代建制管理模式下高校工程建設(shè)審計(jì)監(jiān)督研究

張冬平

（長(zhǎng)沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖南·長(zhǎng)沙 210124）

伴隨著國(guó)家全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，政府投融資體制也在不斷完善和革新，從高度集中的投資管理模式逐步形成了投資主體多元化、資金來(lái)源多渠道化、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。在這種背景下，全國(guó)各地在工程投資項(xiàng)目的組織方式和管理模式上進(jìn)行了探索，代建制是這些探索和實(shí)踐中取得的最重要成果之一，并在全國(guó)各省市開始實(shí)施并推廣。在公益性政府投資項(xiàng)目范圍內(nèi)推行代建制，是國(guó)家為了治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題，從政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)的重要舉措之一。但代建制尚處于探索和完善階段，國(guó)內(nèi)建設(shè)體系還缺乏比較系統(tǒng)和全面的研究和實(shí)踐，如何構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，還值得我們進(jìn)一步探討。

一、代建制模式在國(guó)內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)務(wù)院2004年7月16日印發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》文件中正式提出了代建制，目的是為了加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理。建設(shè)部2004年11月頒布了《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》，進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目管理企業(yè)的資質(zhì)、工程項(xiàng)目管理服務(wù)范圍、工程項(xiàng)目建設(shè)單位選擇項(xiàng)目管理企業(yè)的委托方式、管理辦法、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)原則以及項(xiàng)目管理人員的行為規(guī)范等內(nèi)容作了明確規(guī)定。自此代建制逐漸在我國(guó)各省市推廣開來(lái)，以湖南省為例，湖南省于2005年12月印發(fā)了《政府投資公益性項(xiàng)目代建制管理辦法 (試行)》 的通知，2009年7月《湖南省政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》頒布施行，標(biāo)志著政府投資項(xiàng)目代建由試點(diǎn)轉(zhuǎn)為規(guī)范運(yùn)作，2014年2月8日印發(fā)了《關(guān)于加快推行非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目代建制的意見》，文件規(guī)定凡是政府性投資為主、項(xiàng)目總投資在3000 萬(wàn)元以上的非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，都必須實(shí)行代建制。

二、代建制項(xiàng)目管理存在的不足

代建制作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在全國(guó)范圍內(nèi)還處于試點(diǎn)和探索階段，法律地位不明確，配套制度不完善，實(shí)施模式不成熟，再加上受傳統(tǒng)體制的慣性影響，實(shí)施效果褒貶不一。一是使參建主體關(guān)系更復(fù)雜，本身五方參建責(zé)任主體的模式下，就有點(diǎn)責(zé)任不明，邊界不清，出現(xiàn)質(zhì)量問題就互相推脫。代建單位的加入，在原有基礎(chǔ)上又多了一方，又增加了一個(gè)環(huán)節(jié)，意味著參建單位之間的關(guān)系更加復(fù)雜，權(quán)責(zé)界線更加模糊，有可能出現(xiàn)無(wú)人管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的局面。二是建設(shè)管理成本無(wú)形增加，代建制目前在全國(guó)沒有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以湖南為例，代建費(fèi)一般占到工程總造價(jià)的2-4%，一個(gè)5000 萬(wàn)的項(xiàng)目差不多就有150萬(wàn)元的代建費(fèi)用。政府投資項(xiàng)目本身就存在著層級(jí)過多、鏈條過長(zhǎng)的管理不足，在施工工藝、材料設(shè)備等建設(shè)成本都有所下降的情況下，建設(shè)管理成本卻一直虛高，現(xiàn)在又多一個(gè)代建環(huán)節(jié)，必然會(huì)無(wú)形增加建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本。三是廉潔風(fēng)險(xiǎn)仍然嚴(yán)俊，代建制總的來(lái)說初衷和目的是好的，也是科學(xué)合理的，可以有效防止三超、預(yù)防腐敗、提高效益。但代建單位集計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等管理工作于一身，權(quán)力過于集中而缺少監(jiān)督制約，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，也難免在實(shí)際操作過程中不困惑不走樣，忘記法紀(jì)規(guī)章，形成新的壟斷和腐敗。

