農(nóng)村貧困治理的范式轉(zhuǎn)型與未來路徑
——兼議產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)路徑

翟軍亮，吳春梅

(1.中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，武漢 430070)

關(guān)于貧困治理，學(xué)術(shù)界已經(jīng)開始交替使用貧困治理、扶貧、扶貧治理這些概念。從宏觀層面上看，這些概念涉及到不同的范式話語體系和學(xué)科體系；從微觀層面上看，這些概念涉及到對扶貧、治理的不同闡述。要形成規(guī)范的用法，需要較長的學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)術(shù)共同體的形成，因而是一個(gè)宏大的學(xué)術(shù)課題。為了方便起見，本文在使用中不做區(qū)分。農(nóng)村貧困治理內(nèi)嵌于國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中,受制于特定的國家治理范式。改革開放以來,我國農(nóng)村貧困治理經(jīng)歷了不同的范式變遷。張玉從主體結(jié)構(gòu)視角認(rèn)為我國扶貧發(fā)展經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧治理→開發(fā)式扶貧治理→參與式扶貧治理的歷史演進(jìn)[1]。王春光從橫向政策體系視角認(rèn)為國家已形成了生存型、支持型和開發(fā)型扶貧政策體系[2]。汪三貴等學(xué)者從瞄準(zhǔn)對象視角認(rèn)為農(nóng)村扶貧政策經(jīng)歷了區(qū)域瞄準(zhǔn)→村級瞄準(zhǔn)→農(nóng)戶瞄準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型[3-4]。這些貧困治理范式多局限于以等級為特征的傳統(tǒng)治理模式和以市場為主導(dǎo)的新公共管理治理模式,多局限于單維行為邏輯(如行政邏輯或市場邏輯)和單維價(jià)值目標(biāo)(如政府的公平目標(biāo)或市場的效率目標(biāo)),都與新時(shí)代貧困治理需求相脫節(jié),產(chǎn)生了精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)、久扶不脫貧等問題。當(dāng)前,我國正在由以等級為特征的傳統(tǒng)治理模式和以市場為主導(dǎo)的新公共管理治理模式向以網(wǎng)絡(luò)為主導(dǎo)的公共價(jià)值途徑轉(zhuǎn)型,這種新的治理強(qiáng)調(diào)從政府和市場到公民社會,從產(chǎn)出(結(jié)果)到信任,從等級/市場協(xié)調(diào)到網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)[5]。理論和實(shí)踐的雙重需求也驅(qū)使著貧困治理范式轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型意味著貧困治理研究必須超越單維行為邏輯和價(jià)值目標(biāo),必須研究如何推進(jìn)農(nóng)村扶貧中的市場邏輯、行政邏輯以及公共參與邏輯調(diào)適,必須研究基于多元行為邏輯的多元價(jià)值整合問題?；诖?本文嘗試將扶貧置于治理場域,從多元行為邏輯和多元價(jià)值整合視角,分析我國農(nóng)村貧困治理的轉(zhuǎn)型趨勢、轉(zhuǎn)型之困與未來路徑。

一、轉(zhuǎn)型趨勢:從政府主導(dǎo)范式到公共治理范式

如果說貧困是市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰和資本逐利的本性所致,貧困治理則是將資源配置到收益較低的地方,因而貧困治理范式的變化往往是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷。但是,近幾年來,農(nóng)村貧困治理的誘致性變遷正在顯現(xiàn),在逐步經(jīng)由市場主導(dǎo)范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型。也就是說,農(nóng)村貧困治理的制度供給主體、制度選擇目標(biāo)正在發(fā)生變化,正在向以公平為目標(biāo)的政府主導(dǎo)范式→以效率為目標(biāo)的市場主導(dǎo)范式→以公共價(jià)值為目標(biāo)的公共治理范式轉(zhuǎn)型。

