新中國70年農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革探析

高小立1，李歡歡

(1.河北師范大學(xué) 學(xué)報(bào)編輯部,河北 石家莊 050024；天津師范大學(xué) 教育學(xué)部， 天津 300387)

農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政是國家投向農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)。健全的義務(wù)教育財(cái)政體制不僅為農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展提供了充足的資金，還可以促進(jìn)教育資源的合理配置，保證農(nóng)村兒童享有平等的受教育權(quán)。隨著我國教育財(cái)政體制的變遷，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制也不斷變革。本文通過梳理新中國成立70年來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政演變歷程，分析其演變邏輯，并對今后的走向進(jìn)行展望，為農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政改革提供新思路。

一 新中國成立70年來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革的發(fā)展歷程

新中國成立70年來，我國農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政主要經(jīng)歷了以下七個(gè)階段。

(一)統(tǒng)一收支、分級管理(1949—1957)

新中國成立后，在政治、經(jīng)濟(jì)上實(shí)行中央統(tǒng)一管理，因此，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。1950年3月，政務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財(cái)政收支的決定》規(guī)定：“鄉(xiāng)村小學(xué)……縣簡師、教育館……等經(jīng)費(fèi)在內(nèi)，可由縣人民政府隨國家公糧征收地方附加公糧解決，但地方附加公糧，不得超過國家公糧的15%。”(1)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，海南出版社1998年，第11頁。1951年3月，政務(wù)院在《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》中正式提出國家財(cái)政收支系統(tǒng)采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的方針，教育經(jīng)費(fèi)“分列中央、大行政區(qū)、省(市)預(yù)算。一般小學(xué)、簡師，由地方附加開支”(2)中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第2冊，中央文獻(xiàn)出版社1992年，第174頁。，從而初步形成農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一收支、三級管理的投資體制。同年，高等教育部三部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于1953年度“教育支出”預(yù)算的聯(lián)合通知》，再次規(guī)定：“各級教育行政機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)中央規(guī)定的財(cái)政系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行三級財(cái)政制度”(3)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第199頁。，明確了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政收支的“三級管理”體制。

1954年，中央撤銷大行政區(qū)，根據(jù)當(dāng)時(shí)政治和經(jīng)濟(jì)形勢，國家財(cái)政實(shí)行“劃分收支、分級管理、側(cè)重集中”的管理體制，相應(yīng)地形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的教育財(cái)政體制。該年9月，教育部、財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于解決經(jīng)費(fèi)問題程序的通知》，要求：“為貫徹‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理’的原則，今后各省(市)教育廳(局)，如有發(fā)生經(jīng)費(fèi)不足，須先報(bào)請省府統(tǒng)一考慮解決，如省府解決有困難時(shí)，則由省府轉(zhuǎn)報(bào)中央人民政府政務(wù)院考慮?！?4)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第371頁。確立了農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要由中央和省級政府負(fù)責(zé)的原則。

這一時(shí)期我國教育財(cái)政體制的特點(diǎn)是中央統(tǒng)一收支、分級管理，奠定了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政收支體制的基礎(chǔ)。

(二)“條塊”結(jié)合、以“塊”為主(1958—1979)

1958年9月，中央《關(guān)于教育工作的指示》提出“三結(jié)合”“六并舉”的“兩條腿走路”的辦學(xué)方針(5)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第859-860頁。，教育事業(yè)管理權(quán)限下放，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政安排。這既極大地調(diào)動(dòng)了各地群眾辦學(xué)的積極性，同時(shí)也出現(xiàn)了大量擠占、挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