三、代建制下加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的必要性

（一）審計(jì)監(jiān)督能促進(jìn)制度的推行和修正

任何一個(gè)好的制度,如果執(zhí)行不力,制度本身就會(huì)失去存在的意義。任何一項(xiàng)制度都是在改革中不斷完善和發(fā)展的，政府投資項(xiàng)目長(zhǎng)期以來(lái)采用把資金撥付給使用單位，由使用單位自行招標(biāo)選擇施工單位進(jìn)行建設(shè)的模式進(jìn)行管理。代建制的推行，在一定的程度上能促使各級(jí)管理、使用部門建設(shè)項(xiàng)目管理的思維方法發(fā)生改變，但在實(shí)際實(shí)施過程中，代建單位和其他參建單位由于能力、認(rèn)識(shí)的不足，難免受傳統(tǒng)定向思維的影響，按老套路、老辦法辦事，缺乏工作創(chuàng)新。審計(jì)監(jiān)督越深入就越能透徹的發(fā)現(xiàn)代建制度中存在的缺陷和問題，只有在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中不斷糾正所犯的錯(cuò)誤，解決建設(shè)管理存在的問題，才能使代建制管理模式更趨完善，更有效發(fā)揮代建的管理優(yōu)勢(shì)。

（二）審計(jì)監(jiān)督可以有效預(yù)防腐敗

政府投資項(xiàng)目都有規(guī)模大、內(nèi)容多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，再加上利益鏈長(zhǎng)，客觀上形成了讓腐敗分子鉆空子的條件，各參建方容易形成利益同盟。代建單位畢竟是市場(chǎng)主體，以追求利益最大化為目標(biāo)，代建單位掌控的項(xiàng)目范圍越大，程度越深，相關(guān)部門對(duì)代建項(xiàng)目的監(jiān)管和參與也會(huì)隨之減少、減弱，會(huì)造成極大的信息不對(duì)稱，產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)，從而損害公共利益。內(nèi)部審計(jì)參與監(jiān)督有利于防止和減少腐敗案件的發(fā)生，特別是采用全過程的跟蹤審計(jì)，從項(xiàng)目立項(xiàng)跟蹤審計(jì)到竣工結(jié)束甚至后續(xù)工作，這從根本上起了一個(gè)警示作用，給那些起貪念之人一個(gè)警告，讓其安分工作。將以前政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中腐敗的易發(fā)多發(fā)點(diǎn)作為審計(jì)監(jiān)督預(yù)防腐敗的關(guān)鍵防控點(diǎn)，嚴(yán)防相同的腐敗案件重復(fù)發(fā)生。

（三）審計(jì)監(jiān)督可以提高資金使用效益

“三超”問題已成為當(dāng)前政府投資領(lǐng)域普遍存在的現(xiàn)象，從工程造價(jià)控制的角度看，造成工程價(jià)款增加的主要原因有投資決策失誤、勘察設(shè)計(jì)不合理、招投標(biāo)不規(guī)范、合同簽訂不合法、施工管理不合規(guī)等，由于“代建制”管理模式還不健全，難免這方面的問題不再發(fā)生。工程開工前，審計(jì)人員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的真實(shí)性、完整性和科學(xué)性進(jìn)行審查與評(píng)價(jià)，對(duì)工程項(xiàng)目投資估算、資金籌措、施工設(shè)計(jì)、招投標(biāo)及合同簽署等內(nèi)容進(jìn)行審核。工程施工過程中，對(duì)隱蔽工程量、材料價(jià)款、工程進(jìn)度款撥付及其現(xiàn)場(chǎng)變更簽證單等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督控制。工程竣工后，及時(shí)對(duì)施工單位下發(fā)提請(qǐng)竣工結(jié)算要求，對(duì)施工方提請(qǐng)竣工結(jié)算資料的完整性、真實(shí)性進(jìn)行驗(yàn)收、審核。通過事前、事中、事后審計(jì)相結(jié)合的方法可以效防止“三超”現(xiàn)象。