(一)以公平為目標(biāo)的政府主導(dǎo)范式

貧困治理的政府主導(dǎo)范式是指以政府這一制度供給主體為核心的貧困治理政策與實(shí)踐體系。在這一范式中,貧困治理政策與實(shí)踐以“政府科層組織為主體,以資金投入、技術(shù)輸入和人力資本提升作為制度化工具,通過“自上而下”的政策落實(shí)和社會動(dòng)員,解決貧困人口的脫貧問題。從物質(zhì)援助的制度輸入上,對貧困群體實(shí)施確保其基本生活的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)”[1]。早期的實(shí)踐形態(tài)多體現(xiàn)為救濟(jì)式扶貧、“輸血”式扶貧等模式。后期則隨著市場理念的深入,項(xiàng)目扶貧逐漸成為政府扶貧的實(shí)踐形態(tài),往往體現(xiàn)為國家部門“發(fā)包”→地方政府“打包”→村莊“抓包”的實(shí)踐邏輯[6]。這種新型的實(shí)踐形態(tài)中,扶貧任務(wù)被上級政府各部門以專項(xiàng)工程或項(xiàng)目的形式向下分配給下級政府;扶貧項(xiàng)目采用招投標(biāo)這種類市場的競爭機(jī)制來選擇;扶貧財(cái)政采取以項(xiàng)目為核心的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度;扶貧中的政府主體間關(guān)系變成了控制與反控制的博弈關(guān)系。早期的扶貧實(shí)踐與項(xiàng)目制扶貧實(shí)踐的共同點(diǎn)在于:均是政府主體處于絕對性的支配地位,政府的能力和意愿是決定扶貧變遷的方向、深度、廣度、形式的主導(dǎo)因素;均借助行政命令、國家政策和經(jīng)濟(jì)刺激,通過金字塔式的行政系統(tǒng)自上而下地規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)控扶貧實(shí)踐;非政府主體參與扶貧實(shí)踐需要政府的批準(zhǔn)或認(rèn)可;均強(qiáng)調(diào)政府的扶貧資源投入總量,而對結(jié)果則不太重視。不同點(diǎn)在于政府工具的選擇,前者主要采用純政府工具,后者則將市場競爭機(jī)制引入政府內(nèi)部。這一范式中,由于扶貧資源配置的主要機(jī)制是政府機(jī)制,因此,這一范式的制度選擇目標(biāo)是公平,使貧困人口共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利,實(shí)現(xiàn)社會公平。遺憾的是,這一范式在實(shí)踐中卻往往陷入“效率悖論”和“公平悖論”,即通過層層節(jié)制的政府科層體系理論上本應(yīng)該在推行扶貧時(shí)實(shí)現(xiàn)扶貧資源的高效率利用,卻在實(shí)踐中走向了效率的反面,產(chǎn)生了資金使用效率不高等問題;本應(yīng)該實(shí)現(xiàn)扶貧資源的公平配置,卻在實(shí)踐中產(chǎn)生了扶貧資源向“明星村”累積的馬太效應(yīng),而真正貧窮的村莊卻得不到幫扶。例如,供需結(jié)構(gòu)失衡問題、政績亮點(diǎn)問題、以“示范村”或“整治村”強(qiáng)者愈強(qiáng)而貧困村弱者愈弱為表征的馬太效應(yīng)問題、扶貧項(xiàng)目因被地方利益關(guān)系綁架而難以真正惠及民生等等。

(二)以效率為目標(biāo)的市場主導(dǎo)范式

20世紀(jì)80年代中期,隨著國家絕對貧困人數(shù)的減少,政府主導(dǎo)范式在實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的同時(shí)也伴生了效率悖論問題,隨著扶貧對象的變化和市場經(jīng)濟(jì)在我國的深入發(fā)展,以1994年3月《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的頒布實(shí)施為標(biāo)志,開發(fā)式扶貧(又稱扶貧開發(fā))開始成為我國貧困治理的主流模式,其核心意涵在于通過市場機(jī)制來開發(fā)貧困地區(qū)的資源稟賦進(jìn)而推動(dòng)地區(qū)發(fā)展并實(shí)現(xiàn)脫貧。隨著開發(fā)式扶貧與市場經(jīng)濟(jì)的深入結(jié)合,產(chǎn)業(yè)扶貧逐步成為開發(fā)式扶貧的主導(dǎo)政策實(shí)踐形態(tài),其理念是為貧困人口建構(gòu)參與市場化的基礎(chǔ)[7],通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶植來推動(dòng)地區(qū)發(fā)展并脫貧。近幾年來,產(chǎn)業(yè)扶貧到戶成為精準(zhǔn)扶貧的有效載體,市場機(jī)制在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,因而被稱之為市場主導(dǎo)范式。由于扶貧的根本性質(zhì)決定了政府在扶貧中始終處于支配性地位。因此,依據(jù)市場主導(dǎo)范式中政府與市場關(guān)系的不同,貧困治理的市場主導(dǎo)范式在實(shí)踐中往往轉(zhuǎn)換為兩種不同的模式：一是較為單純的市場主導(dǎo)的模式,典型體現(xiàn)為“公司+農(nóng)戶”“公司+合作組織+農(nóng)戶”“公司+基地+農(nóng)戶”等模式,主要依靠干部承攬、“大戶”或“公司”主導(dǎo)或農(nóng)戶合作來推行[8]。這種模式中,政府的作用往往在于提供制度性激勵(lì)措施。二是政府通過項(xiàng)目的形式來吸引市場主體參與，在實(shí)踐中往往體現(xiàn)為招商引資的方式。例如,常見的有“項(xiàng)目找資金,資金找項(xiàng)目,項(xiàng)目資金找落戶”“建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目，壯大一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，帶富一方群眾;開發(fā)一方資源，致富一方百姓，帶動(dòng)一方發(fā)展”等實(shí)踐方式。盡管模式不同,市場主導(dǎo)范式的制度選擇目標(biāo)均為效率，并強(qiáng)調(diào)扶貧績效評估?？冃гu估體系往往由資金使用效率、項(xiàng)目收益和成功率、貧困人口的減少數(shù)量等可量化指標(biāo)和可看得見的結(jié)果構(gòu)成。

