論土地制度改革的方向與思路
——《土地管理法修正案(草案)》解讀賀

雪峰，桂 華，夏柱智

(武漢大學(xué) 社會學(xué)系,武漢 430072)

一、土地制度改革背景

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度?！锻恋毓芾矸ā沸抻喢媾R很大爭議。為穩(wěn)妥推進(jìn)改革,十八屆三中全會部署征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革“三項”試點任務(wù),以期為修法工作提供經(jīng)驗支撐。

2015年2月27日,十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》,土地“三項”改革試點全面鋪開。截止到2018年底,試點工作持續(xù)4年,修法工作同步推進(jìn)。2018年12月29日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》,授權(quán)至2019年12月31日,試點再延長1年。

2018年12月23日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議,審議國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告(以下簡稱“總結(jié)報告”[1])?！翱偨Y(jié)報告”全面總結(jié)全國33個縣市區(qū)試點的基本情況、主要成效和存在問題,并提出了修法意見。

目前,《土地管理法修正案(草案)》(下文簡稱“修正案草案”)已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過,并提請全國人大常委會審議?！靶拚覆莅浮惫?9條,核心部分是征地制度改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。自“三項”試點啟動后,我們一直密切關(guān)注各地的試點成效,對于改革中的關(guān)鍵點、各市縣區(qū)試點情況,我們在《地權(quán)的邏輯Ⅲ——為什么說中國土地制度是全世界最先進(jìn)的》[2]中已經(jīng)做了較系統(tǒng)分析?，F(xiàn)結(jié)合對“修正案草案”解讀,評析本輪土地制度改革。

二、征地制度改革的難點與突破點

關(guān)于征地制度改革,學(xué)術(shù)界和政策界存在4種基本觀點,分別為:取消論、全面縮小論、市價補償論與總體合理論。

1.取消論。這種觀點認(rèn)為征地制度本身就不合理,認(rèn)為土地屬于生產(chǎn)要素,用市場手段配置土地即可,不要政府征地,市場是有效的。持這種觀點的人認(rèn)為政府征收土地是剝奪農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán),認(rèn)為征地制度“違憲”,要求放開集體土地入市[3]。

2.全面縮小論。這種觀點認(rèn)為征地制度有必要,原因是市場在土地資源配置存在失靈,尤其是公益用地,私人主體(包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)不可能提供,因此需要政府供給。公益用地之外的非公益用地具有經(jīng)營開發(fā)性質(zhì),可通過市場供給,無需政府征地。持這種觀點的人支持保留征地制度,同時要求縮小征地范圍,將政府征地限定在“公共用途”范圍內(nèi)[4]。

3.市價補償論。持這類觀點人的注意力是在征地補償上,認(rèn)為征地制度最不合理之處在于,政府按照土地原用途價值補償給農(nóng)民,土地增值收益被政府獲得。因此,要求取消《土地管理法》規(guī)定的土地補償和安置補助最高不超過土地原年產(chǎn)值30倍的上限,要求大幅度提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),甚至要求按照“市價”給農(nóng)民補償[5]。

4.總體合理論。持這種觀點的認(rèn)為,征地是政府的合法權(quán)力,征地制度屬于全世界各國都存在的一種必要制度。建立在土地公有制基礎(chǔ)上的現(xiàn)行征地制度,是中國又快又好發(fā)展的基礎(chǔ),征地制度需堅持下去,沒有必要大幅度修改[6]。

在中央部署的“三項”試點中,征地制度改革主要圍繞著“縮小征地范圍”“完善征地程序”和“完善補償方式”三方面內(nèi)容展開?！靶拚覆莅浮标P(guān)于征地制度方面的修訂,也是圍繞著三方面進(jìn)行的。其中,緊要處包括兩點:(1)取消在集體土地上從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)“先征后用”規(guī)定,劃定政府征地范圍為“組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等6種情形”。(2)取消土地補償和安置補助不超過原產(chǎn)值30倍上限的規(guī)定。