1959年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的意見》，要求：“各級政府的財(cái)政部門和教育行政部門應(yīng)該根據(jù)‘條條’‘塊塊’相結(jié)合，以‘塊塊’為主的精神，密切聯(lián)系，加強(qiáng)協(xié)作，共同負(fù)責(zé)管理好教育經(jīng)費(fèi)?！?6)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第932頁。1960年3月，財(cái)政部、教育部做出《關(guān)于人民公社社辦中、小學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的規(guī)定》，要求“社辦小學(xué)應(yīng)力求自力更生，經(jīng)費(fèi)籌措辦法可以多種多樣，對山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)或嚴(yán)重遭災(zāi)地區(qū)和一般經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)的公社所辦學(xué)校，可根據(jù)情況給予臨時(shí)性或一定時(shí)期的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，以補(bǔ)助解決教師的工資、專職教師的集體福利為主。對于新辦的學(xué)校，也可以根據(jù)情況予以基本建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)或教學(xué)設(shè)備的補(bǔ)助費(fèi)。補(bǔ)助費(fèi)列入國家預(yù)算，不足時(shí)可以在地方自籌經(jīng)費(fèi)中酌情撥一部分款項(xiàng)?！?7)《財(cái)政部、教育部關(guān)于人民公社社辦中、小學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的規(guī)定》，《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》1960年第16期，第327頁。規(guī)定了農(nóng)村中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源，一是多渠道籌措，二是臨時(shí)性補(bǔ)貼。1962年1月，教育部、財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的補(bǔ)充意見》，規(guī)定：“省、市、自治區(qū)應(yīng)在農(nóng)業(yè)稅地方附加中劃出一定的款額，作為對農(nóng)村公辦小學(xué)的重點(diǎn)修繕和民辦教育事業(yè)(包括農(nóng)業(yè)中學(xué))的補(bǔ)助之用?！?8)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第1079頁。1963年2月，財(cái)政部、教育部又規(guī)定：“可以從農(nóng)業(yè)稅附加中解決一部分校舍維修和課桌椅補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)”(9)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第1148頁。。在教育部、財(cái)政部的共同努力下，“1963～1965年內(nèi)，基本糾正、制止了一些縣社擅自挪用教育經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，并且增加了地方籌措中小學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源，比較好地貫徹了‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理’的原則”(10)《中國教育年鑒》編輯部編《中國教育年鑒(1949-1981)》，北京：中國大百科全書出版社1984年，第97頁。。

1966—1971年，因受文革影響，教育管理陷于混亂局面，教育財(cái)政管理深受影響。

自1972年開始對“文革”極左進(jìn)行糾偏，基礎(chǔ)教育繼續(xù)實(shí)行“以塊為主”的管理體制。1973年，國務(wù)院科教組、財(cái)政部、衛(wèi)生部召開會(huì)議研究全國教育衛(wèi)生財(cái)務(wù)管理問題。1974年1月，國務(wù)院科教組等三部門下發(fā)了《全國教育、衛(wèi)生和行政財(cái)務(wù)座談會(huì)紀(jì)要》，并出臺(tái)《關(guān)于中小學(xué)財(cái)務(wù)管理若干問題的意見》，規(guī)定：“農(nóng)村社隊(duì)集體辦學(xué)的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由國家補(bǔ)助、集體負(fù)擔(dān)、雜費(fèi)收入和勤工儉學(xué)收入等方面解決。其中國家補(bǔ)助應(yīng)逐步做到是主要的”，“國家財(cái)政對農(nóng)村民辦教師的補(bǔ)助，要適當(dāng)安排”(11)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第1518、1517頁。。這些政策明確了農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由國家負(fù)責(zé)，對緩解經(jīng)費(fèi)不足的問題起到了重要作用。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1973年9月27日至10月25日，在北京召開了全國教育衛(wèi)生和行政財(cái)務(wù)座談會(huì)。會(huì)后，國務(wù)院科教組、衛(wèi)生部、財(cái)政部于1974年1月17日檢發(fā)《全國教育衛(wèi)生和行政財(cái)務(wù)座談會(huì)紀(jì)要》和《關(guān)于中小學(xué)財(cái)務(wù)管理若干問題的意見》。教育事業(yè)費(fèi)緊張的狀況得到一定程度的緩解，但是并未得到根本解決。

總體來看，從新中國成立到改革開放，我國形成了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理體制，這一體制的優(yōu)點(diǎn)是責(zé)任明確，便于落實(shí)；缺點(diǎn)是供給方式單一，一旦中央責(zé)任落實(shí)不到位，農(nóng)村義務(wù)教育就失去了經(jīng)費(fèi)來源保障。

(三)劃分收支、分級包干、多渠道籌措(1980—1984)