盡管取得了輝煌成就,但貧困治理的政府主導(dǎo)范式和市場主導(dǎo)范式均存在著難以克服的隱患,導(dǎo)致其貧困治理效益邊際遞減和效果持久性弱化。從目標(biāo)動(dòng)力看,政府主導(dǎo)范式遵循行政邏輯,實(shí)踐中往往演化為地方政府對自身利益或短期政績的追求而削弱了貧困治理所應(yīng)具有的公共性;市場主導(dǎo)范式遵循市場邏輯,實(shí)踐中往往演化為市場主體對利潤的追求而忽視其所肩負(fù)的貧困治理社會責(zé)任。從過程看,兩種貧困治理范式以政府或市場為主體,均將貧困對象視為客體,形成了貧困治理過程中主客體間的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu),貧困對象難以實(shí)現(xiàn)對扶貧過程的實(shí)質(zhì)性參與。從結(jié)果看,這兩種貧困治理范式均以看得見的數(shù)字指標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn),忽視了對貧困人口的參與形式、參與度和持續(xù)脫貧能力的考量。也就是說,僅僅依靠單純的行政機(jī)制和市場機(jī)制均難以推動(dòng)貧困治理實(shí)現(xiàn)量變基礎(chǔ)上的質(zhì)變,因此需要推動(dòng)農(nóng)村貧困治理范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型。“過分倚重計(jì)劃和市場都不能解決貧困。大量減少人類剝奪取決于市場、制度和社會如何運(yùn)作,以及國家層面和地方面上對公共行為的選擇”[9]。

(三)以多元價(jià)值整合為目標(biāo)的公共治理范式

貧困治理的公共治理范式中,制度供給主體為政府、市場和社會尤其是貧困人口的協(xié)同,制度選擇目標(biāo)為多元價(jià)值整合。具體而言,較之政府主導(dǎo)范式和市場主導(dǎo)范式中所形成的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu),公共治理范式中的主體結(jié)構(gòu)處于以貧困人口為核心的協(xié)同狀態(tài);較之政府主導(dǎo)范式所單純強(qiáng)調(diào)的公平目標(biāo)和市場主導(dǎo)范式所強(qiáng)調(diào)的效率目標(biāo),公共治理范式強(qiáng)調(diào)基于過程的公平、參與和基于結(jié)果的效率、滿意度等多元價(jià)值的整合。

