我國新形勢下沿海捎帶業(yè)務(wù)創(chuàng)新政策回顧和展望

施元紅, 於世成

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海 201306)

2018年6月24日，上海市人民政府發(fā)布《上海國際航運(yùn)中心建設(shè)三年行動計(jì)劃(2018—2020)》明確指出，要進(jìn)一步拓展沿海捎帶業(yè)務(wù)。自沿海捎帶業(yè)務(wù)在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先試行之后，該政策先后被復(fù)制推廣至全國其他有條件試行的自貿(mào)區(qū)。但是，沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策在實(shí)施過程中尚存在一些問題。回顧和梳理該政策的執(zhí)行情況，對該政策及時進(jìn)行評估，對進(jìn)一步推動和完善我國航運(yùn)政策的發(fā)展具有積極意義。

沿海捎帶業(yè)務(wù)屬于我國自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新航運(yùn)政策之一。由于其涉及沿海運(yùn)輸權(quán)的開放問題，一直以來存在爭議。然而，不管持贊同或反對立場，大部分學(xué)者認(rèn)為沿海捎帶業(yè)務(wù)的開放，應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度。如：張文廣[1]提出沿海捎帶業(yè)務(wù)是傳統(tǒng)沿海運(yùn)輸權(quán)的有限放開，該政策有利有弊，應(yīng)該綜合評估，且不斷積極完善，謹(jǐn)慎推廣。馬得懿[2]提出該政策的實(shí)施實(shí)質(zhì)上是對傳統(tǒng)航運(yùn)政策中沿海運(yùn)輸權(quán)的適度開放，應(yīng)實(shí)行管制+開放沿海運(yùn)輸權(quán)模式下的沿海捎帶業(yè)務(wù)政策。譚學(xué)文[3]提出對該政策在自貿(mào)區(qū)的試行和推廣應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，對該政策涉及的法律問題和法律沖突應(yīng)提前加以研判。

近幾年國內(nèi)對該政策進(jìn)行全面性的研究不多。因此，本文系統(tǒng)回顧和梳理該政策，對其實(shí)施情況進(jìn)行評估，希望在推進(jìn)該政策理論上的研究與實(shí)踐中的應(yīng)用起到一定的積極作用。

1 沿海捎帶業(yè)務(wù)政策梳理

1.1 概 述

沿海捎帶，屬于沿海運(yùn)輸范疇，在法律層面上涉及沿海運(yùn)輸權(quán)問題。[4]我國有學(xué)者[5]早期就曾對美國沿海運(yùn)輸權(quán)的法律和政策問題進(jìn)行深入研究。

在實(shí)際業(yè)務(wù)中，“沿海捎帶”主要指進(jìn)出口集裝箱在國際干線船舶上的互轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，并不包括全部的內(nèi)外貿(mào)同船問題。具體為：

1) 出口捎帶即從國內(nèi)某港口報關(guān)出口的集裝箱通過干線船捎帶到國內(nèi)另一港口中轉(zhuǎn)裝船出境。

2) 進(jìn)口捎帶即某干線船將境外的集裝箱在國內(nèi)某港口卸船后，經(jīng)該港中轉(zhuǎn)再裝上另外一艘干線船運(yùn)抵國內(nèi)港口，然后完成港口報關(guān)進(jìn)口。[6]

本文所討論的沿海捎帶，也即國內(nèi)進(jìn)出口集裝箱在開展國際干線互轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)過程中涉及對外國籍船舶開放問題。

沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策首先在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)進(jìn)行。2015年6月5日，隨著全國自貿(mào)區(qū)范圍擴(kuò)大，該政策被推廣至第二批自貿(mào)區(qū)—廣東、天津、福建。2017年3月15日，國務(wù)院推進(jìn)第三批自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中，湖北、四川、遼寧、浙江自貿(mào)區(qū)方案中均有關(guān)于沿海捎帶業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)定。2019年8月6日，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案也明確加強(qiáng)探索此項(xiàng)政策?？梢姡@一政策正在全國范圍自貿(mào)區(qū)內(nèi)有條不紊地推進(jìn)著，見表1。從表1看有以下幾個特點(diǎn)：

1) 著重在外向型港口實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)，內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)片區(qū)規(guī)定：“擴(kuò)大內(nèi)外貿(mào)同船運(yùn)輸、國輪捎帶運(yùn)輸適用范圍?！边@表明各沿海港口的分工進(jìn)一步明確，港口專業(yè)化趨勢越來越明顯。

