關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的思考

王婕

摘要：關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，我國《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”。但是，究竟如何續(xù)期，能續(xù)多久，有償續(xù)期或是無償續(xù)期，這是立法特意留下的空白，從2001年深圳國際商業(yè)大廈，到2009年青島阿里山，再到2016年的溫州鹿城區(qū)，建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期問題不斷拷問著我國現(xiàn)有的物權(quán)法制度，并引發(fā)了社會各關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的熱議。建設(shè)用地使用權(quán)在世界各地均采用的有限有償續(xù)期方式，我國也應(yīng)當(dāng)采取此種方式，但應(yīng)當(dāng)建立以人均限額免費續(xù)期為基礎(chǔ)的超額繳費制度，對超過部分實行超額累進(jìn)方式計費并以家庭為單位，自主選擇何時使用免費權(quán)限。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地使用權(quán)；自動續(xù)期；有償續(xù)期；無償續(xù)期

一、引言

在物權(quán)法制訂過程中，第一次審議稿并未提及住宅用地使用權(quán)自動續(xù)期問題，而是在第二、第三稿中給予了明確規(guī)定。建設(shè)用地使用權(quán)屆滿申請續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規(guī)定確定。在第四、五稿審議中則進(jìn)一步區(qū)分為住宅和非住宅用地，住宅用地自動續(xù)期，非住宅用地則申請續(xù)期。兩種建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期后，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費，續(xù)期的期限、土地使用費支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國務(wù)院規(guī)定。但在最終出臺的規(guī)定中卻省略了續(xù)期方式、次數(shù)等問題是由于當(dāng)時對這一問題的爭議過大，無法形成較為一致意見，因此，最終導(dǎo)致該問題遺留至今，但現(xiàn)在隨著時間推移，住宅建設(shè)用地自動續(xù)期實際問題已經(jīng)顯現(xiàn)，必須對該問題研究出合理機制。

二、無限無償自動續(xù)期論和有限有償續(xù)期論的提出

從以上所述可知，我國在制定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度時就已經(jīng)意識到了關(guān)于具體如何自動續(xù)期問題，并且當(dāng)時已經(jīng)有了初步思考，只是由于爭議過大而未能形成法律規(guī)定，但對于這一問題的學(xué)術(shù)思考并沒有停止，在現(xiàn)在理論界已基本形成兩種截然不同的學(xué)術(shù)觀點。

（一）無限無償自動續(xù)期論

有學(xué)者認(rèn)為：《物權(quán)法》第149條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期，并沒有規(guī)定任何條件，因此認(rèn)為既然沒有規(guī)定自動續(xù)期的條件，應(yīng)當(dāng)理解為無條件，因而不必支付土地使用費，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)通過自動續(xù)期，而成為一個一次取得，永久享有的用益物權(quán)。首先，從文義邏輯上推論，一個附期限的權(quán)利，屆滿后自動續(xù)期，如未明確限定續(xù)期時間，則該權(quán)利應(yīng)當(dāng)能持續(xù)下去，不再受時間限制?！段餀?quán)法》第149條規(guī)定為期間屆滿自動續(xù)期的，這個自動續(xù)期就意味著該權(quán)利變?yōu)橛谰眯?；其次，就立法目的而言，?guī)定自動續(xù)期的目的在于保障老百姓能安居樂業(yè)，一次續(xù)期將永久享有該權(quán)利，解決了公民的后顧之憂，可以使其安居樂業(yè)。 最后，城鎮(zhèn)住宅土地使用權(quán)無償無限續(xù)期與農(nóng)村集體土地使用權(quán)無限期應(yīng)當(dāng)一致，使得我國土地使用權(quán)全國一體化。

