英國漫游權(quán)制度及其在國家公園中的適用

張振威

趙智聰

楊 銳*

英國鄉(xiāng)村漫游問題源于私有土地制度和絕對所有權(quán)法律傳統(tǒng)所形成的排他性與公眾進(jìn)入優(yōu)美鄉(xiāng)村游憩之間的利益沖突。鄉(xiāng)村漫游政策不僅是英國鄉(xiāng)村政策的重中之重[1]，更重要的，它通過賦予公民自由漫游祖國大美河山的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了“國家”“國土”和“國民”的社會建構(gòu)。對于國家公園和其他自然保護(hù)地，可進(jìn)入性既是公民游憩的先決條件和國家公園公益性的重要載體，也是與國家公園同等重要的鄉(xiāng)村治理手段——從創(chuàng)立國家公園的《1949年國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》(以下簡稱“1949年法”)名稱和內(nèi)容可知。

近些年，由于英國的立法，使這一傳統(tǒng)議題再次成為全球法學(xué)界、自然資源保護(hù)、公共治理等領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)[2-5]。相比而言，國內(nèi)關(guān)注英國漫游權(quán)議題的成果較少[6]，漫游權(quán)或進(jìn)入權(quán)議題也未引起國內(nèi)關(guān)注，僅有學(xué)者論述森林進(jìn)入權(quán)[7-8]。英國漫游權(quán)通過公權(quán)力對私有財產(chǎn)極大削弱來保障國民游憩權(quán)益，其價值觀念、利益機(jī)制與制度設(shè)計均富含善治的智慧，值得我國國家公園體制建設(shè)借鑒。

1 英國鄉(xiāng)村漫游問題的源起

英國漫游權(quán)(right to roam/access right，也稱進(jìn)入權(quán)或鄉(xiāng)村進(jìn)入權(quán))是指公民有以游憩和休閑為目的進(jìn)入非其所擁有的公共土地、共用土地或私有土地的權(quán)利[6]。英國土地絕大部分為私有土地，并奉行絕對所有權(quán)(absolute ownership)原則，強(qiáng)調(diào)排他權(quán)(right to exclude)的行使。加上歷史上形成了以主張封閉鄉(xiāng)村的地主階級為主的社會-城鄉(xiāng)格局，因此，圍繞開放鄉(xiāng)村與封閉鄉(xiāng)村的階級斗爭和利益博弈異常劇烈。

英國漫游權(quán)的發(fā)展大體經(jīng)歷了從習(xí)慣權(quán)利(de facto)向法定權(quán)利(de jure)的轉(zhuǎn)變過程[9]。盎格魯-撒克遜(anglo-saxon)時期保持了敞田的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，諾曼征服后施行封建領(lǐng)主制，土地權(quán)利關(guān)系變得復(fù)雜。漫游權(quán)源于圈地運(yùn)動造成的公地(commons)利益格局的改變——公地在名義上是領(lǐng)主保有的土地，但在習(xí)慣上卻是由公薄保有權(quán)人(copyhold)集體使用的，有放牧、養(yǎng)豬、捕魚、采薪、挖泥煤和取土等權(quán)利[10]。圈地運(yùn)動剝奪了包括漫游權(quán)利在內(nèi)的公地傳統(tǒng)權(quán)利。公眾開始通過法庭尋求司法救濟(jì)，并通過普通法(common law)的習(xí)慣(custom)和時效取得(prescription)等原則獲得了有限的漫游權(quán)[9]。18世紀(jì)，曾經(jīng)被迫進(jìn)入城市的工人階級開始有組織地進(jìn)入鄉(xiāng)村，主張對那些曾經(jīng)被圈圍的、屬于公用地上的權(quán)利。漫游活動家視漫游的自由為某種程度上的基本公民權(quán)，是盎格魯-撒克遜習(xí)慣權(quán)利的再確認(rèn)——即再現(xiàn)“通行無阻地”進(jìn)入敞田的傳統(tǒng)[11]。因城市環(huán)境的不斷惡化，19世紀(jì)下半葉，英國的鄉(xiāng)村游憩被視為社會生活中非常重要的一種平衡要素，是一種社會福祉和公眾利益，理應(yīng)由國家進(jìn)行保障[12]。強(qiáng)有力的組織和個人開始尋求議會立法來保護(hù)優(yōu)美鄉(xiāng)村并促進(jìn)公眾進(jìn)入[9]?！岸?zhàn)”的爆發(fā)使奉行凱恩斯主義的英國政府極大強(qiáng)化了國家干預(yù)，并將鄉(xiāng)村漫游權(quán)益作為戰(zhàn)后“福利國家”的重要組成部分，積極推動漫游權(quán)立法。

