我國城市濕地公園保護(hù)立法研究

李和平

梁 洪*

與歐美國家相比，中國在濕地領(lǐng)域的研究相對較晚，直至20世紀(jì)80年代“濕地”的概念才被引入和推廣。20世紀(jì)90年代，我國部分地區(qū)才開始對建設(shè)濕地公園進(jìn)行探索，2004年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》，建設(shè)部提出了“城市濕地公園”的概念，并于2005年頒布了《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》和《城市濕地公園規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則(試行)》，同年建設(shè)部通過了第一批國家城市濕地公園。近年來，學(xué)術(shù)界對城市濕地公園的研究主要集中在城市濕地公園的環(huán)境影響和水環(huán)境處理[1-3]，城市濕地公園的功能[4]，城市濕地公園規(guī)劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)注意的問題[5-6]，城市濕地公園建設(shè)與維護(hù)存在的問題[7-9]，從個案出發(fā)研究國家城市濕地公園保護(hù)與開發(fā)[10-11]，城市濕地公園評價體系[12-14]，以及國外城市公園管理體系等領(lǐng)域[15-16]。在立法和治理方面，楊銳和張振威等學(xué)者關(guān)注國外國家公園和城市公園規(guī)劃建設(shè)與治理[17-21]，這些成果極大豐富了城市公園研究的內(nèi)容，但是這些研究主要是從宏觀的意義上研究國家公園和城市公園，缺乏專門針對城市濕地公園立法和治理的研究。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對城市濕地公園立法與治理成果十分稀缺[22]。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長仇保興認(rèn)為：“城市濕地公園的水生態(tài)是城市生態(tài)的核心?！蛔⒁獗Ｗo(hù)生態(tài)的多樣性和水景觀的豐富性，毀掉了這些水景觀就是毀掉了這些城市的未來。[23]”這說明城市濕地公園對城市生態(tài)和城市可持續(xù)發(fā)展的重要性。歐美國家非常重視濕地及其城市濕地公園領(lǐng)域的理論與實(shí)踐研究，在城市濕地公園的開發(fā)利用方面取得了顯著成效，美國構(gòu)建了聯(lián)邦、各州和地方的法制體系[24]，創(chuàng)建了社區(qū)參與的共管共建管理體系[25]，拓寬保護(hù)資金和技術(shù)的支持體系[26]。澳大利亞的保護(hù)立法，聯(lián)邦和地方各有側(cè)重、互相補(bǔ)充[27]。城市濕地公園建設(shè)在我國只有十多年時間，不管是在法制建設(shè)還是在治理體系上，都存在許多問題。因此，對我國國家城市濕地公園的立法保護(hù)及治理作全面梳理和研究，尋找其中存在的不足，提出相應(yīng)的對策，為推進(jìn)和完善我國國家城市濕地公園的保護(hù)立法和治理提供助益。

1 我國城市濕地公園保護(hù)立法與治理現(xiàn)狀

1992年7月31 日，我國正式加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(以下簡稱《濕地公約》)，加入公約對我國的濕地保護(hù)具有里程碑式的意義，“濕地”逐漸被人們認(rèn)識和重視。1994年，國務(wù)院出臺了《自然保護(hù)區(qū)條例》，其中第十條第三款規(guī)定：“具有特殊保護(hù)價值的海域、海岸、島嶼、濕地……應(yīng)當(dāng)建立自然保護(hù)區(qū)。[28]”這是我國的立法規(guī)范中第一次明確了對“濕地”的保護(hù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》則強(qiáng)調(diào)了對“濱海濕地”的保護(hù)。2003年國家林業(yè)局出臺了《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃》，提出了保護(hù)現(xiàn)有濕地，恢復(fù)被污染和不斷退化的濕地，構(gòu)建濕地保護(hù)體系。2004年6月5日國務(wù)院辦公廳出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》，2016年11月30日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知》，2016年11月發(fā)布《全國濕地保護(hù)“十三五”實(shí)施規(guī)劃》，2017年10月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部通過了《城市濕地公園設(shè)計導(dǎo)則》和《城市濕地公園管理辦法》(表1)。