（二）有限有償續(xù)期論

有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前永久續(xù)期并非適合我國國情的選擇，因為它既不符合我國《憲法》和《物權(quán)法》等確立的經(jīng)濟體制，也不是保護公民財產(chǎn)權(quán)的必要之舉。且土地是不可再生資源，在期間屆滿后應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期，并且支付一定費用。首先，從文義解釋推論，該規(guī)定只是免除使用權(quán)人向國家機關(guān)申請續(xù)期的義務(wù)，但對于繼續(xù)使用時間，是否繳費等并無明確 ，因此，并不能從該規(guī)定中得出無限續(xù)期的結(jié)論。其次，如能永久續(xù)期將改變該用益物權(quán)的性質(zhì)。我國法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)土地為國家所有，屬于全社會公民的所有，如實行永久延續(xù)的使用制度，將使土地實際變?yōu)閭€人所有，與我國現(xiàn)行的土地制度相違背。最后，從現(xiàn)實情況來看，永久續(xù)期會在一定程度上導(dǎo)致資源的不平衡分配。土地資源是有限資源，人的壽命也是有限壽命，如一個制度建設(shè)在有限壽命人享有無限資源的情況下勢必將導(dǎo)致資源的不平衡。

三、兩種觀點評析

（一）兩種觀點出發(fā)點有所差異

堅持無限無償論者更多的是從權(quán)益者角度出發(fā)，權(quán)益者的目的應(yīng)當(dāng)是堅持利益最大化，損失或代價最小化為原則.既然我國物權(quán)法已經(jīng)明確規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，也沒有規(guī)定續(xù)期時間和繳費與否，從其利益最大化角度的解釋就是不用繳費，可以無限續(xù)期。

堅持有償有限論者更多的是從資源、利益平衡，制度持續(xù)、適用性角度出發(fā)。一個制度的建立即是一次利益的分配，一個制度是否適用時代的發(fā)展，能否公平地持續(xù)下去才是檢驗這個制度的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有償有限論者從土地資源的有限性，長遠(yuǎn)的國家財政收入和后輩公民對土地資源的需求性出發(fā)，平衡相互之間的關(guān)系，具有正當(dāng)性。

（二）兩種理論均無具體制度建設(shè)，不能適用經(jīng)濟社會的發(fā)展

兩種制度均只是對基本的是否有償，是否無限續(xù)期予以解答，而細(xì)化到有償制度應(yīng)當(dāng)如何有償化，有償制度如何建立，直接關(guān)系到該制度的公平合理性，也應(yīng)當(dāng)是對我國制度建設(shè)的深思熟慮。無限無償制度論者如何解決資源有限性問題，如何防止因此制度可能導(dǎo)致的貧富差距問題，均未考量?？蚣苤贫鹊慕ㄔO(shè)固然重要，但一個好的框架制度也可能因為細(xì)節(jié)設(shè)計錯誤而作廢，一個看似不太公平的框架制度，通過制定合理的制度細(xì)節(jié)，不斷修正不合理的框架，最終使得該制度整體合理化。因此，僅停留在該兩種基礎(chǔ)制度框架的討論上永遠(yuǎn)無法得出一個合理完善的制度。

（三）在有限有償論的基礎(chǔ)上予以修訂，建立一定限額無償固定續(xù)期為基礎(chǔ)的有限有償制度更符合我國現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展需要

如上所述，無限無償續(xù)期論弊端明顯，但卻是基本民眾的訴求，對使公民安居樂業(yè)有積極的促進(jìn)作用；有限有償論雖考量各方因素，盡量予以平衡，但在現(xiàn)在房產(chǎn)作為一個家庭最重要的財富，還須要在土地使用權(quán)續(xù)期上額外支付費用，增加了生存成本。

無限無償論弊端過于明顯，不可用，采用有限有償論為框架更為合適。有限有償作為基本原則應(yīng)當(dāng)予以肯定，但考慮到民意及現(xiàn)實狀況，在該原則上應(yīng)當(dāng)確定給予公民一次一定面積的無償續(xù)期權(quán)利。公民的生命是有限的，給予一次無償續(xù)期權(quán)利不會對后輩產(chǎn)生過大的資源影響，并且給予一定面積即保障了公民居住權(quán)，又限制了其范圍，更加適當(dāng)合理。