2 英國漫游權(quán)的法制化

漫游權(quán)立法因涉及公地利用、私有財產(chǎn)征用、中央-地方治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境與自然資源保護(hù)等復(fù)雜利益格局而進(jìn)程緩慢——從第一部漫游權(quán)提案，到2000年立法正式確立英格蘭漫游權(quán)，經(jīng)歷了100多年20余次提案的失敗[6]。

早在1868年，某法庭判例開始支持公眾進(jìn)入鄉(xiāng)村，并聲明公眾有進(jìn)入廢棄公地進(jìn)行健身與游憩的權(quán)利。1884年，著名歷史學(xué)家、政治家、外交家、駐美國大使James Bryce提出進(jìn)入鄉(xiāng)村提案，宣稱80年前每個人都可以自由地游走在蘇格蘭的山川和沼澤中。雖未成功，但引起社會關(guān)注。1899年《公地法》開始承認(rèn)無主地的公眾漫游權(quán)。20世紀(jì)30年代政府開始考慮進(jìn)入權(quán)立法，此時的進(jìn)入運(yùn)動帶有顯著的階級斗爭特征。1932年在峰區(qū)的最高點(diǎn)發(fā)生了著名的Kinder Scout漫步者入侵權(quán)案，被認(rèn)為是“消除不公正和壓迫的法律的重要事件”[9]。1939年，英國試圖通過《山區(qū)進(jìn)入法》促進(jìn)山區(qū)向民眾開放，但該法最終卻更多地保護(hù)土地主利益[6]?！岸?zhàn)”為政府干預(yù)提供了契機(jī)，20世紀(jì)40年代的《斯考特報告》《道爾報告》《霍布豪斯報告》為國家公園及鄉(xiāng)村進(jìn)入立法奠定了基礎(chǔ)。

1949年法雖未直接創(chuàng)設(shè)漫游權(quán)，但該法建立了國家公園系統(tǒng)以及按地貌類型劃分的、向公眾免費(fèi)開放的法定“開放鄉(xiāng)村”(open country)區(qū)域，但由于仍主要依靠經(jīng)濟(jì)而非強(qiáng)制手段，公眾進(jìn)入的空間范圍依然有限。1968年《鄉(xiāng)村法》(以下簡稱“1968年法”)擴(kuò)大了“開放鄉(xiāng)村”的定義及范圍，強(qiáng)化自愿管理協(xié)議來為公眾提供進(jìn)入權(quán)。1981年《野生動物及鄉(xiāng)村法》(以下簡稱“1981年法”)通過激勵手段強(qiáng)化了漫游權(quán)協(xié)議。

20世紀(jì)90年代，漫游者運(yùn)動已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹挟a(chǎn)階級的社會權(quán)利運(yùn)動。1998年工黨政府開始為鄉(xiāng)村進(jìn)入提供更多的支持，并最終在英國女王的號召下快速推動了進(jìn)入權(quán)立法。2000年《鄉(xiāng)村與路權(quán)法》(以下簡稱“2000年法”)直接創(chuàng)設(shè)了公民漫游權(quán)(right to roam/jus spatiendi)，界定了比開放鄉(xiāng)村范圍更廣的“可進(jìn)入土地”(access land)，規(guī)定“任何人有權(quán)以善意的戶外空間游憩為目的進(jìn)入可進(jìn)入土地”。2003年《(蘇格蘭)土地改革法》也確立了蘇格蘭的公眾漫游權(quán)，權(quán)利內(nèi)容更為多樣。2009年《(英格蘭)海洋與海岸進(jìn)入法》確立了達(dá)濱權(quán)/海岸進(jìn)入權(quán)(access to coast)，將英格蘭原本基本隔絕、封閉的海岸線貫通，連接為英格蘭最長的公共步道[13]。北愛爾蘭在1983年頒布了《進(jìn)入鄉(xiāng)村令》，但并沒有實(shí)體性的漫游權(quán)。漫游權(quán)法定被英國社會視為公民游憩領(lǐng)域的又一里程碑事件[14]。