2) “優(yōu)化沿海捎帶業(yè)務(wù)監(jiān)管模式，提高通關(guān)效率”，這一政策在上海、浙江和遼寧自貿(mào)區(qū)方案中分別被提及，可見，國家強(qiáng)調(diào)在提高沿海捎帶業(yè)務(wù)通關(guān)效率的同時監(jiān)管也不可缺位，應(yīng)該優(yōu)化監(jiān)管模式，兩者都應(yīng)受到重視，在推行該政策過程中需繼續(xù)完善這方面內(nèi)容。

3) 沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策繼續(xù)在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)有條不紊地推進(jìn)，可見，其屬于有效果可推廣的自貿(mào)區(qū)政策。目前，上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)承擔(dān)著進(jìn)一步深化改革和對標(biāo)國際公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)自貿(mào)區(qū)的重任，海南省探索建設(shè)自由貿(mào)易港的腳步也在加快，我們更應(yīng)該積極推進(jìn)包含沿海捎帶業(yè)務(wù)等一系列航運(yùn)創(chuàng)新政策的實(shí)施進(jìn)程，繼續(xù)完善我國航運(yùn)法律法規(guī)制度。

1.2 國際上沿海運(yùn)輸權(quán)的開放分類

世界上各個國家和地區(qū)都會首先從自身利益角度制定一項(xiàng)航運(yùn)政策，沿海捎帶政策也不例外。沿海捎帶政策又涉及各國沿海運(yùn)輸權(quán)，對沿海運(yùn)輸權(quán)的限制，不僅為保護(hù)和發(fā)展本國海運(yùn)產(chǎn)業(yè)，還關(guān)系到一國國家主權(quán)安全。目前，國際上沿海運(yùn)輸權(quán)的開放分類主要有3種：

1) 沿海運(yùn)輸需求大、船隊(duì)實(shí)力強(qiáng)的國家，實(shí)行嚴(yán)格限制的沿海運(yùn)輸權(quán)。

2) 沿海運(yùn)輸需求不大、但船隊(duì)實(shí)力較強(qiáng)的國家，實(shí)行區(qū)域性開放的沿海運(yùn)輸權(quán)。

3) 沿海運(yùn)輸需求不大、船隊(duì)實(shí)力也較小的國家，實(shí)行寬松的沿海運(yùn)輸權(quán)。[7]

本文選取其中具有代表性的國家進(jìn)行詳細(xì)闡述。

(1) 實(shí)行嚴(yán)格限制沿海運(yùn)輸權(quán)的國家——美國。美國實(shí)行嚴(yán)格限制的沿海運(yùn)輸權(quán)制度，該國在1920年《瓊斯法》第24章和27章中有關(guān)于沿海運(yùn)輸權(quán)保留的規(guī)定，具體為：“貨物不得在美國兩個港口之間運(yùn)輸，除非是由在美國建造和注冊的船舶運(yùn)輸，由美國公民擁有并由美國船員操縱?！币恢币詠恚嘘P(guān)美國《瓊斯法》的存廢之爭從未停止過，反對者認(rèn)為，美國航運(yùn)市場的低迷與該法案的長期實(shí)行有關(guān)，但美國勞工部曾指出瓊斯法案是神圣不可侵犯的。美國聯(lián)邦海事局也曾為其沿海貿(mào)易保護(hù)主義的立場辯護(hù)，認(rèn)為“限制沿海運(yùn)輸權(quán)這一做法能得到更多人的信任”。[8]可見，支持該法案的聲音很大。

(2) 實(shí)行區(qū)域性開放的沿海運(yùn)輸權(quán)的國家和地區(qū)——?dú)W盟。歐盟沿海運(yùn)輸政策最早源于《歐盟理事會關(guān)于為沿海運(yùn)輸自由提供服務(wù)原則的第4055/86號條例》(簡稱《4055/86條例》)，6 a后歐盟成員國針對沿海運(yùn)輸權(quán)問題實(shí)行《歐盟理事會關(guān)于為沿海運(yùn)輸自由提供服務(wù)原則的第3577/92號條例》(簡稱《3577/92條例》)，該條例第1條：“提供自由海運(yùn)服務(wù)的原則適用于歐盟成員國之間的沿海運(yùn)輸，成員國的沿海運(yùn)輸向任一成員國登記或懸掛任何一個成員國國旗的船舶開放，但前提必須是這些船舶符合所在該成員國進(jìn)行沿海運(yùn)輸?shù)臈l件。”[9]2014年4月22日，歐盟又公布《關(guān)于3577/92條例執(zhí)行情況的第五次報告(2001—2010年)》以及該報告的解讀文件。[10]總之，《3577/92條例》主要對歐盟成員國國內(nèi)運(yùn)輸權(quán)問題進(jìn)行規(guī)范和約束，也從市場競爭和國家援助的角度進(jìn)一步維護(hù)歐共體利益。[11]目前，考慮到一些特殊利益，該條例并沒有在所有成員國內(nèi)實(shí)行。