四、代建制下加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的途徑

（一）構(gòu)建“政、內(nèi)、社”三位一體的審計(jì)模式

構(gòu)建政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)中介三位一體的審計(jì)工作模式，有利于充分發(fā)揮各自的職能作用，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)彼此的不足。一是發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況更熟悉優(yōu)勢(shì)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)掌握情況更多，審計(jì)方法靈活多樣，融入政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)工作中，可以使其工作具有綜合性和接觸面廣的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使審計(jì)工作更加富有成效，可以彌補(bǔ)外部審計(jì)對(duì)建設(shè)單位情況不熟悉的缺陷，被動(dòng)配合變?yōu)橹鲃?dòng)審計(jì)，防止社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提交虛假審計(jì)報(bào)告，充分發(fā)揮其監(jiān)督服務(wù)職能。二是發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員技術(shù)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)用人機(jī)制開放靈活，可以隨時(shí)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際工作需要，聘任政治上經(jīng)得起考驗(yàn)、業(yè)務(wù)能力突出的審計(jì)精英參與項(xiàng)目審計(jì)，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的人員和技術(shù)力量，彌補(bǔ)政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)的不足，以提高審計(jì)工作效率，更好的實(shí)現(xiàn)審計(jì)的目標(biāo)。三是發(fā)揮政府審計(jì)的權(quán)威性優(yōu)勢(shì)。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)受業(yè)主委托，進(jìn)行工程價(jià)款審定、編制工程決算，很容易受業(yè)主單位的干擾，工作中缺乏自主性和獨(dú)立性，對(duì)建設(shè)過程中一些不合法不合規(guī)的做法，不敢直接披露，審計(jì)工作存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，可以借助政府審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)威性高、并且?guī)в袕?qiáng)制性的優(yōu)勢(shì)來(lái)降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)質(zhì)量。

（二）選擇優(yōu)質(zhì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足

讓社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作，已成為彌補(bǔ)審計(jì)力量不足的一種有效方式。一是通過招投標(biāo)方式確定優(yōu)質(zhì)中介機(jī)構(gòu)。在招標(biāo)文件和評(píng)標(biāo)辦法的制定過程中，應(yīng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、財(cái)務(wù)狀況、業(yè)績(jī)狀況和單位內(nèi)部質(zhì)量控制制度進(jìn)行資格審查，更要側(cè)重對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的能力、造價(jià)咨詢?nèi)藛T的數(shù)量、專業(yè)結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)的調(diào)查以及對(duì)每個(gè)造價(jià)咨詢?nèi)藛T的從業(yè)資格、專業(yè)特長(zhǎng)、工作業(yè)績(jī)的進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。二是規(guī)范中介機(jī)構(gòu)審計(jì)行為。在雙方簽訂的委托審計(jì)合同中，應(yīng)明確實(shí)施審計(jì)時(shí)雙方職責(zé)、違約責(zé)任、審計(jì)費(fèi)用等明細(xì)條款，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)在開展審計(jì)項(xiàng)目過程中的具體工作程序、行為職責(zé)、權(quán)利義務(wù)等。特別是要運(yùn)用獎(jiǎng)罰分明的原則激發(fā)中介機(jī)構(gòu)的能力，審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守依法給予處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，從嚴(yán)審計(jì)，忠誠(chéng)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。三是審計(jì)過程中，執(zhí)行“周匯報(bào)制度”和“結(jié)果匯報(bào)制度”，即每周以書面形式向內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)匯報(bào)審計(jì)進(jìn)度、問題線索、重大事項(xiàng)解決措施、疑難問題等，便于審計(jì)小組全面掌握項(xiàng)目實(shí)施情況，及時(shí)處理疑難問題。

（三）重點(diǎn)抓住全過程跟蹤審計(jì)的主要關(guān)鍵環(huán)節(jié)