值得注意的是，英國不同區(qū)域的漫游權(quán)制度有一定差別，英格蘭和威爾士較一致，蘇格蘭人口密度低、以山地為主，在歷史上就有較為廣泛的進(jìn)入權(quán)益[4](表1)。

3 英國漫游權(quán)主要機(jī)制和制度

3.1 基于公共利益優(yōu)位的利益機(jī)制

經(jīng)歷了數(shù)百年斗爭，英國從保護(hù)絕對所有權(quán)走向了公權(quán)力對財產(chǎn)權(quán)的極大削弱以保障公眾游憩權(quán)益，通過資源可得、可達(dá)與經(jīng)濟(jì)可承受來踐行公共游憩利益優(yōu)先理念。

漫游權(quán)保障公益的機(jī)制如下。第一，強(qiáng)制開放。政府強(qiáng)制相關(guān)土地權(quán)利人向公眾開放土地，除非有公共安全、防火、環(huán)境保護(hù)、突發(fā)事件等例外事由[15]。第二，有限特權(quán)。公眾享有普遍但受限的權(quán)利內(nèi)容，如在英格蘭允許散步、觀光、觀鳥、攀爬、跑步等，但不允許游泳、野營、點(diǎn)火、燒烤、騎自行車、騎馬、駕機(jī)動車等環(huán)境影響相對劇烈的行為，不得破壞財物、侵?jǐn)_居民和動物、遵循謹(jǐn)慎義務(wù)。第三，免費(fèi)進(jìn)入。土地權(quán)利人不得收取門票，且對于輕微的損壞還要承擔(dān)忍受義務(wù)(obligation of tolerance)，但對于服務(wù)或商業(yè)設(shè)施使用可以收取一定費(fèi)用，如食品、講解、停車等。

3.2 以地貌為主要標(biāo)準(zhǔn)劃分可進(jìn)入土地

英國可進(jìn)入土地以地貌類型為主要劃分標(biāo)準(zhǔn)，并綜合了產(chǎn)權(quán)、功能等維度。1949年法定義的“開放鄉(xiāng)村”區(qū)域包括山川、沼澤、開闊的高地、斷崖、海灘等區(qū)域。1968年法將“開放鄉(xiāng)村”的范圍擴(kuò)大到內(nèi)陸河、渠和林地。2000年法定義了強(qiáng)制開放的“可進(jìn)入土地”，包括注冊公地、捐贈土地和重新界定的“開放鄉(xiāng)村”，最后者主要涵蓋山川、高沼地、石南地、丘陵地、白堊等地貌，以及海拔600m以上土地。但生長的草原、犁過的地和公園、花園、礦坑、高爾夫球場、田徑場等地，以及任何有建筑的土地及其庭院和籬墻被排除在外[14]。

3.3 從自愿向強(qiáng)制轉(zhuǎn)型的漫游權(quán)取得方式

公眾進(jìn)入私有土地本質(zhì)上是一種用益物權(quán)的讓渡，可以僅獲得此用益物權(quán)，也可以獲得土地所有權(quán)。所有權(quán)的取得，主要有保有和信托2種方式：前者通過政府部門保有，如林業(yè)委員會已經(jīng)將多數(shù)的自由保有(freehold)森林用于永久進(jìn)入，占英格蘭“可進(jìn)入地”的1/6；后者如國民信托通過購置、接受大眾捐獻(xiàn)，或以簽訂契約等方式獲得。用益物權(quán)的取得，主要有強(qiáng)制征用、自愿許可、捐贈、協(xié)議(公共地役)等方式。強(qiáng)制征用即強(qiáng)制開放且不提供補(bǔ)償，但會提供進(jìn)入設(shè)施的改造成本。自愿許可即土地主主動允許進(jìn)入。2000年法規(guī)定了一類捐贈進(jìn)入土地，永久向公眾開放，不隨所有權(quán)人改變而改變。公共地役由政府提供資金，購買一定期限內(nèi)的開放性以便公眾使用。