新中國成立后的前30年，農(nóng)村義務(wù)教育雖取得了一定發(fā)展，但政府對學(xué)校管得過多、過死，而有些該盡的責(zé)任卻不是很到位，再加上文革十年“左”傾導(dǎo)致的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理混亂、體制不健全、靈活性不夠等問題，我國教育財(cái)政管理體制的弊端日益顯現(xiàn)。

為改變這一狀況，1980年3月，國務(wù)院決定實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政主體隨之下移。當(dāng)年12月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于普及小學(xué)教育的若干問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行兩級財(cái)政，國家要加強(qiáng)計(jì)劃指導(dǎo)。今后普通教育經(jīng)費(fèi)要由省、自治區(qū)、直轄市戴帽下達(dá)到縣，?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪用。”(12)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1949—1975)》，第1879頁。1984年12月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》，要求多渠道籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，“除國家撥給的教育事業(yè)費(fèi)外，鄉(xiāng)人民政府可以征收教育事業(yè)費(fèi)附加，并鼓勵(lì)社會(huì)各方面和個(gè)人自愿投資在農(nóng)村辦學(xué)”(13)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1976—1990)》，海南出版社1998年，第2244頁。，以調(diào)動(dòng)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)的積極性和主動(dòng)性。在中央政策的引領(lǐng)下，大多數(shù)地區(qū)能夠根據(jù)本地教育發(fā)展的實(shí)際情況，為農(nóng)村義務(wù)教育增撥一部分辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。

(四)地方負(fù)責(zé)、分級管理、“以鄉(xiāng)為主”(1985—2000)

與傳統(tǒng)財(cái)政體制相比，雖然“劃分收支、分級包干”有較大的優(yōu)越性，但是由于缺乏相關(guān)制度的配套，出現(xiàn)了中央財(cái)政赤字、政府責(zé)任不明確等問題，對此，國務(wù)院決定從1985年起實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制，明確了中央和地方各級政府的權(quán)力和責(zé)任。

1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的基礎(chǔ)教育管理體制，明確規(guī)定：“除了國家撥款以外，地方機(jī)動(dòng)財(cái)力中應(yīng)有適當(dāng)比例用于教育，鄉(xiāng)財(cái)政收入應(yīng)主要用于教育。地方可以征收教育費(fèi)附加，此項(xiàng)收入首先用于改善基礎(chǔ)教育的教學(xué)設(shè)施，不得挪作他用”(14)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1976—1990)》，第2287頁。。1986年4月通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：義務(wù)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級管理，“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”(15)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1976—1990)》，第2415頁。。1992年3月，《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》頒布，對農(nóng)村義務(wù)教育管理提出了更加明確的責(zé)任劃分：“城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進(jìn)行；農(nóng)村以縣為單位組織進(jìn)行，并落實(shí)到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”(16)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1991—1997)》，海南出版社1998年，第3290頁。，實(shí)質(zhì)上是把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任交給了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。

在上述政策的規(guī)定下，20世紀(jì)80年代中期以后，我國逐步形成了以政府財(cái)政撥款為主，“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基”等多種渠道籌資的義務(wù)教育財(cái)政體制，且大部分的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級承擔(dān)，通過征收教育費(fèi)附加等形式向農(nóng)民收取費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年，通過教育費(fèi)附加、農(nóng)民集資及收取雜費(fèi)3種途徑收集的經(jīng)費(fèi)共133.7億元，占農(nóng)村預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)總額的64.3%(17)“完善農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制”課題組《客觀評價(jià)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制發(fā)展的歷史過程》，《財(cái)政研究》2005年第7期，第5頁。。

“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政收支體制，一方面調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)級政府的辦學(xué)積極性，緩解了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的困境；另一方面，由于這一體制重心過低，特別是在農(nóng)村貧困地區(qū)，鄉(xiāng)級政府缺少穩(wěn)定充足的財(cái)政收入，對農(nóng)村義務(wù)教育投入較少，因而出現(xiàn)了大規(guī)模拖欠教師工資的情況。據(jù)1993年9月統(tǒng)計(jì)，“全國除北京、西藏外，其他各省、自治區(qū)、直轄市均有不同程度的拖欠，拖欠總額累計(jì)高達(dá)14億元。其發(fā)生面之廣，人數(shù)之多，數(shù)額之大，時(shí)間之長，是建國以來從未有過的”(18)《中國教育年鑒》編輯部《中國教育年鑒(1994)》，人民教育出版社1995年，第279頁。。

