省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化研究

摘 要 機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化是從國家法律層面對機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的具體規(guī)定和描述，增強(qiáng)其作為內(nèi)部行政行為的可執(zhí)行性。省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門按照相關(guān)法規(guī)，具有經(jīng)費(fèi)、國有資產(chǎn)和服務(wù)管理三大核心職能，但在職能履行時(shí)經(jīng)常受制于部門規(guī)章、部門利益和非正式制度的影響而法定化不足，嚴(yán)重影響了機(jī)關(guān)事務(wù)管理效率與治理現(xiàn)代化進(jìn)程。對此，本文認(rèn)為有必要通過明確省管局的法定地位與核心職能邊界，以及與其他政府組成部門的法定關(guān)系，從而提升省級機(jī)關(guān)事務(wù)治理效率與高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞 省級機(jī)關(guān) 事務(wù)管理 職能 法定化 治理效率

作者簡介：衡霞，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，研究方向：地方政府治理。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.170

機(jī)關(guān)事務(wù)不同于其他政府部門直接向公眾提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而是一種內(nèi)部行政行為，通過體制內(nèi)的制度性安排為行政機(jī)關(guān)提供服務(wù)保障。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，以及政府機(jī)構(gòu)改革的不斷推進(jìn)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理的范圍越來越廣泛，從最初保障政府部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及機(jī)關(guān)工作人員的生活福利等到目前的包括經(jīng)費(fèi)管理、國有資產(chǎn)管理和服務(wù)等三大核心職能在內(nèi)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理，但三大職能的履行狀況并不理想。有研究表明，省管局中只有50%能夠統(tǒng)一管理本級基建費(fèi)用，30%左右能有效管理住房公積金，50%能實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理，30%能把服務(wù)管理覆蓋整個(gè)省級機(jī)關(guān)。 造成這種現(xiàn)象的主要原因在于部分省管局沒有建立完善的、規(guī)范的、法制化的管理體制，尤其是國有資產(chǎn)管理職能仍然依靠行政手段，財(cái)權(quán)與事權(quán)不分，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。李克強(qiáng)總理提出，機(jī)關(guān)事務(wù)工作要著眼于提高機(jī)關(guān)行政效能，尤其是機(jī)關(guān)辦公用房與公務(wù)用車等專項(xiàng)管理任務(wù)的落實(shí)。由此可見，如何“高效能保障與高質(zhì)量發(fā)展”成為機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的必然選擇。由于各地省管局服務(wù)管理職能與財(cái)政、發(fā)改、住建、國土等部門的交叉，再加上諸多人為因素的影響，從而形成了機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化的“瓶頸”和障礙。如何厘清省管局的職能范圍與邊界，并推動(dòng)其職能法定化，是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)高質(zhì)量發(fā)展與治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

一、省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能及其法定化依據(jù)

根據(jù)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門主要有經(jīng)費(fèi)、國有資產(chǎn)和服務(wù)管理三大職能。但有研究顯示，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與財(cái)政、國土、住建等部門之間的法規(guī)、政策和執(zhí)法之間的銜接性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性程度不足， 直接造成了省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界不清。調(diào)查顯示，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能在縱向上不對應(yīng)，在橫向上重復(fù)交叉，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能范圍，以及與其他政府部門關(guān)系的法定化明顯不足，再加上制度慣性、路徑依賴等原因，機(jī)關(guān)事務(wù)工作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展困難和障礙是顯而易見的。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化的前提必須要有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置與清晰的管理權(quán)屬。從全國省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的名稱來看，有“政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理委員會(huì)”、“省直機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”、“省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局”等名稱，有的隸屬省級人民政府，有的只有協(xié)調(diào)職能。從縱向來看，國家、省、市和區(qū)（縣）層級均有機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，但并非所有市縣級都設(shè)立了機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門。從省管局的管理權(quán)屬來看，有的省管局是政府的組成部門，有的是省級政府的直屬機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，雖然各地省管局負(fù)責(zé)的事項(xiàng)、管理性質(zhì)和管理內(nèi)容都差不多，但部門負(fù)責(zé)人的任命程序與實(shí)際的管理權(quán)限有較大差異。作為政府組成部門的省管局負(fù)責(zé)人由人大任命，而作為直屬機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的省管局負(fù)責(zé)人則由省長直接任命。從表面看，機(jī)關(guān)事務(wù)的縱向管理層級和橫向管理幅度是清晰的，但事實(shí)上，國管局與省管局的機(jī)構(gòu)名稱及其權(quán)屬歸口是不對應(yīng)的?？v向?qū)蛹壍臋C(jī)關(guān)事務(wù)管理部門間沒有上下級關(guān)系，只有指導(dǎo)關(guān)系，這在一定程度上影響了機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制與法制的統(tǒng)一執(zhí)行，導(dǎo)致省級及以下機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的非法定化配置未受到任何懲戒；橫向?qū)蛹壣系氖」芫滞ǘɑ蛔?，與其他政府部門職能邊界不清，履職能力較弱。

