吉林省農(nóng)村反貧困的成效和困境分析

曾 丹

（吉林省社會科學(xué)院社會學(xué)所，吉林 長春 130833）

習(xí)近平指出，消除貧困是人類的共同使命。消除貧困也始終是人類發(fā)展過程中面臨的共同難題。為了應(yīng)對人類發(fā)展的共同難題，聯(lián)合國于2000年在各國首腦會議上提出了《聯(lián)合國千年發(fā)展計劃》，提出到2015年全球貧困人口減少50%的目標(biāo)。20世紀(jì)80年代初，中國農(nóng)村仍面臨著普遍性的貧困問題，貧困發(fā)生率高達(dá)87.71%［1］。自改革開放以來，中國一直本著科學(xué)發(fā)展的原則，堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展外溢效應(yīng)下的扶貧開發(fā)，從救濟(jì)扶貧開發(fā)到開發(fā)扶貧，扶貧開發(fā)體現(xiàn)了中國獨特的制度優(yōu)勢和強(qiáng)大的動員能力，取得了舉世矚目的驕人成績。按照中國農(nóng)村現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2013—2018年中國貧困人口累計減少8 239萬人，年均減貧人數(shù)為1 373 萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降至1.7%。中國已經(jīng)提前完成聯(lián)合國提出的減貧目標(biāo)。按照這樣的減貧速度，到2020年我國將歷史性地消除農(nóng)村絕對貧困問題。中國反貧困工作取得了階段性的勝利，但不意味著是貧困現(xiàn)象的消失，貧困始終是人類發(fā)展中的長期挑戰(zhàn)。我們需要總結(jié)和反思反貧困中的成果和問題，為未來的反貧困總結(jié)經(jīng)驗。

1 吉林省反貧困歷程和成效

1.1 改革開放以來的反貧困歷程

反貧困的內(nèi)涵，通常是指一個國家或地區(qū)政府通過對貧困標(biāo)準(zhǔn)的界定，對處于貧困線之下的人群進(jìn)行政策扶持、幫扶、救助的過程。在政策實踐中，我們習(xí)慣把反貧困行為稱為扶貧。

從20世紀(jì)70年代末改革開放開始至今，吉林省農(nóng)村反貧困工作一直與國家反貧困工作步調(diào)一致，大致經(jīng)歷了3個階段：第一階段是1978—1985年，是體制改革推動反貧困階段，這一階段主要是依靠體制改革帶來經(jīng)濟(jì)增長的“滴漏”效應(yīng)創(chuàng)造出農(nóng)村人口獲得財富的空間，通過改革開放權(quán)利，使一些被體制束縛的農(nóng)民從貧困陷阱里跑出來；第二階段是1986—2000 年，是大規(guī)模的農(nóng)村開發(fā)式反貧困階段，這一階段國家設(shè)立了592個貧困縣，主要是基礎(chǔ)設(shè)施的改善，打通了老百姓與外界溝通的渠道；第三階段是2001年以后，將扶貧對象的范圍從縣調(diào)整為村。2013年11月，習(xí)近平在湖南湘西考察時第一次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念。2013 年12 月國務(wù)院扶貧辦頒布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，把精準(zhǔn)扶貧進(jìn)一步推向了全國。黨的十九大報告再次把精準(zhǔn)扶貧作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的重要工作，這樣精準(zhǔn)扶貧上升到了治國理政的高度。之后，為了保證反貧困資源完全傳遞到貧困戶，國家開始開展貧困戶建檔立卡工作。截至目前，“精準(zhǔn)扶貧”已逐漸發(fā)展成為一項包含項目管理、群眾參與、制度建構(gòu)及社會動員的綜合性扶貧治理戰(zhàn)略，成為國家治理現(xiàn)代化在反貧困領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。