1994年1月1日，我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革，財(cái)權(quán)逐步向上集中，而相應(yīng)的事權(quán)卻沒有做出相應(yīng)的調(diào)整。改革后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入主體仍是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，“農(nóng)村鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費(fèi)附加，由鄉(xiāng)人民政府組織收取，由縣級人民政府教育行政部門代為管理或由鄉(xiāng)人民政府管理，用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)鄉(xiāng)、村兩級教育事業(yè)”(19)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1991—1997)》，第3793頁。。最終導(dǎo)致鄉(xiāng)級政府財(cái)力難以承擔(dān)龐大的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，頻頻出現(xiàn)拖欠教師工資、教育亂收費(fèi)、貧困地區(qū)學(xué)生入學(xué)得不到保障等問題。

分稅制財(cái)政管理體制使中央和省級政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對規(guī)范，各級政府之間的收支范圍更加明確，但也導(dǎo)致了農(nóng)村義務(wù)教育投資責(zé)任重心過低，很多農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)入不敷出，貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)匱乏，而且經(jīng)費(fèi)分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理，鄉(xiāng)級政府負(fù)擔(dān)過重，中央和省級政府負(fù)擔(dān)較少，使這一時(shí)期的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政陷入困境。

(五)地方負(fù)責(zé)、分級管理、“以縣為主”(2001—2005)

分稅制財(cái)政管理體制的弊端是農(nóng)村義務(wù)教育投資責(zé)任過低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。為了解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的匱乏，農(nóng)村出現(xiàn)了亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派等問題。2000年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》決定在安徽等省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等費(fèi)(20)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，2000年3月2日發(fā)布，2019年7月24日引用，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22016/12278.shtml。，縣、鄉(xiāng)級財(cái)政收入隨之減少，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)更加緊缺，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重受阻。

2001年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，進(jìn)一步完善了農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，決定“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”(21)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(1998—2002)》，海南出版社2003年，第887頁。。這將農(nóng)村義務(wù)教育的管理和投資責(zé)任從鄉(xiāng)級提高到縣級，縣級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)籌措教育經(jīng)費(fèi)、改善辦學(xué)條件、提高教師待遇。隨后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》兩個(gè)文件，要求縣級政府切實(shí)履行對農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，同時(shí)明確了中央和地方各級政府的投資責(zé)任。但在“以縣為主”的管理體制下，農(nóng)村中小學(xué)雜費(fèi)或被挪用或被上級提成，政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)立項(xiàng)審批比重較大，造成了“人為的‘跑部錢進(jìn)’無序競爭，經(jīng)費(fèi)管理和使用過程不透明，有些學(xué)?！钴嚒召M(fèi)、亂收費(fèi)，群眾意見較大，等等”問題(22)袁桂林《新機(jī)制 新希望 新問題——農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政政策回顧與展望》，《人民教育》2006年第10期，第3頁。。為了治理這些亂象，2003年，教育部等三部門制定了《關(guān)于在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法的意見》，要求從2004年秋季開學(xué)起，在全國義務(wù)教育階段學(xué)校推廣“一費(fèi)制”。到2005年秋季開學(xué)，我國所有省份都實(shí)施了“一費(fèi)制”。

除此之外，中央財(cái)政加大了對農(nóng)村義務(wù)教育投入的力度，專門安排轉(zhuǎn)移支付資金，支持中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育。2001年，教育部實(shí)施“全國中小學(xué)危房改造工程”、“第二期國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”和農(nóng)村貧困家庭中小學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策，設(shè)立“國家義務(wù)教育貧困學(xué)生助學(xué)金”專款，且每年增加一億元；2003年，實(shí)施“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”；2004年，實(shí)施國家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃。中央政府開始將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍。

