新時(shí)代法治政府建設(shè)芻議

摘要：建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，不僅是新時(shí)代全面深化改革的內(nèi)在要求，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)難點(diǎn)，更是法治中國(guó)建設(shè)的應(yīng)有之義。如何加快建成法治政府，是新時(shí)代各級(jí)政府的迫切任務(wù)。以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證、以依法行政為根本要求、以基本標(biāo)準(zhǔn)為根本依據(jù)、以制度完善和能力提升為根本途徑理應(yīng)成為法治政府建設(shè)需要注意的幾個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo) 法治政府 依法行政 標(biāo)準(zhǔn) 制度 能力

黨的十九大提出習(xí)近平新時(shí)代全面依法治國(guó)的思想、基本方略及實(shí)踐任務(wù)，并明確指出，要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。黨的十八大以來(lái)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，法治政府建設(shè)卓有成效，但全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重。法治政府的基本建成不僅成為2020年全面建成小康社會(huì)的標(biāo)志之一，而且成為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家的試金石。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的根本保證

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，要堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面。在新修改的中國(guó)共產(chǎn)黨黨章和中華人民共和國(guó)憲法修正案中，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征均被寫(xiě)進(jìn)并被重申。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證和根本要求，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)從來(lái)分工不分家，黨的領(lǐng)導(dǎo)體系和政府治理體系相輔相成，法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)更是相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，“全心全意為人民服務(wù)”是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員必須銘記的根本宗旨。因此，法治政府建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的具體要求和生動(dòng)體現(xiàn)。

二、依法行政是法治政府建設(shè)的根本要求

為什么要依法行政，這是由行政的性質(zhì)和法律的特點(diǎn)所決定的。因?yàn)樾姓谋举|(zhì)并非僅僅是單純地執(zhí)行法律，而且包含了政策擬定與決定的成分，行政自由裁量權(quán)在本質(zhì)上是一個(gè)立法過(guò)程，即對(duì)受行政政策影響的人們相互之間的利益沖突進(jìn)行調(diào)節(jié)。法律的特點(diǎn)在于其明確性、規(guī)范性、公開(kāi)性、穩(wěn)定性，正因如此，是法律控制行政還是行政主導(dǎo)法律，答案便不言自明了。行政主導(dǎo)法律，則法律容易變成實(shí)現(xiàn)地方利益、部門(mén)利益的手段，行政容易滑向“利維坦”，導(dǎo)致公權(quán)侵犯私權(quán)，法律變得“碎片化”。法律控制行政，即政府依法行政，做到權(quán)由法定，權(quán)依法使，行政權(quán)力須始終秉持為民服務(wù)的目的。政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。[1]這不僅是法治政府的要求，更是法治國(guó)家、法治社會(huì)的必然。

行政既要保持壓力，以防公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯，行政也要保持動(dòng)力，保證公權(quán)力為民服務(wù)。最好的政府并不是管事最少的政府，而是能夠促進(jìn)生產(chǎn)提高人民福利的政府。[2]依法行政必須要與依憲施政、簡(jiǎn)政放權(quán)相結(jié)合，其中依憲施政是依法行政的前提，簡(jiǎn)政放權(quán)是依法行政的基礎(chǔ)。因此，政府依法行政，不僅在于防止權(quán)力濫用，而且在于發(fā)揮權(quán)力效益。

三、基本標(biāo)準(zhǔn)是法治政府建設(shè)的根本依據(jù)

何謂法治政府，黨的十八屆四中全會(huì)決定明確指出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。法治政府建設(shè)自此具備了基本標(biāo)準(zhǔn)?！秾?shí)施綱要》再次強(qiáng)調(diào)到2020年，基本建成法治政府的總目標(biāo)，同時(shí)規(guī)定了法治政府的衡量標(biāo)準(zhǔn)：即政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高。這是對(duì)法治政府建設(shè)的總目標(biāo)即基本標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化。

所謂職能科學(xué)，也就是政府的管理權(quán)限應(yīng)該合理設(shè)置和配置，實(shí)現(xiàn)職能和機(jī)構(gòu)法定化。政府權(quán)力不能沒(méi)有邊界，各級(jí)政府的職權(quán)必須規(guī)范化和法治化，行政機(jī)關(guān)不僅要依法行使權(quán)力，更要依法提供公共服務(wù)。

所謂權(quán)責(zé)法定，即是“法無(wú)授權(quán)不得為”以及“法定職責(zé)必須為”，這是行政機(jī)關(guān)的第一要?jiǎng)?wù)，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)只能來(lái)自于憲法和法律的授予，不得自我設(shè)定和修改職權(quán)范圍，要嚴(yán)守權(quán)力邊界，既不能越權(quán)，更不能濫權(quán)，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也必須法定化，不僅依法全面履行職責(zé)，并且要為失職行為承擔(dān)法定責(zé)任。

