《中華人民共和國(guó)人民警察法》修訂背景下我國(guó)警察管理體制改革研究

摘 要 《中華人民共和國(guó)人民警察法》的修訂對(duì)于我國(guó)而言十分重要，關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)治安是否能夠得到有效保障。從目前來(lái)看，該法的修訂內(nèi)容涉及很多方面，主要包括職責(zé)權(quán)力、組織、保障、執(zhí)法監(jiān)督和法律責(zé)任等；確定警察身份不僅要考慮人事關(guān)系、編制情況，還要考量警務(wù)特點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行全方位評(píng)估；確定是否具有警察職權(quán)也應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況劃清權(quán)力界限，必須要按照警察的職責(zé)進(jìn)行合理配置；在規(guī)定的范圍內(nèi)，嚴(yán)格按照公安部和上級(jí)公安機(jī)關(guān)的部署，明確職權(quán)分工。

關(guān)鍵詞 警察法 警察管理體制 警察職權(quán)

作者簡(jiǎn)介：范超，四川警察學(xué)院，助教，研究方向：警察管理、警察（內(nèi)部）指揮。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.127

為了有效規(guī)范人民警察嚴(yán)格遵守崗位職責(zé)，履行法律義務(wù)，強(qiáng)化人民對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，創(chuàng)建一支高素質(zhì)的人民警察隊(duì)伍；切實(shí)保障公民權(quán)利，凝聚社會(huì)各界共識(shí)，強(qiáng)化立法科學(xué)，使法律更加符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展情況，公安部深入基層一線進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展修訂工作。2016年12月1日，公安部公布了《中華人民共和國(guó)人民警察法》（修訂草案稿）（以下簡(jiǎn)稱《警察法》修訂草案）并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。與現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱現(xiàn)行《警察法》）相比，《警察法》修訂草案關(guān)于公安機(jī)關(guān)及人民警察的相關(guān)規(guī)定，無(wú)論是在完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)公安管理體制改革，還是在提高人民警察執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力等方面都有很大進(jìn)步，值得充分肯定。

一、公安管理體制改革之于全面深化公安改革的重要性

（一）公安理體制改革是全面深化公安改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

站在社會(huì)發(fā)展的層面上看，所有的行為都必須要以人為本，就算是改革也不能撇開(kāi)人這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。公安部門作為政府組成部門中最重要的部門之一，關(guān)系到社會(huì)是否穩(wěn)定。所以，公安部門的改革必須慎重，改革過(guò)程中要理順治理體系，提升治理能力，那么應(yīng)該如何推動(dòng)改革成為了首要解決的問(wèn)題。如何才能使人民警察對(duì)改革充滿熱情，如何有效提升警務(wù)活動(dòng)的合法性，如何保證人民警察正確執(zhí)行法律，消除其對(duì)法律的誤解，這些問(wèn)題大多與公安部門的管理體系和管理制度是分不開(kāi)的。因此，為了實(shí)現(xiàn)有效的改革，就必須要不斷完善各方面工作，勤于探究未知領(lǐng)域。不僅如此，還必須要清楚認(rèn)識(shí)到，只有公安部門改革順利，才能夠讓各級(jí)公安機(jī)關(guān)人民警察及時(shí)更新執(zhí)法觀念，提升執(zhí)法力度，完善執(zhí)法體系，強(qiáng)化制度宣傳。換句話說(shuō)，公安管理體制的改革對(duì)于深化公安系統(tǒng)改革會(huì)起到重要作用，并為今后的其他公安改革搭橋鋪路。所以，公安管理體制改革的第一步，就是要做好公安內(nèi)部體制的改革工作。