1.2 吉林省反貧困成效

1.2.1 吉林省脫貧攻堅成績顯著，2020 年基本消除農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象。按2014年建檔立卡的數(shù)據(jù)，吉林省貧困人口245.6 萬人，在貧困人口比重較大的基礎(chǔ)上，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》指導(dǎo)下，吉林省不僅很快頒布了其實施意見，而且發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的實施方案，為吉林省農(nóng)村反貧困工作指明了方向。綱要實施至今，吉林省反貧困開發(fā)逐漸轉(zhuǎn)向落實到貧困戶的精準(zhǔn)扶貧上，通過建檔立卡，幫扶到村、到戶，實施駐村第一書記包保責(zé)任制度，吉林省開展“千個單位包村、萬名干部包戶、百萬黨員參與幫扶”活動，實行省級領(lǐng)導(dǎo)帶頭包保、省直單位重點包保、市直單位定向包保、縣直單位兜底包保、百萬黨員支持包保，堅持做到幫扶包保全覆蓋。吉林省扶貧辦發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018 年吉林省新下派駐村干部10 829 人，其中貧困村新派駐2 978人，非貧困村派駐7 851 人。為了確保對貧困村、貧困戶包保全面實現(xiàn)“五個一”全覆蓋，即每個貧困村1 名聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)、1個幫扶單位、1個駐村工作隊、1名第一書記和1批幫扶責(zé)任人，在第一書記扶貧的基礎(chǔ)上，吉林省積極推進(jìn)旅游扶貧、金融扶貧、生態(tài)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和教育扶貧等新興扶貧模式進(jìn)行“造血”式扶貧開發(fā)。

經(jīng)過“十二五”的扶貧開發(fā)、“十三五”的扶貧攻堅，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外溢效應(yīng)和社會保障福利體系的共同作用下，吉林省農(nóng)村貧困狀況得到了極大的緩解。吉林省扶貧辦2018 年1 月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018 年，吉林省脫貧攻堅扎實推進(jìn)，5年成功減貧141.7萬人，貧困發(fā)生率從11.3%下降至1.3%；實現(xiàn)664 個貧困村退出，3 個國貧縣、3個省貧縣具備摘帽條件。退出的貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等15 項指標(biāo)全部通過驗收；脫貧人口平均收入達(dá)到5 270.02元，比2017年增加1 327.02 元。截至目前，各個貧困縣已經(jīng)進(jìn)入摘帽鞏固階段，也就意味著，到2020 年吉林省農(nóng)村反貧困基本消滅絕對貧困。

1.2.2 貧困地區(qū)“兩不愁、三保障”條件持續(xù)改善，貧困群眾生活質(zhì)量穩(wěn)步提升。吉林省作為產(chǎn)糧大省，解決貧困戶的溫飽問題并不是問題，但農(nóng)村的飲水安全始終困擾著廣大農(nóng)民。從“十三五”開始，吉林省在精準(zhǔn)脫貧的同時致力于解決農(nóng)村的飲水安全問題。吉林省扶貧辦發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，吉林省解決了11.17萬建檔立卡貧困人口飲水安全問題，規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村飲水安全脫貧攻堅任務(wù)基本完成，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全工程全覆蓋；改造建檔立卡貧困戶危房4.8 萬戶，吉林省建檔立卡貧困人口住房安全問題全部解決；建檔立卡貧困人口全部實行了醫(yī)療簽約服務(wù)，新農(nóng)合縣級定點醫(yī)院政策范圍內(nèi)報銷比例達(dá)85%；所有縣（市、區(qū)）均通過義務(wù)教育均衡發(fā)展驗收，建立起對貧困家庭從學(xué)前教育到研究生教育全程資助體系。

此外，吉林省貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平持續(xù)提升，發(fā)展能力明顯增強(qiáng)；貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境顯著改善，邊境人口流失現(xiàn)象得到一定的遏制。

2 吉林省反貧困存在的問題

吉林省反貧困攻堅在國家政策的推動和扶持下取得了階段性勝利，到2020年將成功地消除了極端貧困和絕對貧困現(xiàn)象。然而，吉林省反貧困過程中仍存在很多具體問題需要反思和面對。

2.1 農(nóng)村扶貧攻堅存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定和創(chuàng)新不足的問題