（二）職能范圍

明確的職能范圍是省管局職能法定化的基礎(chǔ)。機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能自建國以來主要集中在機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、財(cái)務(wù)、公務(wù)用車、國有資產(chǎn)和房地產(chǎn)管理、指定范圍的服務(wù)對象的生活服務(wù)管理，但隨后逐漸增加。1998年增加了政府采購、住房保障職能，1999年增加了行政經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理職能，2000年增加了國有資產(chǎn)管理職能，2010年起承擔(dān)了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督的具體工作。截至到2013年《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的頒布，機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能主要有經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)管理和服務(wù)管理等三大類共13項(xiàng)主要職能。由此可見，機(jī)關(guān)事務(wù)工作是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展過程，是一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以“服務(wù)”為重點(diǎn)到市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期以“管理”為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移過程。 但根據(jù)國管局的統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國32個(gè)省管局的職能與條例所規(guī)定的職能不對應(yīng)，其中八個(gè)省管局沒有國有資產(chǎn)管理職能，22個(gè)省管局沒有財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理職能；管理職能最少的是北京市政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理委員會(huì)，只有辦公用房、后勤服務(wù)保障和領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)保障等3項(xiàng)職能，雖然山西、湖南和云南省的管理職能最多，但也比條例規(guī)定的13項(xiàng)職能少了兩項(xiàng)。顯然，各地省管局的職能范圍并不一致。由此可見，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能難以落實(shí)法定化的后果，不僅僅在不同程度上與財(cái)政、發(fā)改、住建等部門職能相沖突（比如省級機(jī)關(guān)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算、國有資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的主體責(zé)任在發(fā)改委，但機(jī)關(guān)事務(wù)管理局承擔(dān)具體工作），還會(huì)導(dǎo)致核心職能的動(dòng)態(tài)化、隨意性，尤其使得機(jī)關(guān)事務(wù)的集中統(tǒng)一管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、現(xiàn)代化治理等高質(zhì)量的管理體制改革難以推進(jìn)。