2000年法標(biāo)志著漫游權(quán)取得方式的根本性變革，之前主要通過購買和簽訂自愿性的進(jìn)入權(quán)協(xié)議，之后以強(qiáng)制征用和捐贈為主要手段。

3.4 可進(jìn)入土地的勘定與官方地圖

地方政府是管理進(jìn)入權(quán)事務(wù)的主體，事權(quán)與管轄范圍相統(tǒng)一。在國家公園內(nèi)是其管理機(jī)構(gòu)，其他地區(qū)是地方當(dāng)局(local authority)。地方政府有權(quán)制定進(jìn)入規(guī)章，但要國務(wù)大臣審核。地方政府還負(fù)責(zé)每個地塊的可進(jìn)入性勘察與評價，編制改進(jìn)計劃用于完成大門、圍欄等設(shè)施。在地方層面還依2000年法設(shè)立 “進(jìn)入圓桌議會”——由土地權(quán)利人代表，游憩公眾代表以及資源保護(hù)代表組成的小規(guī)模法定咨詢團(tuán)體，負(fù)責(zé)在綜合考量美景保護(hù)、土地管理需求基礎(chǔ)上改進(jìn)公眾進(jìn)入，評估長期關(guān)閉申請，雖然沒有決策權(quán)，但作為地方政府進(jìn)入權(quán)管理決策的重要依據(jù)[15]。

表1 英國不同區(qū)域的漫游權(quán)內(nèi)容

中央機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)匯總并發(fā)布官方地圖。2000年法要求英格蘭鄉(xiāng)村部(2006年后改組為自然英格蘭)和威爾士議會準(zhǔn)備所有注冊公地和開放鄉(xiāng)村的地圖，并在2004年于測繪局(Ordnance Survey)網(wǎng)站上頒布了正式的法定圖則，每10年全面審查一次。土地權(quán)利人無法以自然保護(hù)的名義申請將土地排除在外，是否應(yīng)然最終由中央機(jī)構(gòu)決定。自然英格蘭和威爾士議會有權(quán)剔除5hm2以下的地塊，并受理緊急關(guān)閉的申請[16]。申請關(guān)閉的土地權(quán)利人如不服可以上訴至國務(wù)大臣。

4 國家公園漫游權(quán)適用——協(xié)調(diào)特殊區(qū)域公眾游憩與資源保護(hù)沖突

國家公園與漫游權(quán)有著天然的歷史聯(lián)系，英國國家公園的建立即源起于漫游權(quán)斗爭[17]。漫游權(quán)問題已經(jīng)成為國家公園爭議的焦點(diǎn)之一[11]。

進(jìn)入權(quán)一方面保障了公眾游憩利益，但一方面又可能因公眾游憩對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響，特別是在一些環(huán)境敏感區(qū)域。如何協(xié)調(diào)游憩行為與資源保護(hù)之間的沖突是進(jìn)入權(quán)制度設(shè)計的關(guān)鍵。相比土地權(quán)利人的資源開發(fā)利用，公眾游憩行為帶來的生態(tài)影響較小。因此，國家公園政策給予漫游權(quán)較高的地位。主要特征表現(xiàn)為地方主管機(jī)構(gòu)遵循若干基本原則進(jìn)行謹(jǐn)慎、精妙的自由裁量，從而在滿足生態(tài)保護(hù)基本要求之上最大限度地滿足公眾游憩需求。