“以縣為主”的財(cái)政體制，提高了縣級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政供給水平，強(qiáng)化了政府的投資責(zé)任，在一定程度上減輕了農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)，“三亂”問題也得到有效遏制，然而，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍然存在著各級政府投入責(zé)任不明確、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱、經(jīng)費(fèi)投入不足與教育資源配置不合理等問題。

(六)“省級統(tǒng)籌”的新機(jī)制(2006—2012)

面對“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制出現(xiàn)的問題，2005年12月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，規(guī)定：“將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)?！?23)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)(2003—2008)》，新世界出版社2010年，第920頁。此外，這次改革也明確規(guī)定省以下各級人民政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)由省級政府統(tǒng)籌落實(shí)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)主體上移。2006年6月修訂的《義務(wù)教育法》，再次明確提出：對中小學(xué)建設(shè)的投入是由中央政府和地方政府按照比例進(jìn)行承擔(dān)，將義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障的范圍。(24)《中華人民共和國義務(wù)教育法》，2006年1月29日發(fā)布，2019年7月25日引用，http://www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201001/t20100129_15687.html。從此，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制由“以縣為主”轉(zhuǎn)向“省級統(tǒng)籌”，且中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村義務(wù)教育投入中，“政府預(yù)算內(nèi)撥款所占比重不斷提升，2006年已達(dá)86.8%，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村義務(wù)教育以政府為主辦學(xué)的目標(biāo)”(25)梁文艷《義務(wù)教育均衡發(fā)展與財(cái)政支出規(guī)模分析》，《教育發(fā)展研究》2008年第11期，第53頁。。

2007年11月，財(cái)政部、教育部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》，通知要求落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難住宿生的生活補(bǔ)貼，并向農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)發(fā)放教科書，資金由中央財(cái)政承擔(dān)，并要求“各地要按照農(nóng)村義務(wù)教育‘經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌、管理以縣為主’的要求，合理確定省級以下各級政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，通過調(diào)整完善省對下轉(zhuǎn)移支付制度等方式，確保地方資金及時(shí)足額到位”。(26)財(cái)政部、教育部《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》，2007年11月26日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://szs.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/caizhengbuwengao2008/caizhengbuwengao20081/200805/t20080519_29007.html。2009年2月，財(cái)政部、教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金管理的若干意見》，要求建立包括“中央專項(xiàng)資金”和“地方應(yīng)承擔(dān)資金”在內(nèi)的國庫集中支付制度(27)教育部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革資金管理的若干意見》，2009年2月3日發(fā)布，2019年7月25日引用，http://jkw.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/200902/t20090209_112531.html。，增大農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)的國庫集中支付力度。為縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距，2010年，財(cái)政部、教育部決定實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃”。2011年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》，要求：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！?28)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》，2011年6月29日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201107/t20110701_121857.html。

隨著“省級統(tǒng)籌”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的實(shí)施，中央和省級政府逐漸成為農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政負(fù)擔(dān)重心逐步上移，為農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障，有力地促進(jìn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2006—2008年，我國分年度、分地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全免費(fèi)，完成了義務(wù)教育發(fā)展史上跨時(shí)代的重大轉(zhuǎn)折。

(七)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村”(2013—2019)

近年來，雖然農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長幅度超過城市，但與城市相比，差距依然明顯。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，2015年11月，國務(wù)院發(fā)布了《進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，建立統(tǒng)一的中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，要求城鄉(xiāng)統(tǒng)一實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，城鄉(xiāng)統(tǒng)一義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額(29)國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，2015年11月25日發(fā)布，2019年1月25日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201511/t20151130_221655.html。，從根本上保障了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的統(tǒng)一發(fā)展。

2016年8月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，提出要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化”(30)國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，2016年8月16日發(fā)布，2019年1月25日引用，http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201608/t20160825_2401925.html。，第一次提出建立中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分制度，有利于從根本上解決各級政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)的問題。為進(jìn)一步明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域中的中央與地方財(cái)政的事權(quán)與財(cái)權(quán)，2018年1月，國務(wù)院辦公廳頒布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》；8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，提出“鞏固完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐步實(shí)行全國統(tǒng)一的義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”，并要求“推動(dòng)建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”(31)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》，2018年8月27日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/27/content_5316874.htm。。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，從教育財(cái)政體制上突破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，為建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育提供了重要保障。