表1 沿海捎帶業(yè)務(wù)的相關(guān)政策詳細(xì)進(jìn)度表

(3) 實(shí)行寬松的沿海運(yùn)輸權(quán)的國家——澳大利亞、新西蘭。澳大利亞沿海運(yùn)輸政策實(shí)行1912年《航海條例》，該法第7條第(1)款是有關(guān)沿海運(yùn)輸?shù)木唧w規(guī)定。需強(qiáng)調(diào)的是，該法并未對澳大利亞國旗船和任何其他船只進(jìn)行區(qū)分。其間，澳大利亞相關(guān)方對沿海運(yùn)輸權(quán)問題有過分歧，并公布評估報告，但目前尚未有跡象表明澳大利亞對沿海運(yùn)輸權(quán)自由化這一政策改變態(tài)度。對新西蘭而言，1994年《海運(yùn)法》第198條明確了關(guān)于海上運(yùn)輸?shù)囊?guī)定。由于新西蘭獨(dú)特的地理位置，政府對沿海運(yùn)輸管制較簡單，其沿海貿(mào)易規(guī)模也較小，因此不太可能給該國經(jīng)濟(jì)造成太多影響。[12]

2 近些年沿海捎帶業(yè)務(wù)的發(fā)展評估

2.1 政策適用范圍有限，其他主體參與積極性不高

為維護(hù)我國航運(yùn)企業(yè)利益，交通運(yùn)輸部對適用該政策的船舶范圍做了嚴(yán)格限定。然而，我國目前大部分進(jìn)出口貨物由外國籍船舶承運(yùn)，中資企業(yè)船舶承運(yùn)的比例較低。而且，中資航運(yùn)公司與外資航運(yùn)公司開展互租船舶、互換艙位的現(xiàn)象比較普遍，這些均不能適用該政策，因此該政策的效益發(fā)揮受到限制。此外，在實(shí)際試點(diǎn)實(shí)施該政策過程中，目前企業(yè)只能操作進(jìn)口貨物的沿海捎帶業(yè)務(wù)，出口業(yè)務(wù)難以執(zhí)行的原因在于，很多企業(yè)希望貨物直接去境外中轉(zhuǎn)以盡快獲得出口退稅，享受更多的稅收優(yōu)惠政策。因此，相關(guān)主體參與的積極性并非想象的那么高。

2.2 鞏固樞紐港地位的同時，存在不平等貿(mào)易保護(hù)的風(fēng)險

1) 從港口角度看，實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策使我國重要樞紐港的貨物集聚能力得到了提升。根據(jù)交通運(yùn)輸部《2018中國航運(yùn)發(fā)展報告》，2018年，全球集裝箱港口吞吐量保持增長，上海港以4 201萬TEU的成績連續(xù)9年位列全球第一。在全球前10大集裝箱港口吞吐量排名中，上海港(第1名)、寧波舟山港(第3名)、深圳港(第4名)、廣州港(第5名)、香港港(第7名)、青島港(第8名)和天津港(第9名)。[13]與往年的排名相比，樞紐港地位得到鞏固。

2) 從航運(yùn)公司角度看，目前該政策的試點(diǎn)推進(jìn)已引起大型國際航運(yùn)公司的關(guān)注。馬士基集團(tuán)CEO施索仁在2019年3月23日中國發(fā)展高層論壇上發(fā)表演講，提出“自貿(mào)港應(yīng)該對所有商船平等開放，希望中國港口繼續(xù)擴(kuò)大開放政策”，引發(fā)航運(yùn)界熱議。早在該政策試點(diǎn)之時，馬士基就已經(jīng)開始呼吁，希望中國能讓外資航運(yùn)企業(yè)參與沿海捎帶業(yè)務(wù)。但若對外資開放，中國航運(yùn)企業(yè)競爭力將受到一定程度的沖擊。目前，若進(jìn)一步擴(kuò)大沿海捎帶業(yè)務(wù)，又可能引起外國船公司提出此項(xiàng)政策是實(shí)施不平等的貿(mào)易保護(hù)。《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》明確，研究在對等原則下允許外國籍國際航行船舶開展以洋山港為中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務(wù)。該規(guī)定很好地回應(yīng)了外方的上述優(yōu)慮。