（二）公安管理體制改革是全面深化公安改革的主要內(nèi)容

《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《框架意見(jiàn)》）中明確表示，這一次全面深化公安系統(tǒng)改革，其中包含各方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容分別是“健全維護(hù)國(guó)家安全工作機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制、深化公安行政管理改革、完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善公安機(jī)關(guān)管理體制、健全人民警察管理制度和規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”，在這些改革的內(nèi)容中，還包含有各項(xiàng)具體措施100余項(xiàng)。后四個(gè)方面涉及到執(zhí)法責(zé)任制的改革內(nèi)容，辦理案件實(shí)行責(zé)任制度，組織機(jī)構(gòu)管理體系和人員管理體制等，這幾個(gè)部分在公安體制改革中十分重要，并與公安體制改革之間有緊密聯(lián)系，所以目前最重要的還是公安體制改革方面的工作。除此之外，之所以要進(jìn)行深化改革，同目前的社會(huì)治安情況是密不可分的，是社會(huì)治安現(xiàn)狀推動(dòng)了改革的進(jìn)程。公安部就此次改革問(wèn)題回答記者提問(wèn)的時(shí)候，明確指出改革問(wèn)題結(jié)癥所在，公安管理體制并未理順，警察的能力素養(yǎng)也有待提升，管理體制上存在較大漏洞，警務(wù)保障方面也存在較多不足之處。當(dāng)然，伴隨著國(guó)家各方面改革的持續(xù)發(fā)展，這幾個(gè)明顯的問(wèn)題目前已經(jīng)得到了較大程度的改善。因此，對(duì)于公安部門的改革而言，管理體制改革是重中之重。

（三）公安管理體制改革是全面深化公安改革的重要抓手

通常情況下，在進(jìn)行改革的時(shí)候都會(huì)選擇從簡(jiǎn)單方面著手，正是因?yàn)閺暮?jiǎn)單方面著手，導(dǎo)致了公安部門的改革在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)沒(méi)有明顯的改善，改革工作沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其實(shí)，最近這幾年，公安機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試相應(yīng)的體制改革，但是很多情況下，只要是主張改革的領(lǐng)導(dǎo)有崗位變動(dòng)，或者說(shuō)是在改革的過(guò)程中遇到公安體制性瓶頸等問(wèn)題，改革工作就很難繼續(xù)推進(jìn)。之所以在改革的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要原因是沒(méi)有找到改革的關(guān)鍵點(diǎn)。公安部門改革工作的核心是管理體制方面的改革，從邏輯上要按照“紐結(jié)”和“穴位”的順序?qū)彩聶?quán)進(jìn)行劃分。事權(quán)劃分可看作是各級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的參考依據(jù)，同時(shí)人員配置、人員管理模式也與事權(quán)劃分緊密相關(guān)。公安機(jī)關(guān)要做的不僅是要處理好事權(quán)的劃分，明確每一個(gè)崗位的職責(zé)，明確劃分各部門、崗位所承擔(dān)的責(zé)任，之后再完善管理體系，做好人員管理工作；同時(shí)要橫向理清各崗位間的責(zé)任邊界，明確相應(yīng)的權(quán)責(zé)范圍，切實(shí)做好責(zé)任分工。不僅如此，按照財(cái)力事權(quán)匹配原則，落實(shí)相適應(yīng)的財(cái)政保障以及支出責(zé)任制度，只有做好這幾個(gè)方面的工作，才可以有效開(kāi)展工作。所以，公安管理體制改革必須要從深化改革著手。

二、公安管理體制改革的路徑探討

（一）明確公安機(jī)關(guān)事權(quán)職責(zé)范圍

公安部門管理體制改革，首先要明確崗位職責(zé)，做好事權(quán)劃分。公安部門現(xiàn)在負(fù)責(zé)的事權(quán)種類很多，其中還包括一些非公安的事權(quán)，其實(shí)可以將這部分事權(quán)轉(zhuǎn)交給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)或者相關(guān)的社會(huì)組織，公安機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)公安方面的事權(quán)。公安機(jī)關(guān)的事權(quán)可以被分為縱向和橫向兩個(gè)層面?？v向上中央和地方公安部門之間的權(quán)責(zé)要?jiǎng)澐智宄跃S持國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)，切實(shí)發(fā)揮好中央和地方公安部門的作用，能夠調(diào)動(dòng)人員的積極性。橫向方面，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的同級(jí)機(jī)構(gòu)之間，要做好權(quán)力與責(zé)任的劃分，充分各機(jī)構(gòu)間的專業(yè)性。為切實(shí)做好事權(quán)劃分工作，可以參考發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)、日本等，發(fā)達(dá)國(guó)家在做事權(quán)劃分的時(shí)候，主要是通過(guò)修改法律，明確責(zé)任與義務(wù)之間的關(guān)系。除此之外，在劃分權(quán)利與責(zé)任的時(shí)候，必須要明白簡(jiǎn)政放權(quán)的重要性，部分事務(wù)可以交由其他相關(guān)政府部門或者社會(huì)組織，提升公安部門工作效率。

