基層民主選舉的困境及對(duì)策研究

丁糧柯

黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覀儑业幕菊沃贫?，本質(zhì)是建設(shè)一個(gè)以人為本、有更多公民自治內(nèi)容的基層社會(huì)，這就需要在群眾自治領(lǐng)域充分尊重民眾的選擇，以民主選舉的方式選出自治組織的領(lǐng)導(dǎo)與成員。目前，基層民主選舉在實(shí)踐過程中存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，所以，應(yīng)通過深化政治體制改革等方式不斷完善基層民主選舉制度，充分發(fā)揮社會(huì)主義民主制度的優(yōu)越性。

一、基層民主選舉的困境

（一）群眾參與意識(shí)淡薄

在我國廣大農(nóng)村，民主選舉是公民參與政治生活的基本方式，也是實(shí)現(xiàn)其利益訴求表達(dá)的最主要渠道。但是，在很多偏遠(yuǎn)地方，尤其是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，廣大基層群眾參與選舉的意識(shí)卻十分淡薄。

中國經(jīng)歷了長達(dá)兩千多年的高度中央集權(quán)的封建社會(huì)時(shí)期，以皇權(quán)為核心的統(tǒng)治使得等級(jí)觀念和官本位思想根深蒂固，深深影響著廣大群眾。政權(quán)與民眾之間一直處于統(tǒng)治與被統(tǒng)治的分化狀態(tài)，導(dǎo)致民眾缺少民主參與意識(shí)。雖然，隨著中華人民共和國的建立、改革開放的進(jìn)行、中國特色社會(huì)主義的建設(shè)，基層群眾的政治參與意識(shí)有了質(zhì)的飛躍，但對(duì)于基層群眾尤其是廣大農(nóng)民而言，對(duì)基層民主的認(rèn)識(shí)并不深刻，很多村民僅知道自己是國家的“主人”，但究竟如何去做這個(gè)“主人”、到底擁有哪些權(quán)利、如何享有這些權(quán)利、怎樣參與政治、如何進(jìn)行民主選舉等等都一無所知，從而大大降低了村民的參與熱情。對(duì)于目前生活水平并不高的廣大農(nóng)民而言，在追求物質(zhì)生活保障和自我權(quán)利意識(shí)方面，追求權(quán)利意識(shí)更加容易被忽略。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，青壯年普遍到大中城市務(wù)工、生活，因此客觀上缺少主要參與主體，參與意識(shí)更加難以得到提高。

（二）相關(guān)法律制度不完善

在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)于基層民主選舉基本上持一種冷漠態(tài)度，造成這種情況的原因不僅是農(nóng)民普遍文化水平偏低，還有選舉制度不夠完善。自基層選舉實(shí)施以來，由于選舉制度的不健全致使部分地方基層民主選舉出現(xiàn)偏差，沒有得到有效的監(jiān)督和規(guī)范。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，雖然《村民委員會(huì)組織法》已經(jīng)作出了多次修正，但仍然不夠全面?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》當(dāng)中所提到內(nèi)容都是一些基本框架，或是一些比較籠統(tǒng)的規(guī)定，很多內(nèi)容難以具體界定。比如說，在《村民委員會(huì)組織法》中，存在一些關(guān)于警戒發(fā)生賄賂選舉的要求，但沒有詳細(xì)的規(guī)定，什么樣的行為屬于賄賂選舉？當(dāng)發(fā)生金錢賄選時(shí)，數(shù)額的界定范圍是什么？法律制度上的不健全，在一定程度上影響了基層自治的實(shí)行，影響了基層民主建設(shè)。

