監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)內(nèi)外制約機制研究

(中共福建省委黨校、省行政學(xué)院 法學(xué)部，福州 350001)

制約與監(jiān)督往往連用，說明這兩個概念聯(lián)系密切，但也存在區(qū)別。本文認為，制約主要是權(quán)力制約權(quán)力，是指多個履行同一職能的機關(guān)、機構(gòu)、崗位之間互相或單方依法否決他方法律效力的行為，制約意味著行為不能單獨由一個機關(guān)、機構(gòu)或個人決定，而是由多個機關(guān)、機構(gòu)或崗位共同決定。這種解釋，符合十八屆四中全會決定關(guān)于分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)(1)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第18頁。的權(quán)力制約精神。而監(jiān)督是指監(jiān)督者對被監(jiān)督者的監(jiān)視、督促、糾正，這里存在兩個不同的職能，即監(jiān)督職能與被監(jiān)督職能，監(jiān)督者不能行使被監(jiān)督者的職能。制約與監(jiān)督的效果都是約束權(quán)力，促使權(quán)力在合法的軌道上行使、不越軌，這是兩者的共同點，但兩者也存在區(qū)別，我國很多立法分別規(guī)定制約條款和監(jiān)督條款。2018年3月通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)確立監(jiān)察權(quán)制約原則，分別規(guī)定了監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約機制，在制約機制上設(shè)置了多個條款，這些條款既有原則性規(guī)定，又有內(nèi)部制約機制規(guī)定，還有外部制約機制規(guī)定。外部制約機制已有學(xué)者在研究(2)朱福惠《論檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評論》2018年第3期。，但全面、系統(tǒng)研究揭示監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)內(nèi)外制約機制的成果還不多見，本文試圖探討這個問題。

一 關(guān)于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)制約的原則性規(guī)定

憲法和國家監(jiān)察法規(guī)定了對監(jiān)察權(quán)的制約?！稇椃ā返谝话俣邨l做了原則性規(guī)定，《監(jiān)察法》第四條把調(diào)查權(quán)受制約規(guī)定為法律原則，第二十二、二十八、三十、三十一、三十二、三十六、四十三、四十七、四十八、四十九、六十七條對制約機制做了具體規(guī)定，這些就是監(jiān)察法對調(diào)查權(quán)制約的主要規(guī)范。

《憲法》第一百二十七條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。《監(jiān)察法》第四條在立法原則中也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定，是對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)進行制約的原則性規(guī)定。這些原則性規(guī)定確立了監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件中必須受到制約，表明對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)制約具有憲定性和法律上的強制性。

(一)監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)制約原則的憲定性

1.憲法是治國理政的最高依據(jù)，是國家活動的根本準則

將監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和犯罪案件的調(diào)查權(quán)制約上升到憲法高度，說明這個問題極其重要。憲法為什么要確立監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則呢？其目的和意義何在？

憲法確立監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則，首先是防止權(quán)力濫用和腐敗的必然要求。我國監(jiān)察體制改革把人民政府的行政監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等部門和機構(gòu)的相關(guān)職能整合到監(jiān)察委員會，并與黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。各級監(jiān)察委員會政治地位高、法律授權(quán)足，尤其是辦理職務(wù)違法和犯罪案件的調(diào)查權(quán)集中、強大。高度集中強大的權(quán)力可能被濫用而導(dǎo)致腐敗。監(jiān)察法授予監(jiān)察委充分的調(diào)查權(quán)，具有對人身、財產(chǎn)、場所多種強制手段，這些權(quán)力對于被立案調(diào)查的人員來說，是直接的、現(xiàn)實的限制，運用得不好，極易損害被調(diào)查人員合法權(quán)益。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)如果缺乏制度限制，沒有邊界，勢必造成公職人員人人自危進而影響正常履職，給國家治理帶來負效應(yīng)的局面。同時，“監(jiān)察權(quán)過大過于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分。缺乏有效監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，監(jiān)察權(quán)也不會例外?！?3)童之偉《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學(xué)評論》2017年第1期，第3頁。可見，憲法確立監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則，是防止監(jiān)察權(quán)被濫用和腐敗的必然要求。