公共治理范式的興起具有必然性,這種必然性不僅源于政府主導(dǎo)范式和市場主導(dǎo)范式的缺陷,更源于貧困治理中貧困人口的主體地位。從貧困內(nèi)涵角度而言,貧困不僅僅是物質(zhì)貧困,更包含精神貧困和能力貧困;不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的貧困,更可能是政治領(lǐng)域的貧困,也可能是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等多領(lǐng)域貧困的疊加。因此,根治貧困不能單純依賴于政府機(jī)制或市場機(jī)制,更需多重機(jī)制協(xié)同。正如眾多學(xué)者所認(rèn)為的,扶貧是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,也是一個(gè)政治、社會問題,不能僅僅從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來進(jìn)行探討[10],必須與社會建設(shè)同構(gòu)[11-12]。從貧困發(fā)生過程看,貧困的發(fā)生可能是由于自然狀況和經(jīng)濟(jì)條件,更可能是由于其所嵌入的社會情境導(dǎo)致。因此,單純的通過政府機(jī)制和市場機(jī)制來提高經(jīng)濟(jì)收入雖能緩解貧困,但不能根治貧困。因?yàn)檎畽C(jī)制和市場機(jī)制難以觸及貧困發(fā)生背后的社會情境,難以解決受社會情境所制約而產(chǎn)生的效益遞減問題。從貧困的發(fā)生主體看,貧困人口是內(nèi)因。貧困的發(fā)生不僅僅是由地理環(huán)境等外部因素所導(dǎo)致的,更是由貧困文化等內(nèi)部因素所導(dǎo)致的。因此,根治貧困需要充分發(fā)揮貧困人口的主體性和能動(dòng)性。而政府主導(dǎo)范式和市場主導(dǎo)范式往往容易忽視貧困人群在開發(fā)扶貧中的主體性,同時(shí)在一定程度上被“去能”,貧困人群對資本的依附關(guān)系進(jìn)一步形成[13]。從扶貧機(jī)制間關(guān)系看,公共治理是政府主導(dǎo)范式和市場主導(dǎo)范式貧困治理效果持續(xù)的基礎(chǔ)。貧困治理的公共治理范式的核心要義在于多元主體協(xié)同參與,尤其是貧困主體的實(shí)質(zhì)性參與,通過參與來建構(gòu)以貧困主體需求為導(dǎo)向的貧困治理制度和機(jī)制，這恰恰是精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求。

當(dāng)前,貧困治理的公共治理范式正在生成中。理論層面,有關(guān)學(xué)者圍繞公共治理與貧困治理的關(guān)系進(jìn)行了積極的探索。例如,社會治理、社會建設(shè)、內(nèi)發(fā)型發(fā)展、參與式治理、參與主體能力建設(shè)等視角。這些研究有力推動(dòng)了公共治理范式學(xué)術(shù)共同體的形成。當(dāng)然,范式的形成也離不開實(shí)踐的支撐。在實(shí)踐層面,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組于2017年11月印發(fā)了《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》,動(dòng)員組織社會力量參與脫貧攻堅(jiān)。這是政府組織對社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類主體積極參與貧困治理需求的積極回應(yīng),對形成貧困治理的公共治理范式奠定了良好的主體基礎(chǔ),盡管尚未實(shí)現(xiàn)公共治理范式所要求的、以貧困人口為核心的協(xié)同。未來,隨著精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn),如何實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制之間的有效協(xié)同,如何有效實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會等多元主體的異質(zhì)利益的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與貧困治理的實(shí)質(zhì)性融合，是理論研究和實(shí)踐運(yùn)作所必須解決的關(guān)鍵問題。

二、轉(zhuǎn)型之困:如何整合多元邏輯和多元價(jià)值是關(guān)鍵

當(dāng)前,我國正處于以產(chǎn)業(yè)扶貧為具體實(shí)踐形式的市場主導(dǎo)范式階段,其過度注重市場性而忽視公共性,導(dǎo)致了諸多問題產(chǎn)生。例如,精準(zhǔn)扶貧不精準(zhǔn)、久扶不脫貧、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不持續(xù)、項(xiàng)目供給與貧困戶需求不一致等。問題的原因在形式上表現(xiàn)為過度依賴市場主導(dǎo)范式所伴生的“開發(fā)”與“扶貧”之間的張力,在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為扶貧過程中基于市場邏輯的效率、基于扶貧邏輯的公平、基于公共治理的參與等多元價(jià)值沖突。這些問題從根源上制約著我國農(nóng)村貧困治理范式轉(zhuǎn)型,制約著產(chǎn)業(yè)與精準(zhǔn)扶貧的深度融合,進(jìn)而制約著產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)多元邏輯不一與價(jià)值目標(biāo)偏離導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐變形