在濕地保護(hù)的地方立法層面，2005年7月30日，湖南省人大常委會通過了《湖南省濕地保護(hù)條例》，截至2017年11月，共有24個省出臺了專門的濕地立法，山東和湖北兩省則出臺了省級地方政府規(guī)章(表2)。這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章主要針對“濕地”進(jìn)行保護(hù)，包括自然濕地、人工濕地和濕地公園。通過研究這些法律法規(guī)和規(guī)章文本發(fā)現(xiàn)，沒有一部有專門的章節(jié)或條文對“城市濕地公園”或“國家城市濕地公園”作出明確規(guī)定。從2005年2月建設(shè)部發(fā)布第一批國家城市濕地公園名單至今，有12批次總計57個城市濕地公園被確定為“國家城市濕地公園”(表3)。通過檢索中國法律信息網(wǎng)和北大法寶網(wǎng)，只有3個地方制定了4部專門針對國家城市濕地公園的立法(表4)。

表1 國務(wù)院及部門規(guī)范性文件

表2 省級地方濕地保護(hù)立法

2 我國城市濕地公園立法與治理存在的問題

2.1 我國城市濕地公園保護(hù)立法層級不高

2005年2月，建設(shè)部出臺了《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》，同年6月發(fā)布了《城市濕地公園規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則(試行)》，在過去十多年時間里，這2部規(guī)范性文件成了城市濕地公園設(shè)計和管理的最高準(zhǔn)則。2017年10月，這2部規(guī)范性文件被《城市濕地公園管理辦法》(建成[2017]222號)和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)的《城市濕地公園設(shè)計導(dǎo)則》(建辦城[2017]63號)所取代，新頒布的2份文件，并不是嚴(yán)格意義上由全國人大或全國人大常委會制定的法律，也不是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其效力等級低于法律，這說明我國城市濕地公園保護(hù)立法層級不高。在地方的保護(hù)立法層面，貴陽、紹興和長治則出臺了有針對性的政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件，但均無地方人大或地方人大常委會制定的法規(guī)。可見，各地采取的更多是策略性和管制性的辦法。不管是部門規(guī)范性文件，部門工作文件，地方規(guī)范性文件，還是地方政府規(guī)章，其效力和威懾力均不如法律層級高，調(diào)整范圍不如法律廣。

2.2 《城市濕地公園管理辦法》存在缺陷

2017年10月出臺的《城市濕地公園管理辦法》取代2005年頒布的《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》。這說明全國范圍內(nèi)的城市濕地公園統(tǒng)一納入《城市濕地公園管理辦法》的保護(hù)之下。實(shí)際上，國家城市濕地公園有別于其他層級的城市濕地公園，立法制度上應(yīng)該區(qū)別對待。首先，國家城市濕地公園對生態(tài)平衡和城市安全的影響十分重要，應(yīng)當(dāng)將國家城市濕地公園的立法和治理上升到國家戰(zhàn)略的高度。其次，《城市濕地公園管理辦法》只有15條，缺乏直接而具體的專門針對國家城市濕地公園進(jìn)行保護(hù)的條款，辦法的條文含糊、籠統(tǒng)，缺乏可操作性。最后，城市濕地公園地處城市或者城郊，涉及國土資源、城市管理、交通、農(nóng)林等多方利益，保護(hù)管理職責(zé)僅依靠住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部恐難以勝任。