二 新中國成立70年來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制變遷的邏輯分析

新中國成立70年來，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的變遷受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育發(fā)展等多方面因素制約，深受國家財(cái)政體制變革的影響，并隨著農(nóng)村社會(huì)的變化而變化，同時(shí)也深刻影響著農(nóng)村社會(huì)的變遷。只有把農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的改革與政治經(jīng)濟(jì)體制改革、教育觀念變革等因素聯(lián)系起來，才能厘清農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政演變的邏輯。

(一)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制變遷與國家經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制的變革密切相關(guān)

從新中國成立到20世紀(jì)70年代末，我國在政治上實(shí)行中央集中統(tǒng)一管理，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，相應(yīng)地，基礎(chǔ)教育形成了“統(tǒng)一收支、國家為主”的財(cái)政體制，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由國家統(tǒng)包。

20世紀(jì)70年代末80年代初，農(nóng)村開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。同時(shí)，隨著商品經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)體制也發(fā)生了一定變化，市場在資源配置中的作用越來越大。經(jīng)濟(jì)體制的變革必然引起教育體制的變革，要求政府轉(zhuǎn)變職能，改變統(tǒng)得過死的體制，放寬地方權(quán)限，在財(cái)政上實(shí)行“分灶吃飯”的體制。同時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要教育培養(yǎng)和提供大量與之相適應(yīng)的人才，但由于中央財(cái)政無力承擔(dān)龐大的教育投入，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育只能靠多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。

1985年，我國實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政體制?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》提出，實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的基礎(chǔ)教育管理體制，把發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任交給了地方，形成了“三級辦學(xué)、兩級管理”，縣級政府負(fù)責(zé)籌措高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)級政府負(fù)責(zé)籌措初中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，自然村負(fù)責(zé)籌措小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由鄉(xiāng)級政府承擔(dān)，而鄉(xiāng)政府籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要渠道是征收教育費(fèi)附加和教育集資，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)最終落在了農(nóng)民頭上，無形中加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，尤其是貧困地區(qū)，直接導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展受阻。

為加強(qiáng)政府調(diào)控職能，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2000年，實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，采取“費(fèi)改稅”，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大幅度削減，但大面積拖欠教師工資的問題依然沒有得到根本解決，因此，必須改革以鄉(xiāng)級政府為主體的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政，把農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政收支管理主體上升到縣。

進(jìn)入21世紀(jì)，城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距不斷拉大，各地區(qū)政府之間的財(cái)政能力出現(xiàn)不平衡，在“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的教育財(cái)政體制下，對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入也呈現(xiàn)出較大的城鄉(xiāng)、區(qū)域差距。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中央和省級政府需發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，明確各級政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，建立農(nóng)村義務(wù)教育公共財(cái)政體制，通過公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入再分配，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育財(cái)政統(tǒng)一、均衡發(fā)展。

(二)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制變遷受社會(huì)結(jié)構(gòu)及其觀念變化的影響

20世紀(jì)50年代以來，國家確立工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，“實(shí)行‘城鄉(xiāng)分治、一國兩策’的體制，在戶籍制度、糧油供應(yīng)制度、勞動(dòng)用工制度、教育制度和社會(huì)保障制度等方面將城市和農(nóng)村分割開來”(32)王慧《中國當(dāng)代農(nóng)村教育史論》，光明日報(bào)出版社2014年，第173頁。。在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，城市的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全是由國家財(cái)政投入，而農(nóng)村的教育和基礎(chǔ)設(shè)施國家投入有限，基本是由農(nóng)民自籌解決，形成了“城市的事情政府辦，農(nóng)村的事情農(nóng)民辦”的定勢，在教育政策上也主要向城市傾斜，導(dǎo)致城鄉(xiāng)在辦學(xué)條件、師資水平等方面差距較大，城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴(yán)重失衡。