（三）選舉程序不規(guī)范

基層民主選舉中，規(guī)范的程序能夠使公民真實(shí)表達(dá)出自己的訴求，能夠保證選舉的公平、高效。但是，在實(shí)踐當(dāng)中，基層民主選舉并沒有嚴(yán)格遵守選舉程序，存在以下問題：選舉操作不規(guī)范，選舉程序不合法；重選舉組織、輕選舉監(jiān)督；重選舉結(jié)果、輕選舉過程；整個(gè)選舉過程缺乏有力的監(jiān)督和科學(xué)指導(dǎo)，選舉程序得不到強(qiáng)有力的保障。不遵守程序的行為主要有以下幾種情況：其一是違反直接、無記名的選舉原則，選民通知不到位，擅自代替選民投票，礙于情面或者怕事后報(bào)復(fù)而不能按個(gè)人真實(shí)意愿填寫選票；其二是登記選民數(shù)和統(tǒng)計(jì)投票數(shù)目的方式不夠準(zhǔn)確甚至違法，外出務(wù)工人員、婦女、求學(xué)人員等全部被排除在外，只簡單地自行計(jì)算選票，票數(shù)公布模糊甚至不公布；其三是產(chǎn)生候選人的方式混亂，候選人內(nèi)定，只有具有一定身份、地位或有一定資產(chǎn)的人才能參與競(jìng)選等；其四是投票選舉不依照法定程序舉行，沒有任何監(jiān)督行為，也沒有可以提出異議或者意見的通道；其五是一旦當(dāng)選，難以罷免，沒有科學(xué)的防范措施或者事后糾正的程序，形成當(dāng)選容易罷免難的局面，當(dāng)選之后無論是否稱職，都難以糾正。

（四）選舉被各種利益團(tuán)體操縱控制

在基層選舉過程中，部分地方存在金錢操控、利益拉攏、宗親影響、黑惡勢(shì)力控制等現(xiàn)象。

基層選舉更多的是面向基層農(nóng)民，由于農(nóng)民的民主法律意識(shí)還很淡薄，他們并沒有意識(shí)到自己手中掌握著權(quán)利，也不知道如何運(yùn)用自己的權(quán)利，加之法律制度中相關(guān)內(nèi)容也不健全，從而導(dǎo)致部分村民為了獲得一點(diǎn)點(diǎn)利益拱手讓出自己的權(quán)利。例如，有的候選人給村民一些金錢或財(cái)物，施舍一點(diǎn)小恩小惠，上門“宣傳自己”，籠絡(luò)一下所謂的血緣親情甚至開一個(gè)空頭支票；還有的候選人會(huì)利用不識(shí)字的選民填寫選票的機(jī)會(huì)，代筆填上自己的名字；更有甚者，很多人壓根沒有見過選票或者不知道何時(shí)舉行選舉。諸如此類的現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾了選舉，破壞了基層民主的發(fā)展。

對(duì)廣大基層地區(qū)而言，由于其人口普遍穩(wěn)定，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落更像是一個(gè)穩(wěn)定的大家庭。雖然以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)、以宗族制度為核心的封建社會(huì)管理模式早已不復(fù)存在，然而，“三綱五?！薄按蠹彝ニ枷搿眳s保留了下來，并且成為不少群眾的基本價(jià)值觀。在基層選舉中，“戶門”相對(duì)比較大的“主事人”為了能當(dāng)選，常常利用自己的宗族血親，打著維護(hù)全體宗族利益的旗號(hào)，進(jìn)行家族動(dòng)員，甚至操縱宗親，形成了一種黑惡勢(shì)力?！班l(xiāng)霸”“村霸”操縱著大量的選民，相互勾結(jié)牟取利益，破壞選舉，使選舉違背公平原則。

二、對(duì)策

當(dāng)前基層民主建設(shè)尤其是民主選舉存在的一些問題，既嚴(yán)重影響了基層民主建設(shè)，又嚴(yán)重影響了社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程。民主選舉是基層民主自治、基層政權(quán)和社會(huì)團(tuán)體與組織在民主實(shí)踐中所必須運(yùn)用的民主機(jī)制。在基層，民主選舉作為基層民主的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)形式，是群眾參與國家政治生活的基本方式，是基層群眾組織和社會(huì)自治組織實(shí)現(xiàn)新陳代謝的有效機(jī)制，也是基層黨與政府收集民意獲取群眾認(rèn)同的重要渠道?；鶎舆x舉的發(fā)展有利于充分激發(fā)人民群眾的主動(dòng)性，提高基層群眾的政治素養(yǎng)，進(jìn)一步鞏固社會(huì)主義民主制度。因此，筆者提出一些行之有效的對(duì)策。