2.3 配套的便利化監(jiān)管機(jī)制尚未健全

2018年5月29日，海關(guān)總署公布《關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》，涉及《海關(guān)對過境貨物監(jiān)管辦法》等眾多規(guī)章的修改。與此同時，由于沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策在我國尚未積累很多經(jīng)驗(yàn)，配套的便利化監(jiān)管機(jī)制亦尚未健全。如該政策導(dǎo)致海關(guān)口岸監(jiān)管模式發(fā)生變化，口岸監(jiān)管過程中存在一些不適應(yīng)現(xiàn)象。早在2016年6月29日，海關(guān)總署辦公廳就已出臺關(guān)于在自貿(mào)區(qū)之間進(jìn)一步放開外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱沿海捎帶政策的《第1558號建議的協(xié)辦意見》，明確繼續(xù)積極配合開展沿海捎帶工作，在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改進(jìn)工作機(jī)制和監(jiān)管流程。但在實(shí)踐中，常有監(jiān)管不到位的問題出現(xiàn)。

2.4 沿海捎帶政策帶來的法律沖突問題

我國在自貿(mào)區(qū)試行沿海捎帶業(yè)務(wù)，不可避免會產(chǎn)生一些法律問題，從而影響我國航運(yùn)市場的開放，對營造國際化、市場化、法制化的營商環(huán)境帶來一些不利因素。這其中法律沖突問題有：涉及航運(yùn)市場主體的平等保護(hù)問題、沿海捎帶政策與現(xiàn)行《海商法》等法律沖突問題。目前，《海商法》修改工作已在進(jìn)行，《海商法》第4條是關(guān)于沿海運(yùn)輸權(quán)的保護(hù)性規(guī)定，而沿海捎帶業(yè)務(wù)的試行從某種程度上講，不能無視其與國家法律相沖突的問題，也即不能違背自貿(mào)區(qū)的法治精神。因此，在實(shí)踐過程中，如何化解這一沖突也是亟需解決的重要問題。

3 進(jìn)一步開展沿海捎帶業(yè)務(wù)的建議

3.1 系統(tǒng)考察沿海捎帶業(yè)務(wù)政策的執(zhí)行效果

實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策要進(jìn)行系統(tǒng)、全面的考察。這是因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)航運(yùn)創(chuàng)新政策中，除沿海捎帶業(yè)務(wù)試點(diǎn)外還包括船舶登記創(chuàng)新制度、啟運(yùn)港退稅政策、準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理制度等一系列創(chuàng)新政策。這些政策都給我國航運(yùn)業(yè)的發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。因此，系統(tǒng)考察沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策，有助于保障其與其他自貿(mào)區(qū)航運(yùn)創(chuàng)新政策的相互協(xié)調(diào)性，如：該政策應(yīng)與船舶登記創(chuàng)新制度協(xié)調(diào)一致，因?yàn)閷ρ睾Ｉ訋I(yè)務(wù)中“中資航運(yùn)公司”進(jìn)行明確認(rèn)定，才能更好推進(jìn)該政策實(shí)施。

3.2 平衡好海運(yùn)市場開放和國家安全兩者之間關(guān)系

沿海捎帶業(yè)務(wù)涉及沿海運(yùn)輸權(quán)問題，沿海運(yùn)輸權(quán)又關(guān)系到國家主權(quán)，涉及國家安全。多數(shù)海運(yùn)發(fā)達(dá)國家出于國家主權(quán)和安全的考慮，都沒有開放沿海運(yùn)輸。我國現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策，旨在扭轉(zhuǎn)我國大量貨物流失至境外中轉(zhuǎn)的局面，最終目的在于促進(jìn)航運(yùn)服務(wù)自由化。但沿海捎帶業(yè)務(wù)的試點(diǎn)運(yùn)行可能也會影響到本國從事沿海運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待這一創(chuàng)新政策。當(dāng)前，面對復(fù)雜的國際形勢，我國海運(yùn)市場開放程度應(yīng)該與我國航運(yùn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)在對外開放和維護(hù)民族航運(yùn)業(yè)利益之間找到平衡點(diǎn)。唯有平衡好我國海運(yùn)市場開放和國家安全這兩者之間的關(guān)系，才能保證我國航運(yùn)業(yè)發(fā)展朝著健康有序的方向進(jìn)行。