在親市場的扶貧政策框架下,“產(chǎn)業(yè)”與“扶貧”的結(jié)合使產(chǎn)業(yè)扶貧本身存在張力:前者以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為訴求,后者以社會目標(biāo)、政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為訴求。前者屬于市場范疇,市場機(jī)制在資源配置中起決定性作用;后者屬于公共政策范疇,通過政府機(jī)制或行政機(jī)制來配置公共資源。前者以效率為價(jià)值目標(biāo),追求利潤最大化;后者以公平為價(jià)值目標(biāo),追求有效減貧。實(shí)踐中,產(chǎn)業(yè)扶貧往往以政府主推的項(xiàng)目作為載體,但項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯[14]使產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目成為了多重權(quán)力與利益博弈的產(chǎn)物,蛻變?yōu)閷?shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志和謀取政治利益的工具,脫離了應(yīng)有的“公共性”和社會意義。這種消極的“疊加”效應(yīng)導(dǎo)致了諸多問題。例如,公共項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為開發(fā)項(xiàng)目,手段-目標(biāo)本末倒置、扶貧目標(biāo)偏離、效率偏低、扶強(qiáng)不扶弱、以扶貧資源投向“大戶”“龍頭企業(yè)”“非貧困戶”為表征的扶貧資源異化等。這些問題實(shí)質(zhì)上是發(fā)展邏輯綁架扶貧邏輯、效率目標(biāo)代替公平目標(biāo)的結(jié)果?！爱a(chǎn)業(yè)扶貧的地方實(shí)踐背離了國家‘精準(zhǔn)扶貧’的政策目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)扶貧背后隱藏著扶貧濟(jì)困的社會道德邏輯與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化邏輯的矛盾,前者決定了產(chǎn)業(yè)扶貧是以項(xiàng)目為載體,后者則容易導(dǎo)致規(guī)?；慕?jīng)營方式,兩種邏輯之間的張力與沖突增加了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)”[15]。因此,產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的價(jià)值目標(biāo)是什么，如何有效整合多元價(jià)值目標(biāo),如何有效協(xié)調(diào)市場、政府和社會機(jī)制,調(diào)適市場邏輯、行政邏輯與項(xiàng)目邏輯之間的張力,是當(dāng)前扶貧亟待解決的重要問題。政府方面,如何使用行政手段配置公共資源,并將市場邏輯的效率和扶貧邏輯的公平平衡并使之對接,地方政府的角色將起到極為關(guān)鍵的作用,也將面臨極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[8]。

(二)主體關(guān)系狀態(tài)失衡與貧困農(nóng)戶被排斥導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)脫貧效果弱化

如前所述,精準(zhǔn)扶貧要求建構(gòu)以貧困戶實(shí)質(zhì)性參與為基礎(chǔ)的主體協(xié)同制度。當(dāng)前,盡管政府主體與市場主體間實(shí)現(xiàn)了合作,但這種合作仍處于權(quán)力主導(dǎo)的強(qiáng)制合作狀態(tài)。盡管貧困人口已經(jīng)參與了扶貧過程,但這種參與仍處于依附性參與狀態(tài),尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與。這種權(quán)力主導(dǎo)的合作與依附性參與往往導(dǎo)致貧困戶被排斥在扶貧過程之外,或者多元主體的互動(dòng)參與異化為政府主導(dǎo)下的被動(dòng)參與,形成了參與主體地位失衡格局,與精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)要求相悖。因而產(chǎn)生了扶貧開發(fā)到村不到戶、扶貧項(xiàng)目與貧困戶需求不完全一致、瞄準(zhǔn)率偏低、“益貧”效果弱化等問題。正如有學(xué)者指出的：“中國開發(fā)式扶貧中項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)問題比較突出,窮人沒有從扶貧投資中平等受益”[16];扶貧政策難以真正入戶，扶貧內(nèi)容難以滿足農(nóng)民需求，扶貧方式難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與[17]。當(dāng)然,以貧困戶實(shí)質(zhì)性參與為基礎(chǔ)的主體協(xié)同制度還需要相應(yīng)的參與平臺與能力的支持。然而遺憾的是,當(dāng)前的參與平臺和貧困主體的參與能力難以支撐起多元主體協(xié)同。突出表現(xiàn)為:貧困戶弱勢地位突出,參與能力偏低以致于被排斥在外;龍頭企業(yè)逐利性強(qiáng),難以兼顧社會責(zé)任;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織能力孱弱;村民自治組織能力和權(quán)威不足。由于多元主體間結(jié)構(gòu)狀態(tài)和參與能力的失衡,“產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的真正目標(biāo)就在地方各級政府對自身利益的追求和‘完成任務(wù)’的目標(biāo)導(dǎo)向中被曲解,而這種扭曲從根本上侵蝕了需要扶貧的對象參與到扶貧項(xiàng)目中的機(jī)會,阻礙了培養(yǎng)其脫貧致富的能力,行政邏輯和市場邏輯一起,使得產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目并沒有對貧困農(nóng)戶的個(gè)人能力和機(jī)會產(chǎn)生幫助”[8]。概言之,如果說構(gòu)建多元主體間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)共興和利益共享是提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果并使之持續(xù)化的關(guān)鍵,那么,要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧向產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)型,就必須重構(gòu)以平臺和能力為基礎(chǔ)的、以協(xié)同為指向的治理結(jié)構(gòu),并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元利益共贏和多元價(jià)值共享。