要做好代建項(xiàng)目的過程跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)的監(jiān)督功能，應(yīng)找準(zhǔn)審計(jì)重要內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到有的放矢。一是抓住施工單位內(nèi)部控制環(huán)節(jié)。審查代建單位、施工單位的內(nèi)控機(jī)制是否健全，核對(duì)內(nèi)部控制制度的符合性程度，驗(yàn)證和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全性和有效性。構(gòu)建“三控三管一協(xié)調(diào)”工作運(yùn)行機(jī)制，工期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的組織措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施得力，形成有效的制衡機(jī)制。二是抓住招標(biāo)投標(biāo)和合同簽訂環(huán)節(jié)。檢查招標(biāo)文件和評(píng)標(biāo)辦法，對(duì)招投標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)糾正招投標(biāo)過程中存在的不規(guī)范現(xiàn)象。在律師的支持下全面細(xì)致的審查合同條款的，防止重要內(nèi)容有誤解、關(guān)鍵條款有遺漏而造成建設(shè)資金的損失浪費(fèi)等現(xiàn)象，促進(jìn)合同合法有效，不產(chǎn)生歧義。三是抓細(xì)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)環(huán)節(jié)。審查設(shè)計(jì)變更理由是否充分，變更方案是否經(jīng)過論證，變更設(shè)計(jì)是否合理，變更手續(xù)是否完備。四是抓住材料設(shè)備采購(gòu)環(huán)節(jié)。材料采購(gòu)是否優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，材料設(shè)備的驗(yàn)收、保管、使用是否有效，材料使用是否以次充好。五是抓嚴(yán)工程竣工結(jié)算環(huán)節(jié)。做到竣工決算資料齊全，結(jié)算的編制依據(jù)真實(shí)有效，結(jié)算編制完整，工程量計(jì)算詳實(shí)，竣工圖紙、工程變更、簽證、工程量計(jì)算、單價(jià)測(cè)算、工料分析單，工程價(jià)款結(jié)算與合同條款一致。

（四）多舉措抓好廉潔教育和審計(jì)結(jié)果信息公開

一是抓好廉潔教育。堅(jiān)持反腐倡廉學(xué)習(xí)教育常態(tài)化，加強(qiáng)廉政制度的學(xué)習(xí)教育，引導(dǎo)審計(jì)人員牢固樹立廉政意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)拒腐防變的主動(dòng)性和堅(jiān)定性，更好履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。突出把好審前、審中、審后三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到審前講廉潔、審中抓廉潔、審后訪廉潔，促使審計(jì)人員嚴(yán)格執(zhí)行工作紀(jì)律、保密紀(jì)律和廉政紀(jì)律，不泄露審計(jì)中尚未查實(shí)的問題，不隱瞞審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，堅(jiān)決杜絕以職謀私、以權(quán)謀私的行為，有效防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。二是牢固樹立“陽(yáng)光是最好的防腐劑，公開是最有效的監(jiān)督”理念，認(rèn)真貫徹落實(shí)《審計(jì)信息公開條例》，公開項(xiàng)目審計(jì)信息，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的公開性，有效的保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將審計(jì)信息公開作為強(qiáng)化自身監(jiān)督、提升審計(jì)效果、推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要手段，讓社會(huì)公眾深入了解審計(jì)工作，自覺加入對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督，提升審計(jì)工作的獨(dú)立性和權(quán)威性，防止審計(jì)人員徇私舞弊、以審謀私等行為，避免“燈下黑”案件發(fā)生。三是精心搭配傳統(tǒng)媒體、“互聯(lián)網(wǎng)+”、審計(jì)會(huì)議、公開專欄等載體平臺(tái)，建立審計(jì)信息通報(bào)、公告制度，依法依規(guī)公開審計(jì)結(jié)果，通過公開審計(jì)結(jié)果增強(qiáng)審計(jì)的威力，促進(jìn)審計(jì)查出問題的整頓改進(jìn)，切實(shí)提高審計(jì)效果。

結(jié) 語(yǔ)

代建項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜且陌生的系統(tǒng)工程，對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)說是一項(xiàng)非常具有挑戰(zhàn)性的工作。審計(jì)工作要研究各參建單位在建設(shè)管理中的作用發(fā)揮和利益關(guān)系，不斷創(chuàng)新審計(jì)思路和方法，找準(zhǔn)審計(jì)監(jiān)督的切入點(diǎn)，堅(jiān)持有所為有所不為、量力而行、獨(dú)立審計(jì)的原則，正確把握監(jiān)督與服務(wù)關(guān)系，做到不缺位不越位，從建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、效益、效率上全面把關(guān)，多方面保障全過程審計(jì)監(jiān)督工作的順利實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)工作“治已病、防未病”的建設(shè)性作用。