4.1 確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的“桑福德”原則

生態(tài)保護(hù)與公眾游憩一直是國家公園的核心矛盾，各國早期立法將“二元目標(biāo)”的法定化使其價值導(dǎo)向更為模糊，1949年法即如此。至20世紀(jì)70年代，英國國家公園過度利用的問題引起全社會高度關(guān)注。英國政府在1974年成立了桑福德爵士主持的調(diào)查，提出了生態(tài)保護(hù)優(yōu)位原則，即桑福德原則(Sandford Principle)[18-19]。1995年《環(huán)境法》和2000年《(蘇格蘭)國家公園法》都將這一原則作為附屬原則法定化。作為自然保護(hù)地管理的基本方針，桑福德原則也同樣適用于漫游權(quán)制度。最核心機(jī)制為可進(jìn)入土地的豁免——法律授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)資源保護(hù)需要來決定“可進(jìn)入土地”是否開放，但這一權(quán)力的行使須非常謹(jǐn)慎并科學(xué)論證。桑福德原則也用于具體事件的利益衡量，例如合法的釣魚權(quán)與作為保護(hù)物種的魚鷹捕食相沖突時，釣魚者應(yīng)避讓。

4.2 全面開放政策與 “最小約束選擇” 原則

在滿足桑福德原則基礎(chǔ)上，近年英國國家公園政策致力于從宏觀到微觀最大限度地開放公眾游憩[15]。在宏觀資源供給方面，促進(jìn)傳統(tǒng)上不對公眾開放游憩的區(qū)域，主要包括農(nóng)林生產(chǎn)區(qū)域和以生物多樣性為主要目標(biāo)的保護(hù)區(qū)。在農(nóng)林生產(chǎn)區(qū)，或通過公共團(tuán)體如林業(yè)委員會和國家信托直接提供可進(jìn)入土地，或?qū)⑴c農(nóng)場主的進(jìn)入權(quán)協(xié)議納入國際、歐盟、國家各類激勵政策，如歐盟“農(nóng)業(yè)-環(huán)境計劃”(Agri-Environment Scheme)和英格蘭的“鄉(xiāng)村管理計劃”(Countryside Stewardship Scheme)。

英國國家公園內(nèi)嵌套了多類重要的生物多樣性保護(hù)區(qū)，且關(guān)系復(fù)雜——包括國家自然保護(hù)區(qū)(NNRs)、地方自然保護(hù)區(qū)(LNRs)、拉姆薩爾公約濕地(RSs)、歐盟特別保護(hù)區(qū)(SPA)和特別保育區(qū)(SAC)等，但絕大多數(shù)又都納入作為英國生物多樣性保護(hù)基石的“特殊科學(xué)價值保護(hù)區(qū)”(SSSIs)，后者由多部法律規(guī)制，統(tǒng)一管理政策。被納入SSSIs，并不改變可進(jìn)入土地的開放性[15]，換言之，最新的漫游權(quán)制度同樣適用于各類高敏感度的保護(hù)地，總體上表現(xiàn)出公共游憩優(yōu)先性。但如上所述，國家公園適用的特殊性在于管理機(jī)構(gòu)有排除和關(guān)閉“可進(jìn)入土地”的特權(quán)。事實(shí)上，能豁免的區(qū)域比較有限，以峰區(qū)國家公園為例，約35%土地納入SSSIs，33%土地為可進(jìn)入土地，且基本重合[20](圖1)。主要原因?yàn)橛笮筒溉閯游镙^少，SSSIs以地質(zhì)、植被和鳥類棲息地占多數(shù)。

圖1 峰區(qū)國家公園可進(jìn)入土地(1-1)與SSSIs(1-2)高度重合(引自英國環(huán)境農(nóng)業(yè)食品部網(wǎng)站https∶//magic.defra.gov.uk/MagicMap.aspx)

在微觀操作層面，采用“最小約束選擇”(least restrictive option)原則[13]——即使基于資源保護(hù)限制整塊土地的開放，但也要在可行的時間段里要至少提供線性路徑。土地主可以在滿足開放要求和障礙物設(shè)置規(guī)章的前提下，通過邊界圍欄、入口、進(jìn)入點(diǎn)、道路設(shè)施的布置實(shí)現(xiàn)通行線路的巧妙設(shè)計。

4.3 對游憩者行為的法律規(guī)制

對于公眾漫游權(quán)權(quán)利內(nèi)容的限制，本身即意味著某種程度的資源保護(hù)。漫游行為受普通法和成文法規(guī)制，自然英格蘭、國家公園管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)委員會等管理主體可以對管轄區(qū)頒布規(guī)章。直接破壞自然資源或生態(tài)環(huán)境的游憩行為被禁止，尤其不得破壞當(dāng)?shù)氐木坝^特征要素。當(dāng)公眾超出法定權(quán)利內(nèi)容并對生態(tài)環(huán)境造成損害時，將會受到處罰。