3.3 優(yōu)化沿海捎帶業(yè)務(wù)監(jiān)管模式，制定沿海運(yùn)輸市場規(guī)則

進(jìn)一步推進(jìn)沿海捎帶業(yè)務(wù)實(shí)施，優(yōu)化該政策監(jiān)管模式是一項(xiàng)重要內(nèi)容。在下一步沿海捎帶業(yè)務(wù)政策推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整相關(guān)政策，優(yōu)化口岸監(jiān)管等相關(guān)方面規(guī)定。同時，制定公平、完善的沿海運(yùn)輸市場規(guī)則也是當(dāng)下重要任務(wù)之一。建立和完善開展沿海捎帶業(yè)務(wù)的企業(yè)及船舶資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立公平高效的沿海運(yùn)輸市場規(guī)則。在資質(zhì)認(rèn)定方面，建議對符合條件的船公司賦予開展沿海運(yùn)輸?shù)馁Y質(zhì)。

3.4 遵循地區(qū)差異化原則，謹(jǐn)慎開放沿海運(yùn)輸權(quán)

在自貿(mào)區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)和自由貿(mào)易港內(nèi)嘗試新的沿海運(yùn)輸權(quán)創(chuàng)新性政策，可為該政策的下一步推行奠定良好基礎(chǔ)?！霸囼?yàn)”意味著政策可退可進(jìn)：對試驗(yàn)有效果的政策應(yīng)抓緊復(fù)制至其他可行區(qū)域；若試驗(yàn)未達(dá)良好效果，需及時做調(diào)整。從第3批自貿(mào)區(qū)建設(shè)總體方案中可見，我國對于沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策根據(jù)差異化原則做了相應(yīng)規(guī)定，也從側(cè)面表明該政策已取得積極效果。除此之外，這體現(xiàn)我國著重在外向型港口實(shí)施沿海捎帶業(yè)務(wù)，且各沿海港口分工進(jìn)一步明確，港口專業(yè)化趨勢越來越明顯。因此，我國更應(yīng)該遵循地區(qū)差異化原則，謹(jǐn)慎開放沿海運(yùn)輸權(quán)。

3.5 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升我國航運(yùn)的國際競爭力

2019年7月11日，《新華·波羅的海國際航運(yùn)中心發(fā)展指數(shù)報告(2019)》在上海發(fā)布。新加坡、香港、倫敦分別位列全球國際航運(yùn)中心前3位，上海繼續(xù)位列第4位。[14]綜合對比2014—2019年評價結(jié)果，總體較穩(wěn)定，但在全球綜合實(shí)力前十的國際航運(yùn)中心中，我國仍僅有香港、上海入圍。這與在全球港口吞吐量前十排名中，我國港口占多數(shù)席位的情況形成鮮明對比?？梢姡劭谕掏铝康谝徊⒉淮韲H航運(yùn)中心的綜合實(shí)力第一，正如要建設(shè)世界級國際航運(yùn)中心，其發(fā)展重點(diǎn)是航運(yùn)“軟實(shí)力”的提升。[15]

2018年6月24日，上海市政府頒布《上海航運(yùn)中心建設(shè)三年行動計(jì)劃(2018—2020)》明確：“到2020年，上海要基本建成具有全球航運(yùn)資源配置能力的國際航運(yùn)中心?！绷⒆?020年，上海到2035年要基本建成具有全球影響力的卓越城市。[16]當(dāng)前，長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、海洋強(qiáng)國等國家戰(zhàn)略以及一帶一路建設(shè)的推進(jìn)，為上海國際航運(yùn)中心建設(shè)創(chuàng)造有利條件。為此，我國應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)建設(shè)世界級國際航運(yùn)中心的步伐，提升我國航運(yùn)的國際競爭力。

4 結(jié)束語

沿海捎帶業(yè)務(wù)這一創(chuàng)新政策是我國探索航運(yùn)政策改革的一項(xiàng)重要舉措，在近幾年試點(diǎn)運(yùn)行過程中取得進(jìn)步，但同時也面臨諸多挑戰(zhàn)，需要我們持續(xù)跟蹤該政策的試行效果，不斷總結(jié)并及時做出相應(yīng)調(diào)整。為此，認(rèn)真研究、盡快落實(shí)臨港新片區(qū)的特殊政策，即有條件地允許外國籍船舶涉足沿海捎帶業(yè)務(wù)，有助于推進(jìn)我國國際航運(yùn)競爭力的提升。