從“修正案草案”來看,首先,取消論未被采納。實際上,任何一個國家要進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè),都離不開征地制度,否定政府的土地征收權(quán)力,是向“風(fēng)能進(jìn),雨能進(jìn),國王不能進(jìn)”的封建土地制度退步。其次,“修正案草案”盡管聚焦在縮小征地范圍方面,但是在第14條中,將“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”納入政府征地范圍。這說明“修正案草案”不是按照“公益用途—非公益用途”標(biāo)準(zhǔn)來確定政府征地范圍,一些人提出的公益用地由政府征收、非公益用地由市場供給的改革主張,未被采納。再者,盡管“修正案草案”取消了關(guān)于土地補償?shù)纳舷?但是只對完善補償做了原則性規(guī)定,與一些人主張的按照“市價”補償觀點,完全不同。

總體來看,在土地征收方面,“修正案草案”對現(xiàn)行制度進(jìn)行了局部完善,國家堅持征地制度的合理性,堅持繼續(xù)通過政府征收來為快速城鎮(zhèn)化供給土地?！靶拚覆莅浮睕]有對現(xiàn)行制度大修,原因如下:

1.激進(jìn)的改革主張未獲得試點支撐。對于“三項”試點反映的問題和不足,“總結(jié)報告”指出,“三項改革試點樣本分布不夠均衡,土地征收制度改革試點相對不足,33個試點縣(市、區(qū))實施的1 275宗征地項目中,有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個試點地區(qū)?！闭鞯刂贫雀母镌圏c樣本分布不均衡,大部分地區(qū)征地制度改革試點推不動,一些地區(qū)甚至沒有一個成功的征地制度改革案例。實際上,征地改革試點樣本分布不均衡還是次要的,主要問題在于,河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個案例集中的地區(qū),其試點的重點也主要是集中在完善征收程序和完善征地補償方式,譬如適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),或是改變征地補償款發(fā)放方式。這些算是“虛晃一槍”,未觸及征地制度改革的根本問題。征地制度改革的難題包括:要不要征地?如何確定征地范圍?征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高到何種程度才算合理?全面提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)會給地方財力帶來多大沖擊?提高征地補償減少還是增加“釘子戶”?被征地農(nóng)民與未被征地農(nóng)民的利益如何平衡?將少數(shù)試點地區(qū)的做法全面推開會對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化產(chǎn)生何種影響?沒有答案,就是沒有方案。中央要求穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革,這些問題都未通過試點回答,“取消論”“全面縮小論”和“市價補償論”等改革主張未被采納。

2.激進(jìn)的改革主張違背土地制度的憲法秩序。持“取消論”“全面縮小論”和“市價補償論”的人一致批判現(xiàn)行制度,他們的認(rèn)識起點一致,將土地視為一般財產(chǎn)物,認(rèn)為土地集體所有與土地國有屬于平等的民事財產(chǎn)權(quán),因此,主張集體土地與國有土地享有同等權(quán)利,要求要通過制度改革實現(xiàn)“同地同權(quán)同價”。“取消論”“全面縮小論”“市價補償論”3種觀點的實質(zhì)目標(biāo)一致,其差別是具體改革措施不同。

這類激進(jìn)改革主張,忽視了中國土地制度的憲法秩序,模糊了土地公有制屬性。經(jīng)過新民主主義革命和社會主義改造,我國建立起社會主義公有土地制度,土地公有制與土地私有制的本質(zhì)差別在于：“社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實行各盡所能、按勞分配的原則”,即公有土地不參與社會財富分配,土地屬于生產(chǎn)資料,不允許私人通過單純占有土地來攫取社會財富。也就是說,土地集體所有與土地國有,屬于公有制兩種形式,政府征收土地,將土地集體所有變成國家所有,是集體所有制向全民所有制的轉(zhuǎn)化,是從“小公”變成“大公”,而非私有制下的財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的改變?！稇椃ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！闭鞯鼐哂袘椃ê戏ㄐ?。

