我國公民啟動違憲審查程序問題研究

□劉文麗

違憲審查制度是指具有違憲審查資格的國家機構(gòu)審查并通過法定程序決定某一特定立法或行為是否符合憲法[1]。違憲審查程序的啟動是整個違憲審查活動的起點。公民啟動違憲審查程序是我國法治邁出的重要一步，但在具體的法律實踐中，公民在違憲審查過程中的啟動在中國基本形同虛設(shè)，并沒有發(fā)揮實際作用。面對這種尷尬局面，有必要深入研究涉及公民啟動違憲審查程序相關(guān)法律問題。

一、理論與實踐：公民啟動違憲審查程序的正當(dāng)性

(一)尊重人權(quán)的原理：人民主權(quán)論。任何違憲審查制度都是建立在具有特定理論基礎(chǔ)的政治法律信仰之上的。在這些理論中，人民主權(quán)理論具有進(jìn)步意義。人民主權(quán)理論為公民啟動違憲審查程序提供了理論依據(jù)。在17、18世紀(jì)，隨著資本主義的發(fā)展，盧梭等人基于“君權(quán)神授”和“朕即國家”的理論，進(jìn)而提出了人民主權(quán)理論。盧梭認(rèn)為，公共意志體現(xiàn)的是國家主權(quán)。如果人民的權(quán)利被政府侵犯，人民可以選擇廢除原始契約，重新制定契約并且組建新政府。在他看來，人民主權(quán)不是一個抽象的概念，相反，是一種對公共意識的應(yīng)用，更是一種至高無上的立法權(quán)力?；诖耍瑖覍嵭泄怙@得尤為重要，在國家權(quán)力被行使的過程中，政府必須依法行事[2]。以人民主權(quán)理論為指導(dǎo)，許多資本主義國家，特別是英國、法國，進(jìn)一步發(fā)展和普及了“議會主權(quán)”和“議會至上”這一政治學(xué)說，而這種學(xué)說拓展到許多資本主義國家的違憲審查實踐之中。

(二)尊重人權(quán)的法律實踐：基本人權(quán)保障。尊重基本人權(quán)的原則是違憲審查的重要基礎(chǔ)，大多數(shù)國家對于這一認(rèn)識基本相同；保障基本人權(quán)是憲法的基本法律價值和現(xiàn)代憲政的真正目的。

1.國家機構(gòu)的權(quán)力和公民的基本權(quán)利(基本人權(quán))是任何國家憲法的基本組成部分。國家機關(guān)依法行使公權(quán)力，為了實現(xiàn)保護人權(quán)的公共權(quán)利目標(biāo)，有必要規(guī)范、保障和控制國家機構(gòu)行使的公共權(quán)力。以致無論是資本主義國家還是社會主義國家，二者都是通過控制國家權(quán)力的范圍和運作作為基本出發(fā)點，從而實現(xiàn)社會成員的基本人權(quán)和保護社會成員[3]。

2.憲法的另一個重要方面是公民的基本權(quán)利。在英美法系國家中，當(dāng)公民認(rèn)為其憲法權(quán)利受到侵犯時，可以向普通司法機關(guān)提起訴訟，普通司法機關(guān)根據(jù)憲法對規(guī)范性文件進(jìn)行違憲審查，賦予公民憲法救濟的權(quán)利。在大陸法系國家則需向特設(shè)的憲法法院提起訴訟，憲法法院對規(guī)范性文件進(jìn)行違憲審查時應(yīng)當(dāng)參照憲法的相關(guān)規(guī)定。而今我國已經(jīng)建立了由國家最高權(quán)力機關(guān)實施違憲審查權(quán)的制度，但當(dāng)規(guī)范性文件侵犯到公民的憲法權(quán)時，公民能否以自己的名義向全國人大常務(wù)委員會提交憲法審查？憲法和法律都沒有明確規(guī)定。《立法法》的基礎(chǔ)是在于憲法精神和保護公民憲法權(quán)利的必要性。它可以以自己的名義向全國人大常務(wù)委員會提出違憲審查請求，這為公民的憲法權(quán)利建立了憲法救濟制度。這表明了我國法治的巨大進(jìn)步。