（三）關(guān)系法定化

機(jī)關(guān)事務(wù)管理關(guān)系法定化是職能法定化的核心。只有通過法律法規(guī)明確機(jī)關(guān)事務(wù)部門與其他部門的關(guān)系，建立起科學(xué)合理的府際關(guān)系，才能談得上機(jī)關(guān)事務(wù)治理的現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。從《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》來看，縣級以上的地方人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對下級管理局具有指導(dǎo)義務(wù)；縣級以上人民政府有權(quán)監(jiān)督檢查下級政府的機(jī)關(guān)事務(wù)工作并及時(shí)糾正其違法違紀(jì)行為；縣級以上人民政府的發(fā)改、財(cái)政等部門和機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，加強(qiáng)對機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和服務(wù)管理工作的監(jiān)督檢查等。由此可見，條例明確了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與同級和上下級人民政府（包括機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門）之間的關(guān)系，明確了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與同級政府組成部門的關(guān)系。但是，條例所指的有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定模糊了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與同級政府組成部門的職能邊界，即同級政府組成部門可以依據(jù)部門規(guī)章而不是條例的行政規(guī)章屬性履行相關(guān)職能，機(jī)關(guān)事務(wù)的多頭管理現(xiàn)狀仍然沒有得到有效解決。從“三定方案”所規(guī)定的法定權(quán)責(zé)來看，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門有權(quán)對全省各級政府機(jī)關(guān)事務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但是由于事實(shí)中的職能交叉問題又使其完全喪失“話語權(quán)”。盡管在現(xiàn)實(shí)中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的負(fù)責(zé)人通過多種途徑與其他政府組成部門間建立了協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)了部分關(guān)鍵問題的解決，但承載某種特殊利益的職能卻是相互博弈的重點(diǎn)，這也直接形成機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門與其他政府部門職能邊界模糊且不能法定化的重要原因。

二、省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化困境的原因分析

洛克認(rèn)為，政府的核心職能就是立法和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，通過制定法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)人民權(quán)益、約束政府權(quán)力。因而，政府職能結(jié)構(gòu)要圍繞行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)化配置，體現(xiàn)的是對官僚科層制的“帕累托最優(yōu)”追求。雖然機(jī)關(guān)事務(wù)直接為行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障服務(wù)和制度標(biāo)準(zhǔn)，但其職能的完善程度和法定化程度直接關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)型成功與否。長期以來，機(jī)關(guān)事務(wù)就是單位內(nèi)部的事務(wù)，既缺乏橫向聯(lián)系，也缺乏縱向聯(lián)系，處于封閉管理狀態(tài)，雖然《條例》的頒布明確了機(jī)關(guān)事務(wù)管理的主要職能，但機(jī)關(guān)事務(wù)的封閉性、服務(wù)性、福利性和省級政府部門辦公的分散性等特點(diǎn)，使得機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能與財(cái)政等部門出現(xiàn)交叉重疊，集中統(tǒng)一管理、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等現(xiàn)代化目標(biāo)難以落實(shí)。從價(jià)值理性角度來看，機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界是什么？哪些因素影響了機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的履行？為什么有的省級管理局能順利完成《條例》規(guī)定之目標(biāo)和認(rèn)真貫徹落實(shí)《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》，而有的省級管理局卻難以開展工作，是權(quán)力因素還是其他因素起了決定性作用？從工具理性角度來看，國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局提出了七項(xiàng)現(xiàn)代化目標(biāo)，但是如果沒有厘清其職能邊界并法定化就無法實(shí)現(xiàn)管理的法治化、標(biāo)準(zhǔn)化等，那么厘清其職能邊界并法定化的難點(diǎn)是制度因素還是其他因素，抑或兩者都有？這里將著重從法規(guī)沖突、部門利益沖突和非制度性因素等三個(gè)方面來解析導(dǎo)致省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界模糊和法定化不足的原因。

（一）省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化受制于部門規(guī)章

機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能來源有三個(gè)，一是成立之初就已經(jīng)確定的，二是歷次政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)調(diào)整而來，三是與省級政府部門博弈而來。截至目前，各地省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局職能有很大不同，能有效履行的并不多，其主要原因之一在于機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能履行的法規(guī)效力不強(qiáng)。2012年國務(wù)院第208次常務(wù)會(huì)議通過的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》于2012年10月1日起施行，該條例第十三條明確規(guī)定，“縣級以上人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門按照規(guī)定，結(jié)合本級政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理實(shí)際情況，統(tǒng)一組織實(shí)施本級政府機(jī)關(guān)的辦公用房建設(shè)和維修、公務(wù)用車配備更新、后勤服務(wù)等事務(wù)的，經(jīng)費(fèi)管理按照國家預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行”，第十七條規(guī)定，“縣級以上人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門按照職責(zé)分工，制定和組織實(shí)施機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理的具體制度，并接受財(cái)政等有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督”，由此可見，該行政規(guī)章明確了機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門有權(quán)對本級經(jīng)費(fèi)和國有資產(chǎn)實(shí)施預(yù)算、監(jiān)督和管理，但同時(shí)也接受財(cái)政等有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。