承認(rèn)征地制度合法,則“取消論”不可取。在此前提下,爭議聚焦在“公共利益”和“合理補償”兩方面。持“全面縮小論”的人,則會認(rèn)為“修正案草案”過于保守,留下了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)”范圍內(nèi)允許政府征地的“尾巴”。當(dāng)前我國征地主要是由城鎮(zhèn)建設(shè)帶動的,土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地建設(shè)開發(fā)很少,因此,這個看似是小小一點的“尾巴”,實則是為未來政府繼續(xù)征地留下巨大空間。

那么,為什么沒有采用“全面縮小論”的主張呢?持“全面縮小論”的人討論這個問題時,常常偷換概念,將《憲法》中的“公共利益”偷換為“公益用地”?！肮怖妗迸c“公益用地”是兩個完全不同的概念,“公共利益”是一個政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)概念,“公益用地”屬于土地用途分類概念,前者的范圍很廣,后者則有特定所指?！肮怖妗笔侨澜绺鲊⒎ㄉ系碾y題,且隨著社會制度的差異和時代變化而范圍不同。修馬路、建公園占地既具有“公共利益”性質(zhì),也屬于“公益用地”,而建設(shè)私立醫(yī)院、工廠是否屬于“公共利益”則很難界定?！靶拚覆莅浮币?guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)”范圍內(nèi)允許政府征地,是將城鎮(zhèn)建設(shè)本身視為“公共利益”。

我國屬于發(fā)展中國家,城鎮(zhèn)化高速推進(jìn),城鎮(zhèn)化被視為現(xiàn)代化的標(biāo)志,保持發(fā)展是改善民生的前提,推進(jìn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、解決發(fā)展不充分不平衡的社會主要矛盾的必經(jīng)之路。新型城鎮(zhèn)化堅持“以人為中心”,惠及全民,城鎮(zhèn)建設(shè)本身具有“公共利益”屬性,這是我國征地制度的特色和優(yōu)勢所在。

關(guān)于“補償”,“修正案草案”第十七條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償,保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。”“公平合理補償”與“市價補償”相差甚遠(yuǎn)。所謂的“市價”實際不存在,土地價值取決于用途規(guī)劃,同樣是城區(qū)中的一宗地塊,被規(guī)劃為公園綠地時無市場價值,被規(guī)劃為商服用地則是價值巨大。土地不同于一般商品,尤其是建設(shè)用地,其價值源于空間規(guī)劃,土地不可移動,土地供給不可替代,市場配置土地資源失靈。法律上的“公平合理補償”是根據(jù)土地作為生產(chǎn)資料屬性確定的,在社會主義中國,土地不屬于私人財產(chǎn)物,農(nóng)民以勞動者的身份與土地結(jié)合,農(nóng)村土地集體所有屬于一定范圍內(nèi)勞動者共同占有生產(chǎn)資料的形式。國家為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建設(shè)城市等“公共利益”需求,征收集體土地,需要對農(nóng)民喪失的生產(chǎn)資料給予補償?！把a償”的公平合理性在于,既不會讓農(nóng)民因為喪失生產(chǎn)資料而陷入生活困境,也不會讓一部分人變成“食利者”。

“修正案草案”第十七條還規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、地上附著物和青苗等的補償費用,并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素,并根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時調(diào)整?！痹诰唧w操作上,取消30倍上限之后,補償標(biāo)準(zhǔn)最終如何確定,社會保障費用如何安排,失地農(nóng)民如何順利實現(xiàn)就業(yè)替代,還需要更多的實踐探索。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的目標(biāo)與范圍

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與征地制度改革聯(lián)系在一起。之前,《土地管理法》要求城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)占用農(nóng)村土地必須先經(jīng)過征收,集體土地被禁止直接參與城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)。這一政策被詬病為“同地不同權(quán)”[7]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被視為走向國有土地與集體土地“同地同權(quán)同價”的巨大進(jìn)步。在征地制度上持“全面縮小論”的人,對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革抱有很高期待,他們主張國家征地限制在“公益用地”范圍,其余建設(shè)占地由集體土地入市填補。征地制度改革并未采納“全面取消論”,集體建設(shè)用地入市存在嚴(yán)格限制。

