全域土地綜合整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究
——以溫州市為例

葉珊瑚 林友若

（溫州市土地整治中心，浙江 溫州 325000）

黨的十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效和生活富裕的總要求，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[1]。浙江省委、省政府按照習近平對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神，提出了“站得高一點、看得遠一些、謀得深一層來謀劃推進鄉(xiāng)村振興”的總體要求，部署開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復工作[2]。溫州市在中央和浙江省委的領導下，開展土地利用現(xiàn)狀和潛力調(diào)查工作，編制村莊規(guī)劃方案，作為鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的規(guī)劃依據(jù)[3]。溫州市實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，促進美麗宜居鄉(xiāng)村和農(nóng)村美好生活建設。確保溫州市到2021年，啟動鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和生態(tài)修復50個，建設用地復墾533.333 hm2，墾造耕地面積306.667 hm2。通過全域化整治優(yōu)化土地要素，為鄉(xiāng)村振興夯實基礎。

1 溫州市全域土地綜合整治存在的問題

全域土地綜合整治是實施鄉(xiāng)村振興的有力抓手，是落實耕地保護的有效手段，是實現(xiàn)農(nóng)村強、農(nóng)業(yè)美、農(nóng)民富的有效途徑。但在溫州市全域土地綜合整治工作推進過程中存在一定的問題。

1.1 政策限制

溫州市人均建設用地不足，農(nóng)村建設相對散亂，在永久基本農(nóng)田劃定時沿建設用地邊界劃定，造成農(nóng)用地不連片。要想達到耕地連片度高、農(nóng)民宅基地集聚，就必須騰挪村莊內(nèi)建設用地，優(yōu)化空間，調(diào)整永久基本農(nóng)田范圍。但目前只有國家重大項目才可報國務院審批，申請調(diào)整永久基本農(nóng)田。

1.2 地類不符

通過前期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別整治項目范圍內(nèi)存在二調(diào)地類與現(xiàn)狀不符的情況。例如，現(xiàn)狀為宅基地但地塊較為分散，由于二調(diào)精度問題，造成二調(diào)地類是林地或耕地；對山坡上的耕地，二調(diào)為耕地實地調(diào)查為林地。這就難以做到耕地和基本農(nóng)田數(shù)不減少。

1.3 資源不多

“十二五”以來，溫州市已實施墾造耕地0.828萬hm2，旱地改水田0.173萬hm2，耕地質(zhì)量提升項目0.283萬hm2，建設高標準農(nóng)田10.009萬hm2，土地整治后備資源在急劇減少。如果執(zhí)行“十二五”以來已經(jīng)實施土地整治的項目不可以再立項實施土地整治政策，實施全域土地綜合整治項目內(nèi)的耕地無法實施提質(zhì)改造，在一定程度上影響該項政策的實施效果。

2 探索“土地整治+”路徑

傳統(tǒng)意義上的土地整治更多局限于擴大農(nóng)田規(guī)模。新常態(tài)背景下，全域土地綜合整治不僅表現(xiàn)為居住環(huán)境和公共服務等物質(zhì)層面的提升，更體現(xiàn)于充滿活力的產(chǎn)業(yè)、獨特的文化、有序的治理體系等深層次復興。

2.1 加深謀劃，突出一個“全”字

溫州市將在政策宣傳、項目整合等方面不斷深化，集中相關鄉(xiāng)村振興項目的政策、資金實施全域土地綜合整治，力求實現(xiàn)“全域”?？茖W編制村土地利用規(guī)劃，引導農(nóng)村建設用地減量化和集約化、農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營化和成片化。對人均村莊建設用地少于80 m2的，建議適當增加村莊建設用地規(guī)模；人均村莊建設用地大于90 m2的，則逐步減少規(guī)模，為促進土地利用精細化管理和實施農(nóng)村全域整治打下基礎。

2.2 加強督考，落實一個“責”字

根據(jù)溫州市委、市政府的考核安排，2019年溫州市啟動實施11個以上全域土地綜合整治項目，并將該項工作列入2019年市政府重點工作，對縣（市、區(qū)）功能區(qū)實施考核、考績。要求各地黨委、政府主要領導高度重視，確保落實考核責任。

2.3 資金補助，做好一個“扶”字

溫州市正在開展產(chǎn)業(yè)政策清理，包括農(nóng)口資金的補助政策的清理、整合、再安排。溫州市土地整治中心已建議市政府在農(nóng)業(yè)口專項資金中為區(qū)域整治項目專門安排一部分資金。對納入省市任務的全域土地綜合整治項目，取得村土地利用規(guī)劃批復并通過驗收的，給予適當?shù)馁Y金獎勵。

3 溫州市全域土地綜合整治工作建議

3.1 加大政策扶持力度

對實施全域土地綜合整治的項目，允許優(yōu)化、調(diào)整項目區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田，同時明確調(diào)整路徑，建議在實施方案評審后報縣級人民政府審批，在省國土資源廳備案。

3.2 放寬地類認定標準

對實施范圍內(nèi)的實地調(diào)查與二調(diào)不符的區(qū)塊，由縣級政府組織相關部門，組成聯(lián)合調(diào)查組，對現(xiàn)狀地類進行調(diào)查認定，出具認定意見。確實屬于歷史形成的建設用地或其他非耕地地類的，允許實施土地整治，產(chǎn)生復墾指標、耕地占補平衡指標專項用于鄉(xiāng)村振興項目。

3.3 強化資金補助

省級設立全域土地綜合整治專項補助資金，對實施全域整治項目的村進行專項補助。同時，建議出臺全域整治項目成效評估導則，專項補助資金不僅僅針對列入省實施計劃的項目，每年對各市上報的完成驗收的項目開展成效評估，擇優(yōu)補助形成競爭機制。

3.4 明確流程和標準

出臺全域整治項目規(guī)劃編制、成效評估導則，確定立項、審批、驗收權限和流程，明確相關必要的量化指標，更好地指導地方開展全域土地綜合整治工作。