但是，在實(shí)踐中，《條例》所規(guī)定的兩大核心職能卻被財(cái)政部頒布的35號(hào)令所取代。財(cái)政部2008年頒布并實(shí)行的35號(hào)令第八條明確規(guī)定，各級財(cái)政部門的主要職能包括國有資產(chǎn)管理的政策執(zhí)行，制定本級管理制度和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)與審批，負(fù)責(zé)資產(chǎn)糾紛調(diào)處、統(tǒng)計(jì)、評估、清查、監(jiān)督與管理等。從時(shí)間來看，《條例》頒布在后，根據(jù)法律沖突的三大適用原則，新法優(yōu)于舊法，《條例》所規(guī)定之的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)費(fèi)管理職能應(yīng)當(dāng)歸屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門；從位階來看，《條例》是行政法規(guī)，35號(hào)令是部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》第七十一條之規(guī)定，“國務(wù)院各部、委員會(huì)可以根據(jù)法律和國務(wù)字的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制度規(guī)章，但部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”，因此《條例》的效力等級高于35號(hào)令。然而，事實(shí)上，許多省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的部分經(jīng)費(fèi)管理職能和國有資產(chǎn)管理職能已經(jīng)歸還財(cái)政廳。調(diào)研顯示，許多地方政府領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的人員身份復(fù)雜，而且在學(xué)歷、技能與專業(yè)素質(zhì)方面不具備經(jīng)費(fèi)預(yù)算與管理、國有資產(chǎn)購入與日常管理的能力，專業(yè)的事情只能交給專業(yè)的部門來做，因而當(dāng)財(cái)政廳提出兩項(xiàng)職能的回歸時(shí)幾乎沒有任何阻力。但是隨之而來的問題就是，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化不足。

（二）省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化受“經(jīng)濟(jì)人”理性影響

孟德斯鳩曾說過，權(quán)力的使用要在遇有邊界的地方才會(huì)停止。在我國，通常情況下都是以“三定”方案來確定政府部門職能履行的外部行政權(quán)力邊界，近年來又逐漸增加了權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單來規(guī)范公共權(quán)力與市場的邊界；職位說明書則成為規(guī)范政府部門內(nèi)部行政權(quán)力邊界的準(zhǔn)則。然而，由于政府權(quán)力即公共權(quán)力具有模糊性特征，職能的法定性并不能清晰地界定出政府部門的外部行政權(quán)力邊界，使得職能部門的錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象共存。機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的三大核心職能中就有兩項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)掛鉤，包括經(jīng)費(fèi)管理與國有資產(chǎn)管理，相應(yīng)地也與這兩項(xiàng)職能的原單位和機(jī)構(gòu)調(diào)整后的新單位發(fā)生職能交叉。根據(jù)《條例》第十三條，縣級以上人民政府機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門的經(jīng)費(fèi)管理要按國家預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行，這也表明《條例》賦予了省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的經(jīng)費(fèi)預(yù)算與管理職能；根據(jù)《條例》第十七條，縣級以上機(jī)關(guān)事務(wù)主管部門制度和組織實(shí)施機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理的具體制度，并接受財(cái)政等有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，但并未明確界定機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與財(cái)政、發(fā)改的職能邊界，而這兩職能對履職部門來說均屬于“有搞頭”的職能。因而，自《條例》頒布以來，行政機(jī)構(gòu)與機(jī)關(guān)事務(wù)管理局進(jìn)行了多輪博弈。