按照“修正案草案”的意思,城鎮(zhèn)建設(shè)連片開發(fā)繼續(xù)由政府征地實施,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。并且,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市自身需滿足嚴(yán)格條件?！靶拚覆莅浮钡诙畻l規(guī)定：“縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地,土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。

基于對試點地區(qū)的觀察來看,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在操作中,還需要解決如下幾個方面的問題:

1.“存量”與“增量”的問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指“縣級土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途,并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地”,問題是,土地利用總體規(guī)劃可以調(diào)整,經(jīng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整而新形成的集體建設(shè)用地,能否入市?2015年3月,原國土資源部副部長王世元在農(nóng)村土地制度改革三項試點工作部署暨培訓(xùn)會議上指出,集體經(jīng)營性建設(shè)用地就是指：“存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中,土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地?！薄罢f白了,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地?！边@就是說,國家最初部署這項改革試點的目的是要消化農(nóng)村存量經(jīng)營性建設(shè)用地。

20世紀(jì)八九十年代,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展,形成了大約4 000多萬畝的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。90年代中后期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸回落,1998年《土地管理法》修訂,實行土地“先征后用”政策,集體自主開發(fā)土地的行為減少。2000年之后,我國進(jìn)入大規(guī)模城鎮(zhèn)化和工業(yè)化階段,這些早期形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在低效利用問題,要對其盤活,需通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革來解決這個問題。

從“修正案草案”來看,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大了入市范圍,修改法律的目的不是為解決歷史遺留問題,而是要突破現(xiàn)行制度,改變最初目標(biāo)。不過,一些人提出的集體土地自由入市主張并未被采納,城鄉(xiāng)土地二元制度結(jié)構(gòu)一定程度上繼續(xù)被保留,政策設(shè)計者采取了折中態(tài)度。

2.土地增值收益分配。一級市場中的土地增值收益主要來源于公共投資,是社會發(fā)展所致,土地利用規(guī)劃決定土地增值收益的分布和分配。同一塊土地是否被規(guī)劃為建設(shè)用地,以及何種經(jīng)營性用途,決定該土地能否入市和入市價值。這就涉及不同集體經(jīng)濟(jì)組織對土地增值收益的分享。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市讓特定區(qū)域的農(nóng)民大大受益。另外,還要解決與征地銜接問題,要通過調(diào)節(jié)金收取實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益與政府征地補償收益對等,二者若是懸殊過大,則未來征地?zé)o法推進(jìn)。

3.正確對待珠三角地區(qū)的土地制度實踐。珠三角地區(qū)屬于我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化先行地區(qū),也是全國土地開發(fā)強度最高的地區(qū)。珠三角地區(qū)屬于改革開放橋頭堡,在“三來一補”政策下,該地區(qū)在1998年《土地管理法》修訂之前已經(jīng)實現(xiàn)了高強度的土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā),避開“先征后用”,采用集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)模式,形成大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。全國4 000多萬畝的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地,主要集中在珠三角和長三角地區(qū),長三角地區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷史有關(guān)。1998年《土地管理法》修訂之后,珠三角地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面臨著獲得法律承認(rèn)問題,之后在產(chǎn)業(yè)升級背景下,又面臨著土地二次開發(fā)問題。實際上,自1998年《土地管理法》修訂之后,我國土地開發(fā)就全面進(jìn)入“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式,珠三角地區(qū)的“集體開發(fā)—城中村”模式成為歷史。從土地利用效率、空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)升級等角度看,“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式更好,“集體開發(fā)—城中村”模式制約珠三角地區(qū)的城市更新和產(chǎn)業(yè)升級?！凹w開發(fā)—城中村”模式造成珠三角地區(qū)缺乏整體規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)混亂、地塊細(xì)碎、利益結(jié)構(gòu)剛性格局,土地開發(fā)不可逆,珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地制度“先行劣勢”