2.憲法確立監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)受制約原則，是法治建設(shè)的內(nèi)在要求

《憲法》第一百二十七條并沒有明確規(guī)定監(jiān)察權(quán)制約目的，即通過配合與制約應(yīng)當實現(xiàn)哪些憲制目標。但《憲法》第一百四十條規(guī)定人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)在辦理刑事案件中必須配合與制約，其目的在于“保證準確有效地執(zhí)行法律”?！稇椃ā返谝话偎氖?guī)定“保證準確有效執(zhí)行法律”的目的，也暗含在第一百二十七條中。這在法理上是完全成立的,因為“監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪具有刑事訴訟法上犯罪偵查同樣的法律效果，屬于對職務(wù)犯罪嫌疑人發(fā)動刑事追訴的權(quán)力。因此，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)移送檢察院審查起訴的案件，最終要由司法機關(guān)依照刑事訴訟法的條件和程序進行起訴和審判，檢察院審查起訴和人民法院的審判是對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查所獲取之證據(jù)以及所指控罪名的法律審查，配合與制約的目的在于提高辦案效率，準確有效地執(zhí)行法律”(4)朱?；荨墩摍z察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評論》2018年第3期。。可見，憲法規(guī)定對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的制約，目的在于保證監(jiān)察機關(guān)辦案質(zhì)量，提高并維護監(jiān)察機關(guān)辦案的公正性和權(quán)威性，進而促進法治建設(shè)，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)受制約具有法律上的強制性

如果說《憲法》第一百二十七條是原則性規(guī)定，那么《監(jiān)察法》第四條就是強制性規(guī)定?！侗O(jiān)察法》第四條是作為法律原則來規(guī)定的，我們知道，違法行為既包括違反法律規(guī)則行為，也包括違反法律原則行為?！侗O(jiān)察法》第四條在法律原則中規(guī)定了調(diào)查權(quán)受制約，違反這一條款就是違法行為，因而這一規(guī)定就具有法律上的強制性。

認識《監(jiān)察法》第四條具有強制性，對于正確理解、執(zhí)行監(jiān)察法具有重大意義。無論是監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)制約機構(gòu)、還是外部制約機關(guān)，都應(yīng)認真依法履行制約職能，放棄制約職能不僅是失職甚至瀆職行為，還可能造成冤假錯案，不履行這一原則，如果造成冤假錯案，就會受到追究。同樣，對于被制約的機關(guān)或機構(gòu)來說，不接受制約、變相以自身的強勢地位來威脅制約者，強行要求制約者起訴或判決，強行要求刑罰執(zhí)行機關(guān)不得對某人、某類人減刑假釋，就是濫用職權(quán)的違法行為。

二 監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)內(nèi)部制約機制

權(quán)力制約包含內(nèi)部制約與外部制約。內(nèi)部制約就是通過機關(guān)內(nèi)部設(shè)置不同機構(gòu)來行使同一職能，使這些機構(gòu)之間形成審核、同意或否決的關(guān)系，形成權(quán)力制約。內(nèi)部制約的好處是制約者與被制約者都熟悉機關(guān)運作流程與業(yè)務(wù)，具有信息和專業(yè)優(yōu)勢，容易發(fā)現(xiàn)問題，且內(nèi)部更容易協(xié)調(diào)溝通，使權(quán)力運作順暢和高效率。內(nèi)部制約主要問題就是內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間獨立性不夠，制約意志不強，影響制約機制效能的發(fā)揮。

《監(jiān)察法》為落實憲法對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)受制約的原則，規(guī)定了很多內(nèi)部制約條款?！侗O(jiān)察法》第三十六條明確要求：“監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審查各部門互相協(xié)調(diào)、互相制約的工作機制?！睋?jù)此，監(jiān)察機關(guān)設(shè)置多個機構(gòu)來行使調(diào)查權(quán)，使機構(gòu)之間形成制約關(guān)系，同時，監(jiān)察委員會對內(nèi)設(shè)各機構(gòu)具有制約權(quán)。此外，監(jiān)察法還設(shè)置了上下級監(jiān)察機關(guān)層級制約關(guān)系，形成了三個層次內(nèi)部制約機制。