（二）健全新型警察人事管理機(jī)制

做好人民警察人事管理工作是確保警察隊(duì)伍的專業(yè)化以及正規(guī)化的前提，根據(jù)《框架意見(jiàn)》，目前需要對(duì)人民警察人事管理的四個(gè)方面進(jìn)行改革。

一要切實(shí)保障地方警察的待遇高于其他公務(wù)員的同時(shí)，不低于軍隊(duì)，警察的管理體制應(yīng)獨(dú)立出來(lái)；進(jìn)一步完善警銜制度，做到科學(xué)化管理，應(yīng)大幅提升人民警察各項(xiàng)津貼。

二要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家或是我國(guó)香港地區(qū)對(duì)警察進(jìn)行分類管理的模式，創(chuàng)建一套符合我國(guó)國(guó)情的警察管理制度。制度的建立工作可以參考《公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，在原本的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類以及行政執(zhí)法類公務(wù)員的類上，新建一個(gè)人民警察類職位類別。

三要對(duì)警察的招錄體制進(jìn)行改革。對(duì)于專業(yè)性要求較高的警崗位，應(yīng)擴(kuò)大招錄面，在政策上可以向具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)的人員傾斜，這些人員也可不入警。

四要完善警輔人員管理。要明確輔警主要是為了幫助警察完成工作而設(shè)置崗位，對(duì)其要參照人民警察制度進(jìn)行管理。

（三）建立扁平化警務(wù)指揮機(jī)制

目前，我國(guó)社會(huì)階層還比較復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)必須要對(duì)不同的情況有快速和及時(shí)的反應(yīng)。警務(wù)指揮系統(tǒng)是管理好社會(huì)治安的第一步。首先，為了確保信息能夠準(zhǔn)確、及時(shí)傳達(dá)到基層公安機(jī)關(guān)，必須要在 “減層次、強(qiáng)基層、提效率”方面進(jìn)行嘗試，例如，可以在一些大中型城市開(kāi)展試點(diǎn)工作，從縱向方面開(kāi)始著手，簡(jiǎn)化信息傳遞流程，提升指揮效率，保證指揮力度。其次，在指揮權(quán)方面，要避免出現(xiàn)多頭指揮現(xiàn)象，通過(guò)法律確定責(zé)任范圍，每一名民警都有自己的權(quán)力和責(zé)任，他們應(yīng)按照自己的崗位職責(zé)執(zhí)行相應(yīng)的權(quán)力，避免出現(xiàn)向領(lǐng)導(dǎo)層層請(qǐng)示，以致錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)。

（四）完善警察執(zhí)法監(jiān)督考核機(jī)制

依法嚴(yán)格管理人民警察，這是我國(guó)公安正規(guī)化建設(shè)要邁出的第一步，這不僅是有利于人民警察隊(duì)伍建設(shè)，同樣也是對(duì)其的一種關(guān)心和愛(ài)護(hù)。這就需要為民警設(shè)置一套考核機(jī)制，能夠最大程度的保證民警在執(zhí)行公務(wù)的時(shí)候不敢貪、不能貪，不放過(guò)一個(gè)壞人，也絕不冤枉一個(gè)好人。該考核機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)關(guān)下進(jìn)行，民警執(zhí)法時(shí)必須要有相應(yīng)的組織和人員進(jìn)行監(jiān)督，確保執(zhí)法過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)權(quán)錢交易。

2.規(guī)范權(quán)力使用機(jī)制，建立公職人員權(quán)力清單，最大程度保證執(zhí)法權(quán)力受到約束。

3.強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制，這主要針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的冤假錯(cuò)案，強(qiáng)化對(duì)民警執(zhí)法責(zé)任意識(shí)，提升違法成本，包括經(jīng)濟(jì)成本、行政成本和刑事成本，有效規(guī)范民警的行為。

三、結(jié)語(yǔ)

公安機(jī)關(guān)管理體制是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)定的公安工作目標(biāo)而建立起來(lái)的公安機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則等的總和，是國(guó)家行政管理體制的重要組成部分。不難看出，無(wú)論從公安管理體制改革本身涉及的內(nèi)容，還是從其與其他改革內(nèi)容的相互關(guān)系來(lái)看，公安管理體制改革的成敗對(duì)全面深化公安改革具有十分重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]石化東.論我國(guó)警察權(quán)改革的模式選擇.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2017（3）.

[2]張凈雪.我國(guó)公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行警察體制改革的思考.法制博覽.2018（9）.