站在全國看,珠三角地區(qū)的土地開發(fā)模式屬于特殊形態(tài),且與土地節(jié)約集約高效利用的政策發(fā)展方向相悖。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)限定在解決歷史遺留問題的范圍,應(yīng)當(dāng)堅持“征地—園區(qū)/新區(qū)”土地開發(fā)模式,土地制度沒有必要退回到1998年《土地管理法》修訂之前的“低小散”開發(fā)利用階段。

四、農(nóng)村宅基地制度改革的路徑選擇

當(dāng)前宅基地制度改革主要涉及3個方面的問題:(1)宅基地主管部門從原國土資源部變?yōu)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村部,“修正案草案”第十九條中規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！?2)宅基地管理制度方面的改革,包括:多樣化滿足農(nóng)民的居住需求、下放宅基地審批權(quán)、鼓勵進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。(3)推行宅基地所有權(quán)、農(nóng)民資格權(quán)與宅基地使用權(quán)“三權(quán)”分置改革。這一點暫時未體現(xiàn)在“修正案草案”中。

在上述改革中,多樣化滿足農(nóng)民的居住需求和下放宅基地審批權(quán)這兩點是對現(xiàn)有制度的完善,不十分緊要。其他方面的改革,會產(chǎn)生比較大的影響。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、探索宅基地自愿有償退出機制和推行宅基地“三權(quán)”分置改革,是從宅基地的財產(chǎn)屬性出發(fā),指向農(nóng)民的宅基地變現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地制度改革,長期存在著保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)與保障農(nóng)民居住權(quán)兩種話語的沖突。居有所居屬于基本人權(quán),保障農(nóng)民居住權(quán)具有維持社會穩(wěn)定的重大意義,因此,不能讓農(nóng)民失去土地和流離失所是底線。另一方面,農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地,一些人對照城市建設(shè)用地價值,認(rèn)為農(nóng)村宅基地中蘊含著巨大財富,主張建立宅基地市場,讓農(nóng)民通過宅基地變現(xiàn)來致富。宅基地“三權(quán)”分置是想設(shè)計出一種既保證農(nóng)民不失去宅基地又能讓宅基地財產(chǎn)價值變現(xiàn)的制度。目前,不僅一些理論研究者認(rèn)為宅基地包含巨大財富,而且一些政策制定者也相信如此。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,很大程度上是想將宅基地變成一種政策工具,通過宅基地制度改革來推動鄉(xiāng)村振興。

問題是,宅基地真的值錢嗎?農(nóng)村宅基地價值取決于其區(qū)位,占全國5%的城中村、城郊村的宅基地具有較高財產(chǎn)價值,其余95%一般農(nóng)村地區(qū)的宅基地并沒有超額價值。一般地區(qū)農(nóng)村宅基地滿足農(nóng)民的居住需求,屬于農(nóng)村生產(chǎn)生活的配套,就算是放開農(nóng)村宅基地市場,這類地區(qū)的農(nóng)村宅基地也沒有機會變現(xiàn)。農(nóng)村宅基地不是因為屬于建設(shè)用地就天然值錢。試圖讓農(nóng)民變現(xiàn)宅基地以獲得進(jìn)城資金,或是在農(nóng)村宅基地上進(jìn)行商業(yè)開發(fā),如發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂等,只在少數(shù)地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)。對于那些遠(yuǎn)離城市、缺乏旅游資源、區(qū)位條件一般的農(nóng)村地區(qū),無論多么復(fù)雜的制度設(shè)置,都不能憑空產(chǎn)生出財富。

完善農(nóng)村宅基地制度有2個目的:一是更好地保障農(nóng)民的居住權(quán)利;二是實現(xiàn)土地資源有效利用。將宅基地當(dāng)做鄉(xiāng)村振興的政策工具,可能會引發(fā)地方政府一些政策創(chuàng)新行為,在原本沒有超額價值的土地上大做文章,結(jié)果一定是折騰農(nóng)民。將宅基地管理權(quán)責(zé)移交到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部,給宅基地制度改革留下巨大變數(shù)。