(一)內(nèi)部機構(gòu)職能分立，形成制約機制

根據(jù)《監(jiān)察法》第三十六條，監(jiān)察委內(nèi)部設(shè)置多個職能部門，如線索處置部門、調(diào)查部門、審查部門，分別行使一定的調(diào)查權(quán)，賦予部門間一定的審核、否決的權(quán)力，以此形成內(nèi)設(shè)部門之間制約關(guān)系。

1.線索處置職能內(nèi)部制約機制。線索處置職能由舉報中心、案件管理部門和監(jiān)察委員會共同行使，三者之間形成制約關(guān)系，以此把好立案關(guān)，且不遺漏有價值的舉報信息。舉報中心收到舉報后，要登記所有舉報信息，甑別有價值和無價值的舉報信息，提出初核意見，經(jīng)案件管理部門審核和機關(guān)負責(zé)人批準，成立核查組，進行初步核實。初步核實工作結(jié)束后，初步核實組要寫出初步核實情況報告，由承辦部門提出分類處理意見，報機關(guān)主要負責(zé)人審批?？梢?，線索處置職能不是一個部門單獨完成，而是實行職能分解，由多個部門和崗位共同完成，體現(xiàn)了層層把關(guān)、多層審核的權(quán)力制約精神。

2.立案職能內(nèi)部制約機制。《監(jiān)察法》第三十八、三十九條規(guī)定了立案的實體與程序要件。辦理立案涉及到初步核實組、承辦部門和機關(guān)主要負責(zé)人三個部門和崗位。案件線索經(jīng)過初步核實，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法和犯罪、需要追究法律責(zé)任，提出立案調(diào)查建議，經(jīng)過承辦部門審核同意，由機關(guān)主要負責(zé)人批準立案?？梢?，立案并非一個部門或一個領(lǐng)導(dǎo)能夠決定，而是由多個部門辦理，經(jīng)過多層審核審批，才能最終決定立案。