（一）加強(qiáng)宣傳教育，培育民主意識(shí)

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、師資力量配置少、教育設(shè)施簡陋、教學(xué)水平相對(duì)較低，農(nóng)村地區(qū)人口的整體文化素質(zhì)相對(duì)偏低。阿爾蒙德的調(diào)查研究表明：教育層級(jí)與政治參與度成正比。受教育程度高的人能清晰地意識(shí)到政治決策帶給個(gè)人的影響，相對(duì)來說也有比較廣泛的政治信息來源渠道，民主意識(shí)較強(qiáng)。相反，受教育程度低的人對(duì)政治決策的感知不強(qiáng)，政治信息的來源渠道也比較單一，對(duì)政治問題缺乏見解，政治態(tài)度比較消極，民主意識(shí)不強(qiáng)。如此看來，培養(yǎng)村民民主意識(shí)的最重要途徑在于提高農(nóng)民的整體文化素質(zhì)。因此，要加大對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的教育投入，選派優(yōu)秀教職工輪流到鄉(xiāng)村任教，逐步改善教學(xué)環(huán)境，營造一個(gè)良好的教育環(huán)境。

應(yīng)增強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化引導(dǎo)，切切實(shí)實(shí)地提升村民的自治意識(shí)和參政能力，讓群眾了解自己手中的權(quán)利，并正確地去行使。通過宣傳，使群眾對(duì)相關(guān)法律政策有所了解，并培育其大局意識(shí)，目光長遠(yuǎn)、放眼全局，不計(jì)較暫時(shí)的得失。與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)引導(dǎo)公民清除封建殘余思想，擺脫宗親觀念束縛，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，剔除糟粕。例如，加強(qiáng)文化教育陣地陣地建設(shè)，一方面可以為農(nóng)民講解農(nóng)業(yè)種植知識(shí)，另一方面可以為大家講解國家政策、法律法規(guī)，增強(qiáng)民主法治觀念，通過提高科學(xué)文化素質(zhì)、豐富文化娛樂生活來改變單調(diào)的宗族生活，使得廣大村民通過學(xué)習(xí)，對(duì)基層民主有進(jìn)一步了解，領(lǐng)悟民主的內(nèi)涵，從而更好地行使自己的權(quán)利。

（二）深化政治體制改革

進(jìn)一步深化政治體制改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，為基層民主建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)積極落實(shí)習(xí)近平總書記全面深化政治體制改革的講話精神，在履行管理職能的同時(shí)，加強(qiáng)服務(wù)職能，切實(shí)為基層群眾提供社會(huì)公共服務(wù)。合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會(huì)之間的權(quán)力界限，做好指導(dǎo)工作，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提之下，合理放權(quán)，加強(qiáng)自治活力，激發(fā)其創(chuàng)造性和積極性。另外，從中央到地方要高度重視，多關(guān)注基層的具體問題，從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真對(duì)待。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基層行政人員，應(yīng)當(dāng)適時(shí)了解政策實(shí)行的具體情況，積極反饋，同時(shí)要提高法制觀念，依法行使權(quán)力。還要推動(dòng)政務(wù)公開化、服務(wù)透明化，杜絕暗箱操作，拓寬群眾的利益表達(dá)渠道，加強(qiáng)政府與公民之間的交流。

（三）規(guī)范程序，有法可依

程序民主是民主發(fā)展的基本前提，程序公正則是程序民主的核心要求，選舉程序的公正與否決定民主選舉質(zhì)量的高低。羅爾斯指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！?/p>