當(dāng)前,催生農(nóng)村宅基地制度改革的另外一個矛盾是農(nóng)村人口減少,但是農(nóng)村宅基地沒有同步減少,形成了城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩頭增加現(xiàn)象,觸及耕地紅線。中央提出要探索宅基地自愿有償退出機制。

隨著農(nóng)村人口大量流入城市,農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象越來越突出。對此,有兩種看問題的角度:第一種是將閑置宅基地視作土地資源浪費,持這種觀點的人占多數(shù),主張通過政策手段讓農(nóng)民退出宅基地;第二種是將閑置宅基地看作是與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的“資源冗余”。我國常駐人口城鎮(zhèn)化率接近60%,戶籍城鎮(zhèn)化率僅42%左右,要實現(xiàn)70%的戶籍人口城鎮(zhèn)化率,我國還有漫長的路要走。當(dāng)前中國改革進(jìn)入深水區(qū),中國發(fā)展面臨著一個個需要克服的困難。我國在快速城鎮(zhèn)化過程中必然會產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險,農(nóng)村充當(dāng)了高速發(fā)展的穩(wěn)定器,農(nóng)村宅基地為農(nóng)民提供居住保障,讓大量在城市務(wù)工生活的農(nóng)民有機會返回農(nóng)村,農(nóng)民有退路,中國現(xiàn)代化事業(yè)才無后顧之憂。中國城鎮(zhèn)化不是一蹴而就,農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間多次往返,農(nóng)村宅基地很多是臨時性的閑置。中國資源還沒有緊缺到需要將農(nóng)民房屋拆掉將土地復(fù)墾出來種糧食的地步。容忍宅基地臨時閑置,保留這部分“資源冗余”,讓中國城鎮(zhèn)化有騰挪空間,恰恰是中國制度優(yōu)勢所在。未來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn),城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提高,戶籍城鎮(zhèn)率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距消失,農(nóng)民正式定居城市,完成向市民身份轉(zhuǎn)換,到那時,再鼓勵農(nóng)民退出宅基地并不晚。農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)是一個隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)的自然而然過程。

五、推進(jìn)土地制度改革的總體看法

關(guān)于土地制度,有幾點總體看法:

1.土地屬于自然資源,人多地少是基本國情,因此要堅持珍惜合理利用土地資源是基本國策。另一方面,土地資源利用要服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè),縱觀全世界,沒有一個國家和地區(qū)因為土地資源充足就自動實現(xiàn)現(xiàn)代化,也沒有任何一個國家和地區(qū)因為土地資源緊張就喪失了現(xiàn)代化機會。相對于土地資源充裕程度,土地制度對現(xiàn)代化事業(yè)的意義更大。這方面可拿印度與中國對比。我國經(jīng)歷了新民主主義革命和社會主義改造,打破封建土地秩序,建立社會主義土地制度,為中國現(xiàn)代化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。沒有經(jīng)過資產(chǎn)階級革命和社會革命的國家和地區(qū),直接從封建社會起步現(xiàn)代化,其現(xiàn)代化事業(yè)多半不順。

2.當(dāng)前中國土地制度改革面臨最緊迫的問題是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。中國城鎮(zhèn)建設(shè)有止境,未來城鎮(zhèn)建設(shè)新增占用耕地不會超過5 000萬畝,“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式最能做到土地節(jié)約集約利用。隨著中國城鎮(zhèn)化逐步完成,大規(guī)模征地結(jié)束,未來土地建設(shè)開發(fā)零星推進(jìn),到那時可逐步放棄“征地—園區(qū)/新區(qū)”模式,采用更加多元的土地開發(fā)模式。中國還處于發(fā)展中階段,從發(fā)展走向發(fā)達(dá),必須經(jīng)過一段的土地大規(guī)模開發(fā),從這個角度看,不要動不動就拿現(xiàn)代化已經(jīng)完成國家的土地制度與中國比,歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化,建設(shè)不多,則土地矛盾不突出。如果非要比,要看歐美國家在其曾經(jīng)歷的大建設(shè)大開發(fā)時期的土地制度是如何設(shè)置的。