3.審理職能對調(diào)查職能的內(nèi)部制約。調(diào)查權(quán)主要由調(diào)查部門承擔(dān)，調(diào)查部門運用監(jiān)察法授權(quán)的各種調(diào)查措施，收集相關(guān)證據(jù)，查清涉案事實，追繳贓款贓物，盡可能抓獲犯罪嫌疑人，并對案件進行定性，調(diào)查結(jié)束后寫出調(diào)查報告，送交審理部門對案件審核把關(guān)。審理部門對案件進行全面審查。這種審查對職務(wù)違法案件的處理尤其重要。因為這類案件不構(gòu)成犯罪，不需要移送到檢察機關(guān)審查起訴，缺少了檢察機關(guān)和審判機關(guān)的外部制約，監(jiān)察機關(guān)案件審理部門的內(nèi)部制約就顯得特別重要。審理部門對案件的證據(jù)、事實、定性、辦案程序進行審核把關(guān)，排除非法證據(jù)，使辦案質(zhì)量達到審查起訴的要求。監(jiān)察機關(guān)是我國職務(wù)犯罪調(diào)查唯一法律授權(quán)機關(guān)，其對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有排他性(5)朱?；荨墩摍z察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評論》2018年第3期，第16頁。。監(jiān)察機關(guān)收集的證據(jù)不僅是監(jiān)察處置的依據(jù)，而且要在刑事訴訟程序中使用，為此，監(jiān)察機關(guān)收集的證據(jù)必須達到刑事審判上的證據(jù)要求和標準。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查部門要按照《監(jiān)察法》要求收集證據(jù)，審理部門承擔(dān)審核把關(guān)證據(jù)職能。審理部門要按照《監(jiān)察法》《刑事訴訟法司法解釋》對各種證據(jù)的審查與認定標準，對調(diào)查部門收集到的證據(jù)進行審核把關(guān)，使證據(jù)達到確實、充分的證明標準，同時審核調(diào)查部門收集證據(jù)方式和程序是否符合《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》及司法解釋的要求，確保證據(jù)具有合法性，更為重要的是落實《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》關(guān)于非法證據(jù)排除的規(guī)定，排除非法證據(jù)。《刑事訴訟法》第五十四條規(guī)定，凡是以刑訊逼供等非法方式收集的證據(jù)，以及收集的物證、書證不符合法定程序，不能補正或者作出合理解釋的，應(yīng)當作為非法證據(jù)排除?！侗O(jiān)察法》第四十條規(guī)定，嚴禁以威脅、引誘和欺騙以及其他非法方法收集證據(jù)。非法證據(jù)排除是我國《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》確立的基本規(guī)則，是防止刑訊逼供的重要制度保障，也是減少冤假錯案的法律保障。除了審核證據(jù)外，審理部門還要把牢事實清楚關(guān)、案件定性關(guān)。無論是何種監(jiān)察處置，都要建立在查清事實、定性準確的基礎(chǔ)上，尤其是向檢察機關(guān)移送的案件，要達到刑事公訴的標準。對于調(diào)查部門未建議移送檢查機關(guān)的案件，如果審理部門經(jīng)審查認為應(yīng)該移送審查起訴的，依法提出自己的意見，報監(jiān)察委員會討論決定，避免以紀代刑監(jiān)察處置的出現(xiàn)。可見，監(jiān)察機關(guān)案件審理部門嚴格執(zhí)行權(quán)力制約規(guī)定，有效發(fā)揮對調(diào)查權(quán)的制約職能，對于調(diào)查權(quán)的正確行使、調(diào)查對象人權(quán)保障、提高辦案質(zhì)量和權(quán)威性均具有非常重要的意義。

4.信訪部門對調(diào)查職能的內(nèi)部制約?！侗O(jiān)察法》第四十九條規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察機關(guān)做出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)審，復(fù)審機關(guān)應(yīng)當在一個月內(nèi)做出復(fù)審決定。監(jiān)察機關(guān)信訪部門在辦理監(jiān)察對象申請復(fù)審案件中，對調(diào)查部門認定的案件事實、證據(jù)、依據(jù)進行審核，又一次行使了對事實、證據(jù)和法律適用的審核、判斷權(quán)。經(jīng)過復(fù)審，糾正案件處理的錯誤，客觀上既維護了監(jiān)察對象合法權(quán)益，又制約了調(diào)查權(quán)。

(二)監(jiān)察機關(guān)負責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)人員集體對機關(guān)各職能部門的制約

《憲法》第一百二十四條、《監(jiān)察法》第八、九條規(guī)定了各級監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，也就是說，監(jiān)察機關(guān)實行委員會集體決策制，監(jiān)察機關(guān)重大事項由委員會領(lǐng)導(dǎo)人員集體決定，其他事項由主要負責(zé)人或分管領(lǐng)導(dǎo)決定。

1.主要負責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)決定線索處置、立案、調(diào)查權(quán)行使的程序性一般事項

《監(jiān)察法》第三十八、三十九條規(guī)定了線索處置、立案，涉及到內(nèi)部多個職能部門，要經(jīng)過多道程序，各職能部門履行初步核實程序，寫出初步核實報告，提出處理建議，由機關(guān)主要負責(zé)人研究后做出處理決定。調(diào)查權(quán)行使過程中的程序性事項如搜查證、查封令等的簽發(fā)，如果僅由調(diào)查部門甚至調(diào)查人員決定，不履行內(nèi)部審核、審批程序，調(diào)查權(quán)在這個環(huán)節(jié)就會失去制約，就有可能導(dǎo)致調(diào)查措施的濫用。在這些環(huán)節(jié)設(shè)置分管領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)，多了一道權(quán)力制約機制，防止錯用、濫用調(diào)查措施。主要負責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)對職能部門在線索處置、立案、搜查證簽發(fā)等方面的審批權(quán)，意味著領(lǐng)導(dǎo)對職能部門的否決權(quán)、制約權(quán)，是內(nèi)部制約重要機制。