可以說，產(chǎn)業(yè)扶貧一直都是扶貧攻堅中的主打牌。各地實踐證明，產(chǎn)業(yè)扶貧是長久之計。一個地方形成創(chuàng)新主打產(chǎn)業(yè)是帶動當(dāng)?shù)孛撠氈赂坏母?。精?zhǔn)扶貧工作開展以來，中央和地方針對貧困群體不同的原因，制定了一系列具有針對性的扶貧措施，這一系列具有針對性的扶貧措施為解決貧困問題提供了科學(xué)依據(jù)，如教育扶貧、衛(wèi)生健康扶貧、生態(tài)扶貧、電商扶貧和鄉(xiāng)村旅游等。吉林省在產(chǎn)業(yè)扶貧方面探索形成了“企業(yè)+基地+貧困戶”“鄉(xiāng)村旅游+農(nóng)家樂+貧困戶”等多種模式，有些模式在全國得到了推廣。吉林省每年圍繞脫貧攻堅，實施電商、光伏等產(chǎn)業(yè)項目超過2 000個。然而，能長久穩(wěn)定地帶動一個地方脫貧的項目少之又少，扶貧產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性還有待于提高，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，產(chǎn)業(yè)扶貧項目同質(zhì)化、低端化問題突出，一些地方扶貧產(chǎn)業(yè)沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在項目選擇上盲目跟風(fēng)，完全沒有考慮當(dāng)?shù)氐氖袌銮闆r以及做好風(fēng)險評判和預(yù)測，選擇的多數(shù)是短平快項目，缺少品牌龍頭企業(yè)引領(lǐng)，形不成規(guī)模，附加值不高，打不開市場，一旦市場不景氣，貧困戶增收的愿望就會落空；其次，單個貧困戶自身承受力有限，如鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，但發(fā)展鄉(xiāng)村旅游既需要資金又需要場地，貧困農(nóng)戶自身根本無法做到，最終貧困戶根本無法享受到政府支持其創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策；再次，貧困戶與市場主體的對接難，一方面是貧困戶擁有土地資源和勞動力，卻找不到合適的產(chǎn)業(yè)門路和市場，另一方面是有的企業(yè)帶著產(chǎn)業(yè)和市場，找不到勞動力和土地。有的貧困縣支持龍頭企業(yè)發(fā)展，希望借助龍頭企業(yè)帶動貧困戶致富，但由于貧困戶多缺乏資金，殘疾貧困戶甚至無法提供勞動力，難以滿足企業(yè)要求。

2.2 部分地區(qū)貧困人口對政府有扶貧依賴

有些地方貧困人口甚至把貧困當(dāng)作一種待遇。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的家庭父親和女兒兩代人、兩個家庭都享受貧困扶助，脫貧意愿很低，對扶貧形成了心理依賴。有些貧困戶脫貧積極性不高，希望繼續(xù)享受貧困戶的待遇。據(jù)包保責(zé)任人反映，到了脫貧攻堅最后階段，很多貧困戶已經(jīng)達(dá)到脫貧摘帽標(biāo)準(zhǔn)，每次去探望貧困戶，貧困戶都表示出這樣的擔(dān)憂：“我啥能力都沒有，條件又差，脫貧以后怎么辦啊？”這樣的案例比比皆是。貧困人口扶貧依賴和害怕脫貧的深層原因首先是貧困人口普遍技能低，對未來生活的改善信心不足，對脫貧以后的生活很茫然；其次是現(xiàn)在很多干預(yù)措施仍偏表面、偏外在，對貧困人口的可行能力建構(gòu)不足。

2.3 貧困戶脫貧存在不穩(wěn)定現(xiàn)象

精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的難點就在于如何做到穩(wěn)定脫貧不返貧。雖然吉林省強(qiáng)調(diào)摘帽不脫政策，即貧困戶在脫貧之后還能繼續(xù)享受一段時間的政策幫扶，但是由于目前的脫貧攻堅是限期完成任務(wù)，扶貧干部在脫貧高壓下存在急于脫貧、脫貧工作質(zhì)量不高的問題。有些地方甚至出現(xiàn)脫貧急躁病，扶貧工作急于求成，甚至帶來了“扶貧致貧”“逼民致富”“精英捕獲”等一些負(fù)面的治理效果，致使一些貧困人口即使現(xiàn)在脫貧了，將來也有可能返貧。吉林省扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，吉林省每年都有一定數(shù)量的人口返貧，返貧率達(dá)5%。因此，衡量脫貧攻堅成效，關(guān)鍵要看能否做到脫貧后不返貧。而做到不返貧，就要實現(xiàn)脫貧攻堅成果可持續(xù)。實際上，這是以習(xí)近平為核心的黨中央在推動精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧過程中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的問題，也是扶貧攻堅成果能否經(jīng)得起歷史檢驗的關(guān)鍵。