三、未來路徑:公共價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)下的多元邏輯和多元價(jià)值整合

以公共治理理論為基礎(chǔ),依循我國貧困治理由政府主導(dǎo)范式經(jīng)由市場主導(dǎo)范式向公共治理范式轉(zhuǎn)型的趨勢,針對我國貧困治理范式轉(zhuǎn)型期尤其是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過程中所產(chǎn)生的多元邏輯不一與價(jià)值目標(biāo)偏離所導(dǎo)致的扶貧實(shí)踐變形、主體關(guān)系狀態(tài)失衡與貧困農(nóng)戶被排斥導(dǎo)致脫貧效果弱化等問題,要推進(jìn)我國貧困治理范式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),就必須在形式上緩和“開發(fā)”與“扶貧”之間的張力,在實(shí)質(zhì)上以公共價(jià)值來調(diào)和基于市場邏輯的效率、基于扶貧邏輯的公平、基于公共治理的參與等多元價(jià)值沖突。具體路徑應(yīng)為:以公共價(jià)值為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)對多元價(jià)值的整合;以平臺構(gòu)建為支持,促進(jìn)多元主體協(xié)同;以公共能力建設(shè)為條件,支撐多元行為邏輯整合。

(一)設(shè)定目標(biāo):以公共價(jià)值來整合多元價(jià)值

1.公共性是貧困治理的根本屬性。這是由扶貧的本質(zhì)內(nèi)涵及其目標(biāo)決定的。扶貧,即是讓貧困地區(qū)和貧困人口改變貧困狀態(tài),使其能夠享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,維護(hù)社會穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會公平正義[18]。這種公共性從根本上決定了扶貧必須以公共價(jià)值為目標(biāo)。公共價(jià)值是與個(gè)體或私域價(jià)值相對應(yīng)的范疇,是由公共偏好決定的,由服務(wù)、公平、結(jié)果、信任和合法性等要素構(gòu)成,是“通過由政治家、官員和社會群體參與的社會的與政治的互動(dòng)得到確認(rèn)”[19]和相對于公民的主觀滿足感而言的價(jià)值體。對扶貧的考量不能單純的局限于是否實(shí)現(xiàn)了效率等狹隘性目標(biāo),而應(yīng)定位于是否創(chuàng)造了公共價(jià)值,應(yīng)該“通過尋找公共價(jià)值來定義公共干預(yù)”[20],應(yīng)該致力于社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)果的提高和服務(wù)、公平、信任和合法性等要素存量的增加。較之于扶貧目標(biāo),扶貧主體、扶貧資源、扶貧機(jī)制屬于工具范疇,因而可以根據(jù)具體的社會情境和治理模式進(jìn)行靈活的多樣選擇。這種根本目標(biāo)和工具的關(guān)系決定了我國貧困治理必須以公共價(jià)值來統(tǒng)領(lǐng)因工具選擇不同而產(chǎn)生的多元價(jià)值的整合問題。

2.公共價(jià)值并不排斥私人價(jià)值等多元價(jià)值,相反,公共價(jià)值可以通過整合私人價(jià)值而形成農(nóng)村貧困治理領(lǐng)域中多元主體協(xié)同局面。農(nóng)村貧困治理范式變遷的內(nèi)核在于多元主體間的利益聯(lián)接與分配格局的變化。具體而言,政府主導(dǎo)范式之所以屬于供給主導(dǎo)型制度變遷范疇,乃是由于這種貧困治理范式“可以純粹因在不同選民集團(tuán)之間對現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生”[21]。其利益分配通過政府命令、政策等強(qiáng)制性手段來進(jìn)行,利益分配范圍局限于政府與貧困戶/村之間。當(dāng)政府補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化等條件使得農(nóng)業(yè)企業(yè)由虧轉(zhuǎn)盈時(shí),農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場主體參與扶貧的積極性便被“撬動(dòng)”了,即市場主體獲得了“在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會”[21],在追求利潤的同時(shí)提升了扶貧效果,實(shí)現(xiàn)了多元主體的共贏。因此,傳統(tǒng)的公私二元對立范式在推進(jìn)農(nóng)村貧困治理范式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過程中解釋力失效。公共價(jià)值恰好提供了相應(yīng)的解釋力,“無論以哪個(gè)主體來開拓公共性都不能像以前那樣通過犧牲‘私’來構(gòu)筑‘公’,而是要活用‘私’,通過‘私’的參加來開拓‘公’”[22]。