5 英國漫游權(quán)制度對中國國家公園體制建設(shè)啟示

長久以來，英國政府一直致力于通過公共路權(quán)、公地、綠帶建設(shè)、鄉(xiāng)村公園(country park)、村鎮(zhèn)綠地(village green)、遠(yuǎn)足步道、國家公園和杰出美景地(AOBN)等領(lǐng)域建設(shè)向公眾開放鄉(xiāng)村，但漫游權(quán)制度因顛覆了傳統(tǒng)權(quán)利格局而帶來開放鄉(xiāng)村的一場革命，被英國社會視為公民游憩領(lǐng)域的又一里程碑事件[9]。目前，“可進(jìn)入土地”占約占英格蘭和威爾士國土面積的12%(蘇格蘭全域可漫游，北愛爾蘭無漫游權(quán))[15]。英國漫游權(quán)制度可為我國國家公園體制建設(shè)提供可借鑒的思路與經(jīng)驗(yàn)。

1)多元共贏的利益格局。國家通過法律強(qiáng)制私有土地提供游憩資源，同時通過漫游權(quán)內(nèi)容限制來約束公眾游憩行為；土地權(quán)利人免費(fèi)開放土地，同時又不必自己負(fù)擔(dān)漫游設(shè)施的成本；游憩者可以免費(fèi)、自由地漫游于廣袤的優(yōu)美鄉(xiāng)村，同時以負(fù)責(zé)任的態(tài)度開展游憩行為。

2)“低開發(fā)-低影響-低投入-低成本”的發(fā)展模式。因?yàn)閲?yán)格控制開發(fā)和不能收門票，土地權(quán)利人既不被允許又沒有動力“打造”景區(qū)，這就摒除了“開發(fā)性保護(hù)”或“風(fēng)景圈地”的動力之源。這一模式既滿足了公眾游憩，實(shí)現(xiàn)了國家公園的公益性，又保護(hù)了自然生態(tài)的完整性、原真性，還有利于游憩者形成理性、謙卑的游憩倫理和靜心體悟的自然審美。

3)科學(xué)安排進(jìn)入制度。在處理公眾進(jìn)入與保護(hù)沖突問題上，不宜一味排斥進(jìn)入以及游憩，應(yīng)在對景觀特征、關(guān)鍵生態(tài)要素、生態(tài)過程及其游客影響進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，通過法規(guī)、規(guī)劃、設(shè)施設(shè)計、管理等手段精細(xì)調(diào)控公眾進(jìn)入?yún)^(qū)域與行為方式，即謹(jǐn)慎考量每寸土地。

6 結(jié)語

21世紀(jì)的英國漫游權(quán)立法深刻反映了英國鄉(xiāng)村游憩權(quán)益治理目標(biāo)的變革——從保護(hù)絕對所有權(quán)的一個極端，轉(zhuǎn)向政府基于公共利益加強(qiáng)對所有權(quán)規(guī)制，甚至采用命令-控制手段強(qiáng)制削弱私權(quán)的另一個極端。這對于近年來我國形成的風(fēng)景資源地方私益化傾向，有很強(qiáng)的警示及啟示作用——以“門票經(jīng)濟(jì)”和地方經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向而大搞景區(qū)、圈圍各類保護(hù)地的做法則是逆歷史潮流而動。慶幸的是，將公益性作為我國國家公園基本屬性已經(jīng)達(dá)成廣泛的共識[21-24]，體制改革權(quán)威文件也已經(jīng)明確。應(yīng)把握國家公園體制建設(shè)的機(jī)遇，進(jìn)一步深化自然保護(hù)地體系的整體變革，通過保障可得性、可達(dá)性、可承受性三方面將公益性內(nèi)化為我國自然保護(hù)地的基本屬性之一，在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先前提下最大限度地保障人民群眾戶外游憩和接受環(huán)境教育的權(quán)益。