改革開放以后，國家把城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入了公共財(cái)政預(yù)算，而農(nóng)村義務(wù)教育的籌資責(zé)任則下放至鄉(xiāng)、村，與此相適應(yīng)，實(shí)行“以鄉(xiāng)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距進(jìn)一步拉大。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)村在整個(gè)社會(huì)發(fā)展中的重要性，開始打破城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，明確國家在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的責(zé)任，以促進(jìn)社會(huì)的全面、和諧、可持續(xù)發(fā)展。2001年稅費(fèi)改革后，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源從以農(nóng)民為主轉(zhuǎn)向以國家財(cái)政為主，從根本上確立了國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)財(cái)政投入的責(zé)任和義務(wù)，中央和地方共同負(fù)擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制初見端倪。

2002年11月，黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。2003年9月，國務(wù)院在北京召開了全國農(nóng)村教育工作會(huì)議，溫家寶總理發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)“必須充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村教育在全面建設(shè)小康社會(huì)中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性作用。農(nóng)村義務(wù)教育在整個(gè)國民教育體系中占有舉足輕重的地位”(33)溫家寶《在全國農(nóng)村教育工作會(huì)議上的講話》，2003年9月19日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.gov.cn/test/2005-06/26/content_9638.htm。。此后，黨和政府逐漸認(rèn)識(shí)到解決“三農(nóng)”問題是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的關(guān)鍵，要求全黨把解決“三農(nóng)”問題作為一切工作的重中之重。因此，僅靠鄉(xiāng)級政府的力量不能承擔(dān)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，只有提高農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投資主體的行政層級，發(fā)揮中央、省級政府的作用，統(tǒng)一調(diào)配城鄉(xiāng)教育資源，加大對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的力度，補(bǔ)齊農(nóng)村這塊短板，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

(三)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制變遷是教育觀念轉(zhuǎn)變的結(jié)果

農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的變遷是對義務(wù)教育本質(zhì)認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果。義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，具有強(qiáng)制性、公益性、普及性、免費(fèi)性等特征。20世紀(jì)八九十年代，“在我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量中，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重僅維持在50%～60%之間，剩下的40%～50%的經(jīng)費(fèi)是通過捐款、集資、攤派、教育費(fèi)附加和雜費(fèi)等形式，由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負(fù)擔(dān)”(34)王慧《中國當(dāng)代農(nóng)村教育史論》，第133頁。，嚴(yán)重違背了義務(wù)教育的公益性、免費(fèi)性。隨著普及義務(wù)教育的不斷發(fā)展，尤其是2005年建立“省級統(tǒng)籌的新機(jī)制”以來，政府逐漸認(rèn)識(shí)到義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性，中央和省級政府在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中承擔(dān)起了更多的責(zé)任，將農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政納入公共財(cái)政范疇，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民辦向政府辦的轉(zhuǎn)變，回歸了義務(wù)教育的本質(zhì)。

農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的變遷是教育公平理念認(rèn)識(shí)不斷深化的結(jié)果。長期以來，我國教育以城市為中心，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入向城市傾斜，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)大大低于城市且分擔(dān)結(jié)構(gòu)極不合理，嚴(yán)重違反了教育公平。從20世紀(jì)90年代開始，世界各國普遍關(guān)注全民教育公平，并致力于縮小區(qū)域、群體間教育差異；我國政府也將縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異納入工作日程，逐步加大對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，并于21世紀(jì)初期建立起農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，不斷加大對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的支持力度，表明我國政府已將教育公平作為制定義務(wù)教育政策的基本價(jià)值取向。

三 農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制面臨的改革機(jī)遇、問題及變革路向

新中國70年來，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制經(jīng)歷了從集權(quán)到分權(quán)再到集權(quán)、從地方財(cái)政過渡到中央財(cái)政再到公共財(cái)政的變革過程，建立和完善了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，經(jīng)費(fèi)投入主體逐漸上移，中央和省級政府發(fā)揮著越來越重要的作用，建立了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距正在縮小。但現(xiàn)階段農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制還存在著許多問題，需要進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革。