2.領(lǐng)導(dǎo)人員集體會議決定調(diào)查權(quán)行使過程中重大事項

《監(jiān)察法》第二十二、四十三條關(guān)于留置措施的使用、第二十八條關(guān)于技術(shù)調(diào)查措施的使用、第二十九條關(guān)于通緝令的使用，這些調(diào)查措施主要針對人身自由和通信自由，相對于其他調(diào)查措施，對監(jiān)察對象的限制程度要嚴厲得多，所以監(jiān)察法對技術(shù)調(diào)查、留置、限制出境、通緝措施的使用，設(shè)置了多道審批環(huán)節(jié)，由機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，調(diào)查部門無權(quán)單獨決定，有些措施比如留置還要報上級監(jiān)察機關(guān)審批?！侗O(jiān)察法》的這些規(guī)定，既體現(xiàn)了權(quán)力制約要求，也體現(xiàn)了審慎、正確適用強制措施，尊重和保障監(jiān)察對象人權(quán)的精神。

(三)監(jiān)察委上下級層級制約機制

監(jiān)察機關(guān)使用留置、延長留置時間、限制出境、從寬處理建議、審理監(jiān)察對象申請復(fù)核案件等方面，監(jiān)察法設(shè)置了上下級層級制約機制。

關(guān)于留置，《監(jiān)察法》第四十三條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當報國家監(jiān)察委員會備案”，“省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準”。留置措施是限制人身自由的調(diào)查措施，相對于財產(chǎn)和場所的限制，留置顯然要嚴厲得多，所以留置的使用和延長期限不僅需要監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，還需要報上級監(jiān)察機關(guān)批準。上級監(jiān)察委對下級監(jiān)察委留置措施使用與延期的批準制度，就是監(jiān)察委調(diào)查權(quán)層級制約機制之一。監(jiān)察法在留置使用上設(shè)置多道審批環(huán)節(jié)，形成嚴密的權(quán)力制約機制，表明立法者希望留置措施準確、審慎使用、防止濫用的態(tài)度。

除了留置外，《監(jiān)察法》規(guī)定需要上級監(jiān)察機關(guān)批準的還有：《監(jiān)察法》第三十條規(guī)定限制出境，第三十一、三十二條規(guī)定移送檢察院時提出從寬處罰建議，第四十八條規(guī)定被調(diào)查人逃匿或死亡需要繼續(xù)調(diào)查的，經(jīng)省級以上監(jiān)察機關(guān)批準，應(yīng)當繼續(xù)調(diào)查并作出結(jié)論。

上級監(jiān)察機關(guān)審理監(jiān)察對象申請復(fù)核案件，其實是層級制約的一個環(huán)節(jié)?！侗O(jiān)察法》第四十九條規(guī)定，監(jiān)察對象對涉及自身處理決定不服，申請原處理機關(guān)復(fù)審，對復(fù)審決定仍然不服的，在收到復(fù)審決定之日起一個月內(nèi)向上一級監(jiān)察機關(guān)申請復(fù)核，復(fù)核機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)做出復(fù)核決定。上級監(jiān)察機關(guān)對復(fù)核案件的審理，是再次審核、判斷案件事實、證據(jù)與法律適用的正確性，如果發(fā)現(xiàn)有問題，可以撤銷原處理決定，或者要求下級監(jiān)察委重新作出決定，這就形成了對下級監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約。

上下級監(jiān)察機關(guān)雖然不是一個機關(guān)，但行使同樣的監(jiān)察職能，且同屬于國家監(jiān)察委序列，他們之間的層級制約機制，與人民法院、人民檢察院對監(jiān)察委外部制約機制不同，因而屬于監(jiān)察權(quán)內(nèi)部制約機制的一部分。層級制約機制的設(shè)置，有利于促進下級監(jiān)察委正確使用人身自由強制措施，正確適用法律，維護法律權(quán)威，保障監(jiān)察對象的人權(quán)。