四、對于有限有償自動續(xù)期的細(xì)化制度

有限有償自動續(xù)期雖然更符合我國現(xiàn)行土地制度，并且響應(yīng)民意的根本訴求，但是仍然急切需要立法來細(xì)化其制度，鑒于此，筆者提出以下建議。

（一）建立以人均限額免費續(xù)期為基礎(chǔ)的超額繳費制度

綜合以上兩種理論制度，每人應(yīng)當(dāng)享有一定限額的免費續(xù)期權(quán)。居住權(quán)是每個人的基本權(quán)利，建設(shè)用地使用權(quán)作為房產(chǎn)的基礎(chǔ)，是保障居住權(quán)的首要條件，因此，一定限額的免費續(xù)期權(quán)應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。至于限定面積的認(rèn)定，筆者認(rèn)為以40平米為限額較為合理，即使是一個人生活的情況下40平米至少可以是一室一廳，可以滿足基本的居住條件；當(dāng)三口之家生活時有120平米的免費續(xù)期權(quán)也已足夠。建立限額免費續(xù)期制度可以保障個人的基本居住權(quán)，同時也不會造成房地產(chǎn)過分被作為投資而喪失保障居住功能。

（二）免費使用權(quán)限的限制：以家庭為單位，自主選擇何時使用免費權(quán)限

建立以上人均限額免費續(xù)期制度保障了每人的基本居住權(quán)，但免費續(xù)期權(quán)利的使用如不合理規(guī)定，將有可能成為投資人的一種投資熱點。由于每人均享有一定限額的免費續(xù)期權(quán)，也沒有規(guī)定使用條件，亦即當(dāng)投資者購買了多套房產(chǎn)，到了要續(xù)期的時候，其可以通過使用他人（如購買農(nóng)民的免費權(quán)利）的免費限額權(quán)利來規(guī)避要繳納的續(xù)期費用。為避免以上情況的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為對該權(quán)利的使用應(yīng)當(dāng)予以一定的限制，具體為使用該權(quán)利的前提的以家庭為單位，只有家庭成員才能使用在該建設(shè)土地續(xù)期上，對于家庭成員的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以民法上近親屬為限定范圍，而對于該權(quán)利的使用應(yīng)當(dāng)尊重權(quán)利人的意愿，即即使作為家庭成員，其仍然有權(quán)選擇何時使用該權(quán)利，因為該權(quán)利每人一生只有一次使用權(quán)，其使用可以是在與父母在一起一個家庭的時候使用，也可以是在自己組建家庭后使用，應(yīng)當(dāng)遵其所愿，充分保障其權(quán)利。

（三）超過部分實行超額累進(jìn)方式計費

建設(shè)用地續(xù)期費用的繳納應(yīng)當(dāng)是與房產(chǎn)稅互相結(jié)合，合理的續(xù)費制度也能對抑制房產(chǎn)泡沫起到一定作用，因此，對超過限額部分如何進(jìn)行征稅需要合理規(guī)定。筆者認(rèn)為，對超過部分進(jìn)行超額累進(jìn)計算費用較為公平合理。建設(shè)用地與房產(chǎn)配套，目的也是一樣，在于保障公民的基本居住權(quán)，超過一定限額就已超越了保障公民基本居住權(quán)的范疇，進(jìn)而演變?yōu)楣褡非髢?yōu)質(zhì)生活（更大的居住環(huán)境）及投資需求。實行超額累進(jìn)方式計算，即使公民追求優(yōu)質(zhì)生活，只要不超過過多的限額，可以對超過部分支付一定的費用，滿足其需求，符合一般公民的意愿。對于超過過多部分，就已經(jīng)超越了追求優(yōu)質(zhì)生活的需求進(jìn)而演變?yōu)樽非笸顿Y收益，而為抑制過分投資，超過過多部分增收更高費用就成為需要。而對于不超過過多部分、超過過多部分如何認(rèn)定應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國家宏觀調(diào)控需求進(jìn)行。

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（作者單位：貴州大學(xué)）