2.3 “城市濕地公園”類別和定義不清，地方保護(hù)制度缺位

表3 2005—2017年通過的十二批次57個國家城市濕地公園

表4 地方頒布的國家城市濕地公園管理辦法

《濕地公約》對濕地的定義為：“濕地系指不問其為天然或人工、長久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包括低潮時水深不超過6米的水域。[29]”《城市濕地公園管理辦法》對濕地的定義與《濕地公約》一致，對城市濕地公園的定義是建立在城市濕地的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“城市濕地公園是在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以保護(hù)城市濕地資源為目的，兼具科普教育、科學(xué)研究、休閑游覽等功能的公園綠地?！薄冻鞘袧竦毓珗@管理辦法》第六條規(guī)定：“城市濕地實(shí)施全面保護(hù)、分級管理?！鞭k法除了對國家級城市濕地公園的申請條件做了明確規(guī)定之外《城市濕地公園管理辦法》第六條規(guī)定的申請條件：城市濕地實(shí)施全面保護(hù)、分級管理，具備下列條件的城市濕地公園，可以申請設(shè)立國家城市濕地公園。1)在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，符合城市濕地資源保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，用地權(quán)屬無爭議，已按要求劃定和公開綠線范圍。2)濕地生態(tài)系統(tǒng)或主體生態(tài)功能具有典型性；或者濕地生物多樣性豐富；或者濕地生物物種獨(dú)特；或者濕地面臨面積縮小、功能退化、生物多樣性減少等威脅，具有保護(hù)緊迫性。3)濕地面積占公園總面積的50%以上。對省級、市級和縣級等地方層級的城市濕地公園具體標(biāo)準(zhǔn)，如面積、特征、功能和保護(hù)的具體要求均無規(guī)定。第十條規(guī)定：“已設(shè)立的國家城市濕地公園應(yīng)標(biāo)明界區(qū)，設(shè)立界碑、標(biāo)牌和保護(hù)標(biāo)識，并按申報方案明確管理機(jī)構(gòu)、建立技術(shù)與管理隊伍、保障保護(hù)管理資金?！钡?，已經(jīng)建立的國家級城市濕地公園，有些至今尚無明確的管理機(jī)構(gòu)，有些委托給企業(yè)管理，設(shè)立旅游景區(qū)有限公司，更多注重公園的開發(fā)和利用，而忽略了對公園的保護(hù)。

2.4 城市濕地公園涉及多方利益，管理主體不明，職責(zé)不清

我國在1992年7月加入《濕地公約》之后，國務(wù)院在國家林業(yè)局設(shè)立了國際公園履約辦公室，1988年國務(wù)院授權(quán)國家林業(yè)局負(fù)責(zé)濕地的保護(hù)工作。國家環(huán)?？偩重?fù)責(zé)濕地環(huán)境的保護(hù)，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)與農(nóng)業(yè)相關(guān)的濕地開發(fā)和利用，協(xié)調(diào)宜農(nóng)適農(nóng)濕地的保護(hù)監(jiān)督和管理?？偠灾?，目前的法律規(guī)范體系中，并未明確各級城市濕地公園的具體管轄或者統(tǒng)一管轄部門，也沒有一個較高層級的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和主管責(zé)任者。雖然在履行濕地公約上由林業(yè)局負(fù)責(zé)，但是在地方各級行政體系中，并未明確林業(yè)局的地位，在實(shí)際操作中住房城鄉(xiāng)建設(shè)部對城市濕地公園的申請、規(guī)劃、管理和監(jiān)督擁有更大的話語權(quán)?？梢?，城市濕地公園的管理主體不明、職責(zé)不清，容易產(chǎn)生部門之間的拖拉和扯皮現(xiàn)象。

3 城市濕地公園保護(hù)立法與治理體系之完善

3.1 制定一部全國性的城市濕地公園立法規(guī)范

2017年10月13日出臺了新的《城市濕地公園管理辦法》難以調(diào)整多方利益關(guān)系。我國已經(jīng)建立起五十多處國家城市濕地公園，還有數(shù)量眾多的其他各類城市濕地公園，有必要制定一部統(tǒng)領(lǐng)全局，能夠協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系和有效保護(hù)各類城市濕地公園的國家級立法。由全國人大常委會適時出臺城市濕地公園保護(hù)的法律，或者參考自然保護(hù)區(qū)的立法模式，由國務(wù)院制定一部《中華人民共和國城市濕地公園保護(hù)條例》，不管是在理論上還是在實(shí)踐上，制定全國性和調(diào)整多方利益關(guān)系的法律規(guī)范已經(jīng)具備較為充分的條件。立法應(yīng)當(dāng)明確以下幾點(diǎn)：一是對城市濕地公園進(jìn)行分類，進(jìn)行差別保護(hù)；二是明確責(zé)任主體。城市濕地公園涉及各方利益，應(yīng)當(dāng)明確城市濕地公園的主管單位和職責(zé)，不能多頭管理；三是規(guī)范城市濕地公園的開發(fā)利用、檢測、評價和補(bǔ)償?shù)仁马?，建立相?yīng)的制度體系。城市濕地公園的開發(fā)利用和生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)經(jīng)正當(dāng)合法程序?qū)徟?，并且?yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，涉及權(quán)益轉(zhuǎn)讓、授權(quán)等重大事項應(yīng)當(dāng)公開，接受社會監(jiān)督。