三 監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)外部制約機制

一般而言，談?wù)摍?quán)力制約更多的是指外部權(quán)力制約，所以學(xué)者對監(jiān)察機關(guān)的外部權(quán)力制約機制給予了更多關(guān)注，也取得了不少研究成果。外部權(quán)力制約有著內(nèi)部制約不具有的獨立性，因而制約也更加有效。《監(jiān)察法》明確規(guī)定了人民檢察院和人民法院對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)進行制約，這是監(jiān)察機關(guān)外部權(quán)力制約的主要機制。

有些學(xué)者認為，人大及其常委會也是監(jiān)察委的權(quán)力制約機關(guān)(6)譚世貴《論對國家監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督》，《政法論叢》2017年第5期；童之偉《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學(xué)評論》2017年第1期。。筆者認為這種看法值得商榷。《監(jiān)察法》在第七章“對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”中規(guī)定人大及其常委會對監(jiān)察委的監(jiān)督，該章第五十三條規(guī)定人大及其常委會聽取和審議本級監(jiān)察委的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查，代表和委員舉行會議時就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的這四種方式，是人大及其常委會作為監(jiān)督者從外部對監(jiān)察委進行監(jiān)督的法定方式，這些方式并非是審查、審核、審批等權(quán)力制約方式。人大及其常委會并不享有對職務(wù)違法犯罪的調(diào)查權(quán)，也不承擔(dān)刑事追訴職能，故人大及其常委會無法參與到職務(wù)違法犯罪調(diào)查程序中來，也就無從制約監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的行使。有人或許會問，人大常委會監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會有權(quán)組織對特定問題的調(diào)查以及罷免常委會任命的人員，這些權(quán)能難道與監(jiān)察委調(diào)查和處置職能沒有關(guān)系嗎？筆者認為，人大常委會組織對特定問題的調(diào)查，與監(jiān)察委對公職人員職務(wù)違法犯罪的調(diào)查，并非同一回事，前者針對政治與社會生活中的某一弊政進行調(diào)查，不針對特定的人，后者則針對特定公職人員職務(wù)違法犯罪行為。人大常委會罷免其任命的人員與監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)并不矛盾，監(jiān)察機關(guān)依法進行處置后，人大常委會可以依據(jù)監(jiān)察處置決定以及人民法院的判決書，提起對其任命人員的罷免案，常委會的罷免并非是對監(jiān)察委處置權(quán)的批準、否決等制約權(quán)。

(一)人民檢察院對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的制約機制

《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定了人民檢察院對監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約條件和方式：(1)認可監(jiān)察委的調(diào)查，人民檢察院經(jīng)審查，認為犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確鑿、充分，依法應(yīng)當追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當做出起訴決定；(2)退回補充調(diào)查，認為需要補充核實證據(jù)的，應(yīng)當退回監(jiān)察委補充調(diào)查，補充調(diào)查以二次為限；(3)否決監(jiān)察委的調(diào)查，人民檢察院認為有刑事訴訟法規(guī)定不起訴情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，依法做出不起訴的決定。人民檢察院在審查監(jiān)察委移送起訴材料時，以上述三種法定方式形成對監(jiān)察委調(diào)查權(quán)的制約，這種制約既是實體審查，也是程序?qū)彶?，因而是全面審查?/p>

朱?；萁淌趯θ嗣駲z察院審查監(jiān)察委移送起訴材料的具體內(nèi)容作了深入研究和準確闡發(fā)。朱教授認為，人民檢察院主要從以下四個方面來審查監(jiān)察委的移送起訴材料(7)朱福惠《論檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約》，《法學(xué)評論》2018年第3期。。