程序嚴(yán)謹(jǐn)合理對(duì)基層民主建設(shè)有著重要的作用，在程序上即使是微小的問題都有可能使得公民應(yīng)有的權(quán)利得不到保護(hù)，因此，要使全部程序在選舉進(jìn)行之時(shí)有章可循、公開透明。我國的《村委會(huì)組織法》為了使選舉的程序能夠從各個(gè)地方的具體情況出發(fā)，使其更具有操作性，并沒有統(tǒng)一規(guī)定具體辦法，而是由省、自治區(qū)等視具體情況自行規(guī)定。實(shí)際上，各地實(shí)行的選舉辦法不僅在程序上存在著不同，甚至在某些需要嚴(yán)格遵守的原則問題上都存在著巨大差別。由此就出現(xiàn)了這樣一種情形，基層自治是一個(gè)統(tǒng)一的要求，基層選舉是一種重要的辦法，但是各個(gè)地方的“地方化”模式十分嚴(yán)重，存在很大的不同。為了盡可能保持基層民主選舉的嚴(yán)肅性，使公民的選舉權(quán)利得到應(yīng)有的保障，我們必須實(shí)事求是，從具體情況出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，求同存異，制定出臺(tái)選舉程序法律法規(guī)，從根本上來解決問題。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)

第一，加強(qiáng)政府職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，派出監(jiān)察部門的工作人員要對(duì)整個(gè)選舉過程進(jìn)行記錄監(jiān)督，有權(quán)對(duì)各種違法現(xiàn)象進(jìn)行整改，并對(duì)此負(fù)有一定的責(zé)任。第二，建立外部監(jiān)督機(jī)制，以黨員或者黨員代表和社會(huì)媒體為主體，參與整個(gè)選舉過程，對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行跟蹤觀察，以預(yù)防不合法現(xiàn)象的發(fā)生；此外，一旦發(fā)現(xiàn)違背選擇原則或者發(fā)生重大問題，可以及時(shí)糾正，提出合理化建議并進(jìn)行備案，以免造成更加嚴(yán)重的后果。第三，進(jìn)一步完善信訪制度。信訪制度構(gòu)建起了一座橋梁，不僅能使政府和公民進(jìn)行有效的交流，也可以使政府了解公民的要求和政策落實(shí)情況，是一個(gè)良好的反饋渠道；同時(shí)，也是公民表達(dá)自己的利益訴求、政治看法的一個(gè)重要途徑，可以對(duì)行政人員的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善信訪制度，讓基層公民有一個(gè)表達(dá)訴求的渠道，同時(shí)，要嚴(yán)格監(jiān)督，不能流于形式，要實(shí)實(shí)在在地接受批評(píng)、接受監(jiān)督，及時(shí)處理問題。

（五）建設(shè)高素質(zhì)基層干部隊(duì)伍

第一，從縣（市）機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中選派優(yōu)秀的工作人員輪流下鄉(xiāng)、村任職，保留原有的工資待遇，給予一定的補(bǔ)助，設(shè)定一定的任職期限，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異者優(yōu)先提拔。第二，從大學(xué)畢業(yè)生中選調(diào)一部分優(yōu)秀畢業(yè)生到村任職，最好是其所學(xué)專業(yè)有助于基層建設(shè)，在基層得其所用。第三，推進(jìn)干部隊(duì)伍年輕化，激發(fā)創(chuàng)新活力，將公務(wù)員隊(duì)伍中的年輕人才安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行鍛煉。第四，推動(dòng)干部輪崗交流，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的干部可以進(jìn)行一定期限的交流任職，這樣既可以提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)，又可以避免鄉(xiāng)村之中宗族、派系林立，提高民主水平。同時(shí)，還要提高服務(wù)意識(shí)，采用老中青相結(jié)合的干部隊(duì)伍，相互協(xié)助配合。

（作者單位：中共中央黨校）