3.地利要共享。勞動是財富之父,土地是財富之母。土地結(jié)合勞動才能創(chuàng)造財富。整個社會財富按照工資、利潤和地租三種形式分配。社會財富總量有限,土地占有者獲得的地租越多,利潤和工資占比就較少,食利者越多,勞動者獲得的就越少。改革土地制度時,不要總想著讓哪一個群體通過土地一勞永逸地攫取財富,政策上鼓勵食利,對社會進(jìn)步不利,也不符合社會主義分配原則。

4.中國土地制度的起點是公有制。土地屬于公有制生產(chǎn)資料,不是任何人借以攫取社會財富的工具,土地制度改革要警惕財產(chǎn)權(quán)話語。

5.中國土地制度具有優(yōu)越性。目前土地制度改革上存在一種趨勢,將西方國家的民法物權(quán)法制度當(dāng)作標(biāo)尺,不承認(rèn)中國制度實踐的合理性,認(rèn)為凡是西方法律中沒有的,中國就應(yīng)當(dāng)改革。中國又快又好發(fā)展的奇跡表明,中國土地制度符合國情和適應(yīng)發(fā)展需求,是全世界最優(yōu)越的土地制度形式。

6.修法應(yīng)當(dāng)多聽取法律工作者之外的聲音。中國現(xiàn)行土地制度是從《憲法》出發(fā),在多年實踐中逐步探索形成的?！锻恋毓芾矸ā沸抻喩婕胺蓡栴},但不僅僅是法律問題。撰寫法律條文需要法律工作者的精良專業(yè)技術(shù),僅此還不夠,參與修法者還需要對土地制度實踐有深刻的理解。深刻理解土地問題,建立在深入研究社會實踐的基礎(chǔ)上。修法要堅持“從實踐中來,回到實踐中去”。

7.“三項”試點需要全面評估?！叭棥痹圏c封閉運行,目前對“三項”試點情況的評估是由國土管理部門內(nèi)部完成,社會公眾了解不夠,政策研究者參與不夠。試點地區(qū)試的是改革方案,既要證實,也要證偽,成功經(jīng)驗要總結(jié),失敗教訓(xùn)也要總結(jié)。在試點中發(fā)現(xiàn)改革方案行不通的地方,就是在為全局改革積累經(jīng)驗。一些改革方案落不了地,說明這個方案行不通,修改法律時就要謹(jǐn)慎。譬如,國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告,提到征地制度改革試點存在“不夠均衡”“有效辦法還不夠多”等問題,意味著修法的經(jīng)驗支撐還不夠,這方面的改革就不宜貿(mào)然推進(jìn)。

8.土地制度改革不能負(fù)擔(dān)太重。完善建設(shè)用地制度包括3個基本目標(biāo):合理利用資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公平分配土地增值收益。我國現(xiàn)行土地制度基本滿足上述3點。實踐中,一些地方政府和政策部門設(shè)計各種復(fù)雜制度,用土地來搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、打造鄉(xiāng)村建設(shè)亮點工程,等等，這么做不能忽視一個前提,土地政策可作為財富再分配工具,但是離開了勞動投入,土地上不能憑空長出財富,因此,做一個兩個點可以,全面推開不行。不忘初心,方得始終。土地政策要做一點減法。

最后,借《地權(quán)的邏輯Ⅲ》中的觀點作為總結(jié):改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)取得了舉世矚目成就,離不開社會主義土地公有制。高速城鎮(zhèn)化而沒有產(chǎn)生“貧民窟”,土地要素以有期限使用權(quán)的形式參與市場配置,土地增值收益通過國家征收來實現(xiàn)“地利共享”等等,無一不顯示我國土地制度的優(yōu)越性……，激進(jìn)的土地制度改革將會讓我國土地制度喪失優(yōu)勢,《土地管理法》需要完善,不必大修大改[2]。