首先，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算與管理職能履行方面，財(cái)政以機(jī)關(guān)事務(wù)管理局缺乏專業(yè)技能人才和公共財(cái)政一體化系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)的預(yù)算編制、項(xiàng)目管理和用款計(jì)劃，不能進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析和決算管理等理由向省級政府提出異議，如果機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的負(fù)責(zé)人有能力從制度、效率、人際關(guān)系等角度進(jìn)行博弈，該項(xiàng)職能得以保留的可能性極大，反之亦然。調(diào)研顯示，該項(xiàng)職能已經(jīng)基本回歸財(cái)政。其次，在國有資產(chǎn)管理職能履行方面，該職能在調(diào)整到機(jī)關(guān)事務(wù)管理局以前，分散在發(fā)改委、經(jīng)信委等部門，盡管機(jī)構(gòu)改革過程中有的省份是連人帶編與職能職責(zé)整體調(diào)整至財(cái)政部門，但后來又調(diào)整至機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，但對應(yīng)的垂管部門卻在國家財(cái)政部，導(dǎo)致財(cái)政部在召開相關(guān)會(huì)議時(shí)，省級部門由外行的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局派人參加，省級財(cái)政廳被內(nèi)部問責(zé)。最終大部分省份進(jìn)行了內(nèi)部區(qū)分，即財(cái)政廳負(fù)責(zé)省本級的面上制度管理與全省的縱向管理，而省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只負(fù)責(zé)省本級的具體制度。但不同省份的執(zhí)行情況也有差別，比如，廣東省的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對國有資產(chǎn)有標(biāo)準(zhǔn)制定和國有資產(chǎn)的購入、使用、報(bào)廢、處置登記等全流程管理，而四川省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只有國有資產(chǎn)的登記、報(bào)廢與處置職能。與此同時(shí)，根據(jù)省內(nèi)協(xié)商結(jié)果和《條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局有權(quán)制定國有資產(chǎn)購買和管理標(biāo)準(zhǔn)，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該標(biāo)準(zhǔn)制定出來征求意見時(shí)，被有的省級財(cái)政廳全部否定，導(dǎo)致國有資產(chǎn)購買與管理標(biāo)準(zhǔn)流產(chǎn)，影響了機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化任務(wù)之標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化受到非正式制度的影響

省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界的法規(guī)效力問題與多方博弈問題只涉及公共權(quán)力與行政規(guī)章等正式制度的執(zhí)行，而公共權(quán)力與制度之外的非正式制度也會(huì)干擾到省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界的確定。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，非正式制度包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識(shí)形態(tài)等因素，其中意識(shí)形態(tài)處于核心地位，共同對省級機(jī)關(guān)事務(wù)在本質(zhì)上是一種內(nèi)部保障活動(dòng)的職能履行產(chǎn)生廣泛而又深刻的影響。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的實(shí)現(xiàn)大多取決于省級政府領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知或人脈資源，如果領(lǐng)導(dǎo)重視，則三大核心職能的邊界就沒有問題，指導(dǎo)關(guān)系也可以演變?yōu)槭聦?shí)上的“上下級關(guān)系”，反之，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只能有效履行服務(wù)職能并游離于經(jīng)費(fèi)管理與國有資產(chǎn)管理職能。顯然，在政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能并沒有隨著政府、市場和社會(huì)三者能力的建設(shè)程度而有所調(diào)整。從部分省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的三大核心職能履行現(xiàn)狀來看，中央相關(guān)部委的非正式懲罰機(jī)制和省級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變決策，甚至是省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)人與省級領(lǐng)導(dǎo)或其他行政機(jī)關(guān)的博弈能力，均有可能決定省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界。