3.公共價(jià)值旨在為貧困治理中的多元主體提供一個(gè)行為框架,多元主體在此框架內(nèi)追求其異質(zhì)化價(jià)值目標(biāo)。從實(shí)踐基礎(chǔ)來看,公共價(jià)值以網(wǎng)絡(luò)治理為實(shí)踐基礎(chǔ),且更加強(qiáng)調(diào)公民的主體地位,更加強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會的有機(jī)統(tǒng)一而非二元對立,因而與貧困治理的公共治理范式相一致。公共價(jià)值管理代表了“一種既是后官僚的,又是后競爭性的思維方式,其允許我們從曾在新公共管理時(shí)代占據(jù)統(tǒng)治地位的狹隘的市場與政府失靈途徑中跳出來;一種新的思考政府活動(dòng)、政策制定和服務(wù)遞送等的范式,其將對公共管理者產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響”[23]。從價(jià)值導(dǎo)向來看,公共價(jià)值主張多元價(jià)值要素的整合,認(rèn)為民主與效率是伙伴關(guān)系,有助于整合貧困治理過程中的多元價(jià)值?！肮补芾碚呙媾R的一個(gè)重要挑戰(zhàn)就是使公眾參與到關(guān)于他們偏好的探討過程之中,并且在一定程度上對選擇進(jìn)行商議?！?yàn)樘綄す财檬且粋€(gè)復(fù)雜的對話過程,所以分配效率和民主是合作伙伴的關(guān)系,而不是被平衡的對象。更為重要的是,技術(shù)效率不能依靠轉(zhuǎn)交給官僚們或管理者們來實(shí)現(xiàn)。其關(guān)鍵在于學(xué)習(xí)交流,共同尋找解決問題的辦法。并且,找到最好的做事方法也包含著民主過程”[24]。

概言之,“產(chǎn)業(yè)”是工具,“扶貧”是目標(biāo),“精準(zhǔn)”是要求,“扶貧”的公共性特質(zhì)決定了產(chǎn)業(yè)扶貧必須以公共價(jià)值為目標(biāo),“產(chǎn)業(yè)”所追求的效率必須以公共價(jià)值為引領(lǐng)。

(二)強(qiáng)化支持:以平臺構(gòu)建促進(jìn)多元主體協(xié)同

如前所述,農(nóng)村貧困治理范式由政府主導(dǎo)范式經(jīng)由市場主導(dǎo)范式向未來的公共治理范式轉(zhuǎn)型,實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村扶貧制度由供給主導(dǎo)型制度變遷向需求主導(dǎo)型制度變遷演化的歷程,形式上是扶貧主體由原先的政府壟斷到當(dāng)今的多元協(xié)同。在此前提下,如何將市場組織和社會組織參與扶貧的需求有序、有效納入扶貧實(shí)踐中是農(nóng)村扶貧范式能否成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。要解決這一問題,必須構(gòu)建協(xié)同平臺。建構(gòu)主體方面,市場組織的逐利本性、扶貧在本質(zhì)上的公共屬性、社會組織的脆弱性等因素決定了平臺建構(gòu)應(yīng)該由政府來承擔(dān)。建構(gòu)內(nèi)容方面,平臺構(gòu)建主要包括“軟”平臺和“硬”平臺?！败洝逼脚_主要指制度平臺。通過這一平臺為多元主體提供參與機(jī)會,協(xié)調(diào)和整合多元主體,界定各主體的權(quán)利邊界,規(guī)制各主體行為,規(guī)定資源分配和利益分配模式,形成穩(wěn)定的預(yù)期和認(rèn)知模式,保障貧困治理的公共價(jià)值屬性,提升扶貧效率。例如,各種社會組織和公益組織在解決扶貧“最后一公里”問題中至關(guān)重要,但卻處于“集體缺席”狀態(tài)。部分原因在于當(dāng)前政府倡導(dǎo)的社會扶貧制度設(shè)計(jì)是以扶貧組織有自身資源,能夠投入自身資源,尤其是財(cái)政資源為前提的。而這些社會組織和公益組織往往缺乏資源,尤其是財(cái)政資源(以公益性籌款為主)。部分原因在于扶貧資源主要走政府主導(dǎo)的財(cái)政和信貸資金管理途徑,削弱了利用政府資源(尤其是財(cái)政資源)撬動(dòng)社會資源參與扶貧的效應(yīng)。例如,扶貧項(xiàng)目建設(shè)通過政府招標(biāo)采購進(jìn)行,只有具備相關(guān)資質(zhì)的主體才能投標(biāo),而社會組織和公益組織往往不具備相應(yīng)的資質(zhì),這樣導(dǎo)致中標(biāo)主體多為市場主體,而他們只關(guān)心扶貧項(xiàng)目完成狀況而不關(guān)心扶貧項(xiàng)目所帶來的扶貧效應(yīng)。再比如,扶貧資金尚未向社會組織開放,這直接導(dǎo)致社會組織和公益組織被排斥在扶貧之外,難以充分發(fā)揮這些組織所具備的人力資源和專業(yè)技術(shù)資源在解決“最后一公里”問題中的優(yōu)勢,更難以發(fā)揮這些資源所具有的“撬動(dòng)”效應(yīng)。正如學(xué)者汪三貴所認(rèn)為的:“我國扶貧投資效率低的深層原因是過分依賴政府體制和系統(tǒng)來傳遞和管理扶貧資源。從長遠(yuǎn)來看,中國扶貧的理想模式是政府提供扶貧資金,而資金的傳遞和管理應(yīng)該主要由農(nóng)民自己的組織和專業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)”[18]?！坝病逼脚_主要指貧困治理公共服務(wù)平臺。通過這一平臺,一方面可以整合扶貧資源,對接幫扶需求,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧,提高扶貧資源利用效率;另一方面可以促進(jìn)扶貧信息和資源共享,克服扶貧的碎片化問題,更好地促進(jìn)多元主體之間的協(xié)同。