1．審查犯罪事實。人民檢察院審查起訴應(yīng)當查明監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪是否符合刑法關(guān)于犯罪的規(guī)定。如果沒有犯罪事實，或者監(jiān)察機關(guān)調(diào)查后認定的犯罪事實是違法事實，或者犯罪事實顯著輕微、危害不大，或者法律沒有規(guī)定為犯罪的，在此種情況下，人民檢察院應(yīng)當作出不起訴的決定。不起訴決定是對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的制約，必須嚴格遵守《刑法》《刑事訴訟法》的規(guī)定，并且在程序上遵守《監(jiān)察法》關(guān)于由上級檢察機關(guān)批準的規(guī)定。

2．審查證據(jù)。檢察機關(guān)審查起訴的重要內(nèi)容之一就是審查證據(jù)?！缎淌略V訟法》規(guī)定，證據(jù)審查必須以證據(jù)是否確實充分為標準。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪收集的證據(jù)，人民檢察院經(jīng)審查后認為證據(jù)還不能達到確實充分的標準，或者證據(jù)的構(gòu)成要素缺失，需要補充核實的，可以退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查?！侗O(jiān)察法》之所以作出這樣的規(guī)定，目的在于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪，必須遵守刑事審判對證據(jù)的要求，提高職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查的質(zhì)量。人民檢察院對退回補充調(diào)查的案件，如果經(jīng)過核實后，案件的犯罪事實與證明犯罪事實的證據(jù)仍然不能達到刑事審判要求的，應(yīng)當根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十一條之規(guī)定，作出不起訴決定。

3．非法證據(jù)排除。《刑事訴訟法》規(guī)定人民檢察院在審查起訴時應(yīng)當審查證據(jù)的合法性。《監(jiān)察法》為與《刑事訴訟法》相銜接，規(guī)定了以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當依法予以排除，因而人民檢察院對職務(wù)犯罪案件審查起訴時，必須對證據(jù)之合法性進行嚴格審查。如果人民檢察院審查后認為監(jiān)察機關(guān)收集證據(jù)不合法，不能認定犯罪事實的，可以將案件退回監(jiān)察機關(guān)，或者作出不起訴的決定。人民檢察院發(fā)現(xiàn)非法證據(jù)是刑訊逼供取得的，可以向監(jiān)察機關(guān)移交案件線索并建議對調(diào)查人員立案調(diào)查。人民檢察院在審查起訴階段適用非法證據(jù)排除規(guī)則是其制約監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的重要手段。

4．審查犯罪情節(jié)與罪名。人民檢察院對于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件，認為監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查和起訴意見書遺漏犯罪嫌疑人的，應(yīng)當將理由和依據(jù)告知立案調(diào)查的監(jiān)察機關(guān)，并且連同案卷、證據(jù)和起訴意見書一并退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查。人民檢察院認為監(jiān)察機關(guān)的起訴意見書認定的犯罪情節(jié)和罪名與《刑法》規(guī)定不符，人民檢察院可以變更罪名，也可以接受或者否決起訴意見書中提出的從寬處理的建議。人民檢察院認為如果需要變更罪名或者不同意起訴意見書提出的從寬處罰的意見，應(yīng)當向監(jiān)察機關(guān)書面提出意見和建議。

人民檢察院在上述四個方面對監(jiān)察委移送來的案件進行審查起訴，是對監(jiān)察委調(diào)查權(quán)一個很好的制約，這種制約能夠提高法律實施的準確性。

(二)人民法院對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的制約

1.人民法院行使審理和判決權(quán)制約監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)

人民檢察院提起公訴的職務(wù)犯罪案件，人民法院具有審理與判決權(quán)。人民法院在公訴人、被告人、辯護人、證人、其他訴訟參與人的參加下，通過庭審指控、舉證、質(zhì)證、辯護，對證據(jù)是否確鑿充分、事實是否清楚、定性是否準確、處罰建議是否合理、是否存在需要排除的非法證據(jù)，進行全面審查。這種審查其實是對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查行為的合法性審查。