一是行政道德倫理的影響。制度短缺和制度失范是我國目前在政府轉(zhuǎn)型方面存在的明顯挑戰(zhàn)，尤其是非正式制度的問題。省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的調(diào)整伴隨著機(jī)構(gòu)改革的同步推進(jìn)，這使得省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和其他行政機(jī)構(gòu)對裁撤的國有資產(chǎn)管理辦公室和經(jīng)費(fèi)預(yù)算職能的調(diào)整產(chǎn)生了“非份之想”，根據(jù)中央規(guī)定或地方公共管理需要就成為部分群體和機(jī)構(gòu)堂而皇之的借口，導(dǎo)致省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的全部或部分“搖擺”。同時(shí)，基于效率的行政價(jià)值目標(biāo)，職能邊界問題往往也體現(xiàn)出地方領(lǐng)導(dǎo)的工作態(tài)度與工作技術(shù)，但是這種行政權(quán)力主體放棄或違背行政權(quán)力的公共性問題對機(jī)關(guān)事務(wù)管理帶來的危害是顯而易見的。二是行政價(jià)值分歧的影響。在政府部門中，公務(wù)人員普遍認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是全心全意為人民服務(wù)的，而機(jī)關(guān)事務(wù)管理局是全心全意為行政機(jī)關(guān)服務(wù)的，把機(jī)關(guān)事務(wù)看成政府的“家事”，可以隨意改變，缺乏制度的剛性約束，加劇了公共行政價(jià)值選擇的功利化傾向，也為相關(guān)職能部門與省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局進(jìn)行職能歸屬權(quán)提供了博弈空間。三是中國式“關(guān)系”的影響。“人情”、“關(guān)系”、“面子”不僅對當(dāng)代中國的社會(huì)行為影響十分普遍，同樣也廣泛存在于行政機(jī)關(guān)。當(dāng)涉及缺乏剛性規(guī)定的權(quán)力型職能調(diào)整時(shí)，有“能力”的調(diào)出與調(diào)入的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人普遍會(huì)動(dòng)用“關(guān)系”來影響該職能的最終歸屬，這也是目前部分省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的經(jīng)費(fèi)管理職能和國有資產(chǎn)管理職能與財(cái)政、發(fā)改，以及其他部門存在重復(fù)與交叉的主要原因。

三、省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化路徑創(chuàng)新分析

黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，要從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。機(jī)關(guān)事務(wù)雖然不是完全的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，但其管理事項(xiàng)中涉及經(jīng)費(fèi)預(yù)算與國有資產(chǎn)管理，有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量高低之分；同時(shí)作為一項(xiàng)間接性公共服務(wù)，管理質(zhì)量仍然也有高低之分。如何體現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理質(zhì)量的高低與好壞，在很大程度上取決于“要做什么、由誰去做、怎樣去做”等一系列問題， 即必須要使機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界清晰和充分法定化，尤其是省級以上的機(jī)關(guān)事務(wù)管理的法定化，包括管理地位與核心職能的法定化，以及明確與其他政府組成部門的法定關(guān)系，從而提升省級機(jī)關(guān)事務(wù)治理效率。

（一）推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理法制化，建立統(tǒng)一明確的管理體系

機(jī)關(guān)事務(wù)治理是國家治理的重要組成部分，法治是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。從制度層面來看，《條例》作為行政規(guī)章，對部門規(guī)章和地方規(guī)章具有一定的約束力，然后現(xiàn)實(shí)中，其執(zhí)行效力卻受制于部門規(guī)章與部門利益；從《條例》的內(nèi)容來看，其作為行政規(guī)章所規(guī)定的內(nèi)容過于籠統(tǒng)、原則性較強(qiáng)，再加上位階較低，導(dǎo)致權(quán)威性不夠。因此急需要一部具有較高位階的專項(xiàng)法律體系來保障其職能的法定化，比如機(jī)關(guān)事務(wù)管理法、政府成本管理?xiàng)l例、后勤服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。從法治層面來看，《條例》沒有明確機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化的主體責(zé)任與治理邊界，也沒有對如何保障機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化的公共權(quán)力因素和非制度化因素的控制原則進(jìn)行規(guī)定。因此，治理體系還應(yīng)當(dāng)包括統(tǒng)一明確的實(shí)施體系、監(jiān)督體系和保障體系等方面的內(nèi)容，著重解決機(jī)關(guān)事務(wù)的職能配置與治理效率矛盾，以及省管局對同級機(jī)關(guān)事務(wù)的管理約束軟化問題，減少省級政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的自由裁量權(quán)，從而促進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的法定化和法治化。與此同時(shí)，可借助本輪機(jī)構(gòu)改革東風(fēng)，建立起類似于其他行業(yè)的縱向上下級關(guān)系，包括組織架構(gòu)、統(tǒng)一的規(guī)章制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成“國家-省-市-縣”緊密相連、相互協(xié)調(diào)的工作體系，只有這樣機(jī)關(guān)事務(wù)管理才能做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，否則就談不上機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展。