所謂執(zhí)法嚴(yán)明，是指行政機(jī)關(guān)依照法定職責(zé)必須為的原則，依法全面履行自己的職責(zé)，懲處各類(lèi)違法行為，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度，完善程序，明確流程，嚴(yán)格規(guī)范，防止權(quán)力濫用、誤用和權(quán)力設(shè)租尋租。

所謂公開(kāi)公正，一是行政行為必須公開(kāi)，因?yàn)殛?yáng)光是最好的防毒劑，一切見(jiàn)不得人的事情，都是在陰暗的角落里干出來(lái)的，公開(kāi)作為限制行政、監(jiān)督行政的一種手段，是公正廉潔辦事的一種保障，為了使行政權(quán)力及其行使不變質(zhì)，必須使權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明；二是行政行為必須公正，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的決定或公權(quán)力的行使可能使當(dāng)事人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對(duì)方辯護(hù)權(quán)利，因?yàn)槿魏稳硕加袨樽约恨q護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利，于此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)及公權(quán)力行使者必須貫徹和遵循職能分離原則，不能自己作為自己案件的法官。

所謂廉潔高效，從經(jīng)濟(jì)政治角度而言，唯有廉潔才可能高效，廉潔是高效的必要前提，從行政法治角度而言，政府不僅必須在法定的權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力，還必須廉潔高效地行使權(quán)力。

所謂守法誠(chéng)信，因?yàn)槭胤ㄊ钦牡拙€，法律面前無(wú)特權(quán)，只有政府守法才會(huì)帶來(lái)全民守法；而誠(chéng)信是政府的形象，信賴(lài)保護(hù)是政府應(yīng)該遵循的原則，商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信須以政府誠(chéng)信為前提，政府的公信力、執(zhí)行力也同樣須以政府誠(chéng)信為保證。

上述六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不僅為法治政府建設(shè)提供了根本依據(jù)，而且明確了政府改革的基本目標(biāo)和手段。

四、完善依法行政制度體系與提高依法行政能力是法治政府建設(shè)的根本突破

首先是完善依法行政制度體系。

制度之所以重要，是因?yàn)槿说挠邢扌裕贫鹊姆聪蚣s束力成為人克服自身有限理性的保障。政府必須立良法、去笨法、除劣法，防止立法部門(mén)化和地方化，要以法治行政取代文件行政，提高政府立法質(zhì)量，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。

一是完善行政組織法律制度，研究制定機(jī)構(gòu)編制法，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、責(zé)任法定化，讓政府做正確的事。要遵循法治、分權(quán)、效率原則，根據(jù)憲法和法律規(guī)定創(chuàng)設(shè)、分配及調(diào)整行政權(quán)力，推行政府權(quán)力、責(zé)任、負(fù)面清單制度。一方面，不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；一方面，對(duì)于法律賦予政府的職能，政府必須依法全面履行。健全政府組織法體系，使機(jī)構(gòu)改革跳出非常態(tài)的改革循環(huán)圈，改善目前由于組織法規(guī)定過(guò)粗導(dǎo)致的授權(quán)不嚴(yán)、操作困難、職能不清、過(guò)程不明、財(cái)政軟約束等問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。

二是完善行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、重大行政決策、行政執(zhí)法、行政權(quán)制約和監(jiān)督、政務(wù)公開(kāi)程序化，讓政府正確地做事。如果說(shuō)行政組織法著眼于控制授予政府權(quán)力的范圍，那么行政程序法則是著眼于規(guī)范政府權(quán)力的行使。行政程序作為一種妥協(xié)性的制度機(jī)制，可以大大提升行政行為的可接受程度，對(duì)于防止恣意濫權(quán)、提高行政效率、充分發(fā)揚(yáng)民主、避免損害發(fā)生具有重要意義。

其次是提高各級(jí)政府特別是各級(jí)公務(wù)人員的依法行政能力。

公務(wù)人員依法行政能力實(shí)質(zhì)上是一種防腐反貪能力，是一種高效便民能力，也是一種公共治理能力。各級(jí)政府依法行政的水平和程度，歸根結(jié)底取決于執(zhí)掌公權(quán)力的公務(wù)人員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的能力?！罢_的路線確定以后，干部就是決定的因素”，所以必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)全面依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”。

在我國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法、帶頭依法辦事既是樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵，也是保證憲法法律實(shí)施的前提。提升各級(jí)政府公務(wù)人員的依法行政能力與提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力必須相輔相成，這不僅由于我國(guó)大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)均是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，更為重要的是黨管干部原則是我國(guó)干部人事制度最為鮮明的政治特色。

法治政府建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略，而能不能做到依法治國(guó)，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政。因此必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)行法治政府建設(shè)與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合，全力推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究[M].北京：法律出版社，1996：612.

[2]王明揚(yáng).美國(guó)行政法（上）[M].北京：中國(guó)法制出版社，2005：98.

（作者簡(jiǎn)介：韓楓，研究生，副教授，單位：中共合肥市委黨校，研究方向：法理學(xué)，公共管理學(xué)，馬克思主義中國(guó)化等。）