(一)新時(shí)代對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革的要求

1.農(nóng)村居民對義務(wù)教育質(zhì)量的要求不斷提高

進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)的主要矛盾由人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”(35)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2017年10月27日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2017nztzl/2017_zt11/17zt11_yw/201710/t20171031_317898.html。。2011年，我國已全面普及九年義務(wù)教育，現(xiàn)階段農(nóng)村居民對義務(wù)教育的要求已不再是簡單地滿足于“有學(xué)上”“兩免一補(bǔ)”，而是要求“上好學(xué)”，享受高質(zhì)量、多樣化的教育，在辦學(xué)條件、師資水平、優(yōu)質(zhì)資源配置等方面要求做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一，但實(shí)際上城鄉(xiāng)義務(wù)教育還存在很大差距。因此，要滿足農(nóng)村居民對義務(wù)教育質(zhì)量不斷提高的要求，必須加快農(nóng)村與城市義務(wù)教育統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的步伐，完善城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育財(cái)政體制，加大對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。

2.全社會(huì)對教育公平的關(guān)注度日益提高

隨著教育公平理念的深入人心，無論在政府層面還是社會(huì)層面，都將教育公平視為衡量社會(huì)公平的重要杠桿。2015年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布《教育2030行動(dòng)框架》，將“全納、公平的優(yōu)質(zhì)教育”作為各國教育發(fā)展的總目標(biāo)。(36)UNESCO. Education 2030: Incheon Declaration and Framework for Action for the implementation of Sustainable Development Goal 4，accessed July 25, 2019，https://unesdoc. unesco.org/ark:/48223/pf0000245656.為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》，提出“著力提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平”，要求“以農(nóng)村為重點(diǎn)提升學(xué)前教育普及水平”，“提升義務(wù)教育鞏固水平，健全控輟保學(xué)工作責(zé)任體系”，“推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡”。(37)中共中央、國務(wù)院《中國教育現(xiàn)代化2035》，2019年2月23日發(fā)布，2019年7月23日引用，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201902/t20190223_370857.html。這實(shí)際上是指明了未來農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展方向，也對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革提出了更高的要求，進(jìn)一步加大農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入以補(bǔ)齊短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化和均衡化。

(二)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制存在的主要問題

雖然我國建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但在實(shí)際執(zhí)行過程中還存在很多問題。主要有：1.對農(nóng)村義務(wù)教育投入總量不足。盡管近年來中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入不斷增加，但由于歷史欠賬太多，仍不能滿足巨大的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求。2.義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)、基建經(jīng)費(fèi)、教師薪資等方面依然存在著較大的城鄉(xiāng)和縣域差距。3.政府間責(zé)任劃分不明確。雖然建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但是各級政府應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任沒有明確的劃分和規(guī)定。4.監(jiān)管機(jī)制不健全。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制尚未建立，挪用、擠占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。

(三)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制發(fā)展的走向

要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，主要應(yīng)從以下四個(gè)方面完善農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制。

1.持續(xù)加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，特別是要增加對中西部農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)和縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差距。

2.明確各級政府的責(zé)任劃分。在中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央、省、縣政府的具體責(zé)任，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；對于義務(wù)教育教師工資，除中央負(fù)擔(dān)部分，其余由省級財(cái)政負(fù)責(zé)；學(xué)校維修改造、擴(kuò)建校舍所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度。中央和省級政府要承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任，中央負(fù)責(zé)各種農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)支出。同時(shí)，流動(dòng)兒童攜帶義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，也應(yīng)由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，省級政府除了承擔(dān)縱向的義務(wù)教育財(cái)政投入以外，還應(yīng)當(dāng)加大對薄弱縣、鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，并適時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。

4.建立監(jiān)督機(jī)制。為確保高效、合理地使用義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金，防止截留、挪用，必須建立公開、透明的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制。一是建立政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,應(yīng)成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例、規(guī)模，在資金的投入、使用、分配等方面建立相應(yīng)的制度，加強(qiáng)資金監(jiān)管;同時(shí)，審計(jì)部門也要對中央和省級政府義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審查、監(jiān)督，確保資金按時(shí)、足額到位。二是建立政府外部監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)、政協(xié)和社會(huì)輿論、民間組織等的監(jiān)督作用，加強(qiáng)對農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付全過程的監(jiān)督。