二、問題與困境：我國公民啟動違憲審查程序的現(xiàn)狀

我國的違憲審查制度經(jīng)歷了持續(xù)改進(jìn)和發(fā)展的過程。我國公民啟動違憲審查程序的法律依據(jù)是《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)。根據(jù)《立法法》第90條可知：如果認(rèn)為行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或法律相矛盾，可以通過提議來啟動審查程序。審查要求的提出是法律賦予國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和省人大常委會的權(quán)力；國家機關(guān)、社會組織、企業(yè)和其他機構(gòu)以及公民也可以提交審查建議。審查程序的正式啟動依賴于審查要求的提出。當(dāng)有關(guān)機關(guān)正式提交審查請求后就必須要進(jìn)入審查程序。然而在提出審查建議之后，還需要經(jīng)專門委員會的研究，以此確定能否進(jìn)入到正式的審查程序，看是否必要。公民開展違憲審查的基礎(chǔ)是一個國家的違憲審查制度?！读⒎ǚā穼椃ㄟ`法行為的審查的相關(guān)規(guī)定有一定的局限性?！读⒎ǚā穼`憲審查的有關(guān)條文存在一定的限制?？陀^地說，由于這種限制造成了啟動違憲審查程序的模糊性。

(一)《立法法》規(guī)定公民啟動違憲審查的局限性。

1.公民啟動的是全國人大常委會的違憲審查權(quán)。依照《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會作為公民啟動違憲審查的受理主體，啟動違憲審查的具體內(nèi)容則是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸”?！读⒎ǚā妨谐隽诵抻喌囊罁?jù)是按照規(guī)范性文件的層級順序進(jìn)行的，可是如果層級序列完整，違反低級法律規(guī)范文件自然會違反高級法律規(guī)范性文件，因此只要審查上層和下層之間的規(guī)范性文件的一致性即可，而沒有必要再在更高位階中查找違規(guī)依據(jù)。從這個角度來看，全國人大常委會的違憲審查權(quán)很難在嚴(yán)格的法律層級中發(fā)揮實際作用，因而公民在啟動違憲審查過程中難免存在某些局限性。

2.公民啟動違憲審查的程序缺失。依照《立法法》的規(guī)定，法律中沒有作出具體受理程序的規(guī)定，全國人大常務(wù)委員會在受理后應(yīng)該如何回復(fù)、在多長時間內(nèi)回復(fù)、倘若不受理又該如何作出回應(yīng)以及程序規(guī)范需要多長時間，這些具體的程序性規(guī)范都存在缺失。此外，《立法法》還規(guī)定，一旦公民提交審查建議后，全國人大常務(wù)委員會將根據(jù)“必要時”對其進(jìn)行審查，這是一個無法確定的概念，究竟何時為必要，為何必要等都沒有做出具體的規(guī)定?！读⒎ǚā穬H僅規(guī)定公民可以提出違憲審查的權(quán)利，但對如何實施違憲審查的問題沒有規(guī)定。