依據(jù)2018年修改的《刑事訴訟法》第二百條的規(guī)定，人民法院經(jīng)過庭審，根據(jù)庭審查明的事實、證據(jù)和有關(guān)的法律規(guī)定，分別作出有罪判決、無罪判決，證據(jù)不足指控的犯罪不能成立的無罪判決。人民法院做出有罪判決，是對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為的支持和肯定；人民法院做出無罪判決以及證據(jù)不足指控的犯罪不能成立的無罪判決，其實就是對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為合法性的否定。人民法院的兩種無罪判決，意味著監(jiān)察機關(guān)辦錯了案。這種否定構(gòu)成對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的外部有效制約機制。在推行審判中心主義司法改革背景下，人民法院的審理和判決具有決定性意義，成為檢驗監(jiān)察機關(guān)辦案質(zhì)量的試金石，也是構(gòu)成對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)真正有效制約的核心機制。

對于人民法院做出的兩種無罪判決，監(jiān)察機關(guān)要依據(jù)相關(guān)規(guī)定對案件重新做出處理。如果沒有證據(jù)認定存在職務(wù)違法行為的，就要撤銷案件；監(jiān)察對象雖不構(gòu)成職務(wù)犯罪但有證據(jù)證明存在職務(wù)違法的，監(jiān)察機關(guān)依據(jù)監(jiān)察法規(guī)定作出政紀處分，并移交有關(guān)部門進行組織處理。如果非法證據(jù)是刑訊逼供取得的，就要依法立案查處有關(guān)監(jiān)察人員刑訊逼供行為。

2.人民法院審理國家賠償案件制約監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)

《監(jiān)察法》第六十七條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。這條規(guī)定確立了監(jiān)察機關(guān)可以成為國家賠償義務(wù)人。雖然與此配套的國家賠償法至今未做出修改，但這種修改遲早會發(fā)生，否則就會影響國家法律之間的協(xié)調(diào)性。

公民、法人和其他組織合法權(quán)益因監(jiān)察機關(guān)及其公職人員行使職權(quán)而受到實際損害的，有權(quán)成為國家賠償申請人，申請人先向監(jiān)察機關(guān)提出國家賠償申請，監(jiān)察機關(guān)預(yù)期不答復(fù)或者申請人對監(jiān)察機關(guān)賠償數(shù)額有異議的，有權(quán)向人民法院提起國家賠償訴訟，人民法院有權(quán)審理國家賠償訴訟，對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為的違法性進行確認，對申請人權(quán)益的合法性進行審理確認，對賠償數(shù)額進行確認并可主持調(diào)解，調(diào)解不成依法判決。賠償判決的做出，就確認了監(jiān)察機關(guān)及其監(jiān)察人員辦案存在嚴重問題，客觀上形成了對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的有效制約。

人民法院判決監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任的，監(jiān)察機關(guān)賠償損失后要履行內(nèi)部追責(zé)程序。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當責(zé)令有故意或者重大過失的監(jiān)察人員承擔(dān)部分或者全部賠償費用，對有故意或者重大過失的監(jiān)察人員，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法給予處分，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當立案調(diào)查職務(wù)犯罪行為，依法追究監(jiān)察人員刑事責(zé)任。

綜上所述，《監(jiān)察法》《刑法》《刑事訴訟法》《國家賠償法》等法律法規(guī)賦予監(jiān)察機關(guān)調(diào)查部門和審理部門、檢察機關(guān)公訴部門、審判機關(guān)等多個機關(guān)和環(huán)節(jié)行使著對事實、證據(jù)和法律適用的判斷權(quán)，進而形成了完整、系統(tǒng)、有效的制約監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的內(nèi)外機制。習(xí)近平指出：“縱觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！?8)習(xí)近平《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》，中共中央文獻研究室編《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第37-38頁。相關(guān)機關(guān)工作人員甚至社會大眾，深刻理解、實際用好這種機制，對于執(zhí)行好監(jiān)察法，提高辦案質(zhì)量，維護法律的權(quán)威性，提高監(jiān)察機關(guān)辦案的權(quán)威性公正性，尊重人權(quán)，均具有重大意義。