3.2 地方立法應(yīng)當(dāng)因地制宜，制定實(shí)施細(xì)則

2015年新修改的《立法法》第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)。[30]”具體而言，地方立法應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容。一是細(xì)化轄區(qū)內(nèi)國家城市濕地公園有償利用規(guī)定。各類城市濕地公園具有生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值，地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際，制定相應(yīng)的有償使用規(guī)定。二是立法要對城市濕地公園的環(huán)境影響進(jìn)行評價、監(jiān)測作出要求。建立科學(xué)的環(huán)境評價體系，嚴(yán)格各方職責(zé)，做好預(yù)防工作。三是建立調(diào)查監(jiān)測和公民監(jiān)督制度。立法應(yīng)當(dāng)要求行政部門定期對城市濕地公園進(jìn)行專項監(jiān)測，做好數(shù)據(jù)收集工作，制定資料檔案庫，及時向社會發(fā)布監(jiān)測結(jié)果，社會公眾對破壞城市濕地公園的行為要及時檢舉揭發(fā)。

3.3 國家城市濕地公園應(yīng)當(dāng)“因園制法”和“一園一辦法”

國家級城市濕地公園的立法保護(hù)除了國家和地方立法之外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況“因園制法”和“一園一辦法”，即一個國家城市濕地公園應(yīng)當(dāng)制定一部管理辦法。截至2017年11月，我國已經(jīng)發(fā)布的12批次57個國家城市濕地公園，只有貴陽小車河國家濕地公園、花溪國家濕地公園和紹興鏡湖國家濕地公園實(shí)現(xiàn)了“因園制法”和“一園一辦法”，其余的國家城市濕地公園保護(hù)只能依靠《城市濕地公園管理辦法》和各地制定的濕地保護(hù)條例。問題在于《城市濕地公園管理辦法》是宏觀立法，地方濕地保護(hù)條例調(diào)整范圍是所有的濕地，針對性不強(qiáng)，缺乏可操作性，未能起到嚴(yán)格保護(hù)的效果，而“因園制法”和“一園一辦法”可以明確管理機(jī)構(gòu)，確立責(zé)任主體，保障管理經(jīng)費(fèi)，能夠保證城市濕地公園的有效保護(hù)。

3.4 立法應(yīng)當(dāng)明確破壞城市濕地公園的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任

《城市濕地公園管理辦法》只有第十五條是責(zé)任條款，其中規(guī)定：“對管理和保護(hù)不利，造成濕地生態(tài)要素、生態(tài)過程、生態(tài)功能等受到破壞的國家城市濕地公園，責(zé)令限期整改。整改后仍不符合要求的，撤銷其設(shè)立命名，并予以通報批評，對有關(guān)單位和人員依法依紀(jì)追究責(zé)任?！边@一規(guī)定缺乏可操作性。立法應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，規(guī)定破壞城市濕地公園責(zé)任主體的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。具體而言，在行政責(zé)任方面，對導(dǎo)致城市濕地公園破壞，生態(tài)功能減損甚至喪失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，責(zé)任主體包括單位和個人。在民事責(zé)任方面，民事訴訟法賦予了相關(guān)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利[31]。刑事責(zé)任方面，單位和個人對城市濕地公園進(jìn)行破壞，造成嚴(yán)重后果，在社會上產(chǎn)生惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

4 結(jié)語

城市濕地公園具有多重功能和價值，對提高人們生活質(zhì)量和推動社會發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國在城市濕地公園的保護(hù)立法和治理體系上還存在諸多不足，因此，制定一部全國性的法律法規(guī)以及地方立法完善城市濕地公園保護(hù)的相關(guān)細(xì)則成為時代發(fā)展的要求。建立從國家到地方，從宏觀到微觀的立法保護(hù)和治理體系，使城市濕地公園的生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值達(dá)到最佳平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。