條、二十八條、三十條、三十一條、三十二條等規(guī)定，原告陳某要求復(fù)制《行政處罰決定書(shū)》，不符合檔案法的規(guī)定。

判決結(jié)果

一審：駁回原告陳某的訴訟請(qǐng)求。

一審法院認(rèn)為原告陳某沒(méi)有證明其是出于生產(chǎn)、生活、科研的需要申請(qǐng)公開(kāi)《行政處罰決定書(shū)》，原告在其向被告提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)并未提供證據(jù)證明缺少行政處罰決定書(shū)復(fù)制件導(dǎo)致自身權(quán)益維護(hù)受到影響的事實(shí)，被告某發(fā)改委通過(guò)作出《關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)》，以摘要復(fù)述的方式，向原告公開(kāi)相關(guān)涉案行政處罰決定書(shū)中包括被處罰人名稱(chēng)、違法事實(shí)、處罰根據(jù)、處罰各類(lèi)和處罰結(jié)果等內(nèi)容，符合政府信息公開(kāi)條例的規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)。一審法院遂判決“駁回原告陳某的訴訟請(qǐng)求”。

一審判決之后，原告陳某未再提起上訴。

案例評(píng)析

行政訴訟法第六十三條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件?！钡诙钜?guī)定：“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。”第三款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”本案中，國(guó)家發(fā)改委《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》既不屬于立法法中的法律、行政法規(guī)，也不屬于規(guī)章，而僅僅是一般的規(guī)范性文件，不能直接作為行政機(jī)關(guān)拒絕復(fù)制提供政府信息的法律依據(jù)。

根據(jù)政府信息公開(kāi)條例第十三條的規(guī)定，是否具有“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，是公民、法人或者其他組織申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的前提條件。就本案而言，原告陳某缺乏“復(fù)制”《行政處罰決定書(shū)》的特殊需要，故其要求復(fù)制《行政處罰決定書(shū)》的訴訟請(qǐng)求未能得到法院支持。

結(jié)語(yǔ)和建議

本案是一起關(guān)于政府信息公開(kāi)的案件，在此前已有類(lèi)似案例作出對(duì)行政機(jī)關(guān)不利判決的情況下，本案訴訟中的情勢(shì)對(duì)被告非常不利。如果仍然一味強(qiáng)調(diào)，依據(jù)國(guó)家發(fā)改委的規(guī)范性文件即《價(jià)格行政處罰案卷管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，原告陳某無(wú)權(quán)查閱、復(fù)制《行政處罰決定書(shū)》，并以此作為不能將《行政處罰決定書(shū)》復(fù)制提供給原告的唯一理由，在訴訟代理中可能會(huì)比較被動(dòng)。

本案行政機(jī)關(guān)勝訴的關(guān)鍵在于，能夠透過(guò)表面現(xiàn)象、抓住問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，緊緊圍繞政府信息公開(kāi)的目的展開(kāi)論述，即本案是否已經(jīng)充分保障了原告方的知情權(quán)、原告方是否具有“復(fù)制”《行政處罰決定書(shū)》的特殊需要。在原告方的知情權(quán)已經(jīng)得到充分保障的情況下，加上原告方并不具有“復(fù)制”《行政處罰決定書(shū)》的特殊需要，再輔之以其他論證，政府信息公開(kāi)的目的在本案中已經(jīng)得到充分實(shí)現(xiàn)，原告陳某的知情權(quán)在本案中并沒(méi)有受到任何侵害，原告陳某要求以復(fù)制形式提供《行政處罰決定書(shū)》的訴訟請(qǐng)求自然就不會(huì)得到法院支持。