(三)構(gòu)筑條件:以公共能力建設(shè)來支撐多元行為邏輯整合

以公共價(jià)值來整合多元價(jià)值需要公共能力建設(shè)作為條件支撐。公共能力建設(shè)旨在糾正貧困治理尤其是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過程中的主體關(guān)系狀態(tài)失衡與貧困農(nóng)戶被排斥問題。通過公共能力建設(shè),可以有效解決精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域貧困農(nóng)民主體性缺失問題[25]。公共能力建設(shè)以“合作治理”為理念,強(qiáng)調(diào)包容性共識、權(quán)力和資源的公平分配;強(qiáng)調(diào)公民本位,認(rèn)為扶貧問題及其解決方案應(yīng)該由理性建構(gòu)向社會建構(gòu)轉(zhuǎn)型;強(qiáng)調(diào)強(qiáng)權(quán)賦能,主張?zhí)嵘嘣黧w尤其是貧困群體的參與能力,優(yōu)化其治理行為,重塑治理過程。公共能力建設(shè)主要包括個(gè)體能力建設(shè)、組織能力建設(shè)和環(huán)境能力建設(shè)。個(gè)體能力主要指貧困人口參與貧困治理過程的能力,旨在鞏固貧困人口在貧困治理過程中的基礎(chǔ)與主體地位,解決貧困人口因自身原因?qū)е碌膮⑴c不力問題。組織能力建設(shè)主要指通過提升政府、村民委員會、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等組織的能力來建構(gòu)貧困治理過程中多元主體間的協(xié)同合作機(jī)制,在貧困治理能力建設(shè)體系中處于中樞地位,承上銜接環(huán)境能力建設(shè),啟下銜接個(gè)體能力建設(shè),能夠提供平臺支持,解決貧困人口等主體建設(shè)性參與依托虛化、過程管理水平偏低、支持系統(tǒng)不完善等問題。其核心要素在于:一是建立公平、負(fù)責(zé)和透明的參與式?jīng)Q策過程以促進(jìn)多元主體間的公共協(xié)商,進(jìn)而促進(jìn)貧困問題與治理方案的社會建構(gòu)而非政府建構(gòu)或市場建構(gòu)。通過貧困治理方案的社會建構(gòu)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目與貧困人口所處社會環(huán)境的深度融合,解決扶貧項(xiàng)目持續(xù)性差的問題。二是提升多元主體間的伙伴關(guān)系管理能力以協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)、維護(hù)信任關(guān)系、確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)依賴于以貧困主體為核心的多元主體協(xié)同機(jī)制,因而必須建構(gòu)良好的伙伴關(guān)系管理能力。三是評估能力以評估監(jiān)控協(xié)同績效和改善合作系統(tǒng)。環(huán)境能力建設(shè)主要指創(chuàng)設(shè)和維護(hù)良好的扶貧環(huán)境,尤其是村莊環(huán)境。例如,貧困人口精神與理念的轉(zhuǎn)變、村莊社會資本和公共性存量的增加等。