(二)公民啟動違憲審查程序的實踐難題。目前，我國的違憲審查制度并不完善，公民依據(jù)《立法法》行使的違憲審查的權(quán)利在實踐中處于尷尬境地。近年來，憑借《立法法》的規(guī)定，當(dāng)規(guī)范性文件侵犯到公民的憲法權(quán)利時，公民可以以自己的名義向全國人大常委會提出建議，進(jìn)行違憲審查。近些年來，公民向全國人大常務(wù)委員會提交請愿書進(jìn)行違憲審查的建議經(jīng)常出現(xiàn)。除去具有重大社會影響的孫志剛案，還有2007年12月4日，69名法學(xué)學(xué)者向全國人大提交了對勞動教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查的建議。這一以公民身份的提案主要通過四個方面：違憲，與《立法法》的上層法律沖突、與國際公約不相容以及政治管理。從而提出了對勞動教養(yǎng)制度進(jìn)行違憲審查的理由。這起公民上書案件被認(rèn)為是繼2003年孫志剛案后，公民以自己的名義提出違憲審查的再次努力。由于在啟動違憲審查程序時，公民將面對著一個無法企及的法律困境。如果對法律的規(guī)定過分期望，這將導(dǎo)致法律的實際作用被忽視。因此,在認(rèn)識到公民提起違憲審查程序的問題和困境的背景下，為了真正促進(jìn)我國違憲審查程序的建立，應(yīng)該有針對性地去尋求我國公民啟動違憲審查程序的具體途徑。

三、思考與展望：公民啟動違憲審查程序的路徑設(shè)計

(一)深化公民啟動違憲審查程序的立法建設(shè)。在違憲審查的程序保障方面，外國的做法是由特別法律做出調(diào)整和保障。我國目前的違憲審查制度在具體程序、方法、期限和責(zé)任方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定。從而使我國目前的憲法作用受到為具體立法提供依據(jù)的限制，這種憲法作用更多的是一種宣示的性質(zhì)，并未能真正地為解決憲法爭議提供憲法依據(jù)。因而，制定《違憲審查程序法》以明確限定違憲審查的啟動對象、方式、條件、具體操作程序以及監(jiān)督程序，從而確保和完善公民啟動違憲審查程序顯得尤為重要。

(二)建立公民啟動違憲審查程序的監(jiān)督機制。從公民啟動違憲審查程序的運作狀況和具體實踐來看，公民啟動違憲審查程序的運作過程受阻，實際表現(xiàn)不佳。這與我國對于公民啟動違憲審查程序的監(jiān)督機制的不完善具有重要聯(lián)系，這將嚴(yán)重影響程序的正當(dāng)運作和功能的有效發(fā)揮。于是有必要徹底改變現(xiàn)有監(jiān)督機制的弱化以及過于形式化的現(xiàn)狀。通過加強監(jiān)督的專業(yè)化，連續(xù)性，公正性，制度性和可操作性，以此保證公民啟動違憲審查能夠順利運作。建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，明確組織、工作方法、監(jiān)督范圍、操作程序、權(quán)利、義務(wù)、時限、補救措施以及監(jiān)督失職的責(zé)任，最終達(dá)到保障監(jiān)督過程的制度化、程序化和透明化的目的，并發(fā)揮相應(yīng)的強制力。

(三)建立公民啟動違憲審查程序的救濟機制。目前，從中國的法律實踐來看，法院很難在法庭上解決法律上的違憲糾紛。在這種情況下，唯一可能的補救辦法是向全國人大常務(wù)委員會提交違憲審查請求。審查這些建議的權(quán)利應(yīng)該是憲法權(quán)利救濟的性質(zhì)，絕非是政治監(jiān)督的性質(zhì)。因此，法律應(yīng)考慮實際需要，并為公民啟動違憲審查的程序提供靈活性的規(guī)定。換言之，違憲審查的一般程序可以適用于某些特定案件發(fā)生之前，不特定的公民向全國人大常委會提起審查建議的請求；在具體案件發(fā)生之后，如果公民提議以自己的名義進(jìn)行合憲性審查，則應(yīng)適用特別程序進(jìn)行審查。這就是說，只要公民提出審查請求，便無需全國人大常委會工作機構(gòu)的研究，就可以進(jìn)入正式的審查程序，這不僅反映了憲法權(quán)利救濟過程的剛性和效率，此外，它在憲法審查中充分發(fā)揮了最高權(quán)威的重要作用，有效地救濟公民的憲法權(quán)利。