（二）明確省管局的法定地位，確保核心職能的法定化

從目前全國各地的省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的機(jī)構(gòu)名稱、行政層級等方面來看，有必要借助今年的機(jī)構(gòu)改革東風(fēng)，理順省管局的機(jī)構(gòu)設(shè)置與上下級關(guān)系問題。十九屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，以功能管理取代行業(yè)管理，并適度地拆分和整合規(guī)劃權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，試圖通過權(quán)力的拆解與重構(gòu)來規(guī)范政府部門的外部行政權(quán)力邊界，這就為厘清省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界奠定了法規(guī)基礎(chǔ)，規(guī)避了標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行的沖突。公共選擇理論認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)也是理性“經(jīng)濟(jì)人”，既要追求組織利益最大又要追求個(gè)人利益最大。省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局受省級政府委托對省級層面的機(jī)關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理，但兩者間的行為目標(biāo)有偏差，前者傾向于省級層面的機(jī)關(guān)事務(wù)管理法治化、現(xiàn)代化，后者則傾向于機(jī)關(guān)之間的利益平衡，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的集體理性與個(gè)體理性沖突，產(chǎn)生剩余損失，即管理成本的增加。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，個(gè)體理性和集體理性均強(qiáng)調(diào)在確定性環(huán)境下，個(gè)人和集體都有一種阿馬蒂亞·森所說的內(nèi)在一致性，即對自身具有偏好連續(xù)性，并按照類似于成本收益原則的方法選擇最有利于自己的行為方式去實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，即理性行動(dòng)趨向于采取最優(yōu)策略，以最小代價(jià)取得最大收益。 因此，明確省管局的機(jī)構(gòu)名稱、行政層級，有助于三大核心職能的集中統(tǒng)一履行，有助于建立起全國統(tǒng)一的行業(yè)指導(dǎo)關(guān)系，統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和工作要求，避免管理范圍和管理權(quán)限的越位、錯(cuò)位和缺位。

（三）明確省管局的核心職能邊界，確保職能范圍的法定化

制度的自我完善是國家治理的核心議題，其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的合理設(shè)置與靈活調(diào)適。從《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》內(nèi)容來看，它強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局對本級行政機(jī)關(guān)事務(wù)管理的制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，卻忽略了整個(gè)行政體系的非制度化因素對其職能邊界的影響。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的調(diào)入和調(diào)出，基本上是基于多方博弈、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人能力和省級領(lǐng)導(dǎo)的多方協(xié)調(diào)，但無論是哪種原因都會(huì)耗費(fèi)一定的公共資源，形成較高的組織協(xié)調(diào)成本，而且更是一種人治模式的管理。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一種公共產(chǎn)品，是一種行為規(guī)則，可以避免無序現(xiàn)象的出現(xiàn)。省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的清晰界定不僅要有《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的支撐，更要有伴隨行政機(jī)關(guān)改革的合理制度安排。一方面，任何行政機(jī)關(guān)在自己的福利性職能受到侵害或面臨某種行政倫理道德底線的挑戰(zhàn)時(shí)，均有沖破利益邊界而挑戰(zhàn)行政權(quán)力的可能，同時(shí)，行政權(quán)力也會(huì)在權(quán)益博弈中而沖破邊界傷害其他行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)利，增加組織協(xié)調(diào)成本。另一方面，因行政機(jī)構(gòu)改革而帶來省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與其他部門的職能歸屬問題，很大程度在于相關(guān)制度供給的缺失，使得各單位間缺乏具有省級層面的組織協(xié)調(diào)效力。從省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能變遷來看，省級層面的正式制度供給似乎一直都是缺失狀態(tài)，核心職能的逐漸形成與有效履行基本上靠地方領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)。雖然制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度的均衡是短暫的，非均衡是一種常態(tài)，但沒有制度的供給又怎么會(huì)有制度的短期均衡與變遷呢？因而，對于省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界的厘定需要考慮政府組織協(xié)調(diào)成本進(jìn)行恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，包括制定和設(shè)置省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與其他有可能存在職能重疊和交叉部門的權(quán)力邊界，要在機(jī)構(gòu)調(diào)整背景下積極應(yīng)對制度供給不足的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)職能邊界的清晰界定，并降低組織協(xié)調(diào)成本，以制度剛性推動(dòng)省級機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化。

（四）法定化省級管理局職能關(guān)系，降低非正式制度的影響

隨著《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的實(shí)施，一套覆蓋各級黨政機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理體系已經(jīng)在全國建立起來，為機(jī)關(guān)事務(wù)管理的現(xiàn)代化、法治化、標(biāo)準(zhǔn)化指明了方向。但是該條例的行政規(guī)章性質(zhì)并沒有對省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能的有效履行提供堅(jiān)實(shí)的法規(guī)保障，反而在實(shí)踐受制于部門規(guī)章，從而導(dǎo)致省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理的兩大核心職能與多個(gè)省本級部門的職能重復(fù)交叉，直接使得省級管理局依《條例》制定出的相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)無法獲得相關(guān)部門的認(rèn)同而“擱淺”。從《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》與財(cái)政部的35號(hào)令來看，所涉及到行政權(quán)力并非與兩個(gè)行政主體高度相關(guān)，但經(jīng)費(fèi)管理與國有資產(chǎn)管理的行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)的定位出現(xiàn)了重疊和交叉，無法耦合的公共任務(wù)屬性成為省級機(jī)關(guān)事務(wù)職能邊界清晰的最大障礙，再加上機(jī)會(huì)主義原因，行政機(jī)關(guān)間的交易成本有增無減。今年國家正在大力推動(dòng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)，緊接著省級的機(jī)構(gòu)改革也會(huì)緊鑼密鼓地進(jìn)行，機(jī)構(gòu)的裁撤與合并使得省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局需要對部分新機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理和國有資產(chǎn)購買管理，但是這兩大職能的履行對已經(jīng)遇到瓶頸的省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理局來說，更是雪上加霜。由此可見，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的功能和任務(wù)因新一輪機(jī)構(gòu)改革而有所調(diào)整時(shí)，省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能邊界的清晰界定顯得尤為重要。既然行政規(guī)章在落實(shí)過程中受制于部門規(guī)章，那么就有必要從法律的層面來提升省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理的地位，通過法律來明確其在動(dòng)態(tài)的內(nèi)部行政事務(wù)管理中如何保持核心職能的穩(wěn)定性，通過法律推動(dòng)《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》與其他部門規(guī)章的有機(jī)銜接，通過法律來法定化省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能，從而減少權(quán)力等正式與非正式制度的干擾，降低省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能履行的交易成本，提升管理效率，順利推動(dòng)《條例》的完全實(shí)施和機(jī)關(guān)事務(wù)治理現(xiàn)代化。

注釋：

王浦劬、梁宇、李天龍.十八大以來我國省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考.中國行政管理.2018（3）.

陶學(xué)良.論機(jī)關(guān)事務(wù)工作的高質(zhì)量發(fā)展.中國行政管理.2018（3）.

王德.科學(xué)把握當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)工作的定位與職能.中國行政管理.2015（1）.

韋振宇.以制度建設(shè)為依托 提升機(jī)關(guān)事務(wù)行政效能.中國機(jī)關(guān)后勤.2016（8）.

衡霞.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制研究.四川大學(xué)出版社.2011.264.