安寧經(jīng)營權(quán)：政府監(jiān)管民營經(jīng)濟(jì)的權(quán)力邊界

呂慧娜

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

一、問題的提出：以“維也納酒店”被通報(bào)改名為切入點(diǎn)

6月12日，海南省民政廳發(fā)布了《關(guān)于需清理整治不規(guī)范地名清單的公示》(以下簡稱公示)，共涉及12個(gè)城市84個(gè)尚未標(biāo)準(zhǔn)化處理的不規(guī)范地名，其中維也納酒店集團(tuán)旗下的海南15家酒店被列為“崇洋媚外”的不規(guī)范地名類型，原因?yàn)椤笆褂猛鈬孛?奧地利首都)”。該份不規(guī)范地名清單的形成主要起因于2018年12月由民政部、公安部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家市場監(jiān)管總局六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步清理整治不規(guī)范地名的通知》(民發(fā)〔2018〕146號(hào))。此次中央牽頭的清理整治不規(guī)范地名，是進(jìn)一步規(guī)范地名管理、傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀地名文化的重要舉措，但是在各地方落地過程中卻出現(xiàn)了政策標(biāo)準(zhǔn)把握不夠準(zhǔn)確、“好經(jīng)被念歪”的情況，海南省對(duì)維也納酒店的“洋”名整改案即為其中的典型。名單公示后，維也納酒店發(fā)表聲明稱，公司品牌“維也納酒店”為合法經(jīng)營使用品牌名，涉事酒店所使用品牌在合法使用范圍內(nèi)，目前已向海南省民政廳提出異議，等待處理結(jié)果。

此事件一出，各大網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體均撰文直抒媒體人的胸臆，“維也納酒店”也背負(fù)著“崇洋媚外”的企業(yè)事件“疑點(diǎn)”，從目前可獲取資料中無法看到該事件是否對(duì)“維也納酒店”的經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)面影響，但是，從搜索引擎中輸入“維也納酒店”檢索到的信息，排名靠前的都是關(guān)于改名的負(fù)面新聞，如果是未曾體驗(yàn)過“維也納酒店”服務(wù)的消費(fèi)者，在看到這些新聞時(shí)勢必繞道而行。而關(guān)于該酒店的百度百科內(nèi)容也在近期做了大規(guī)模調(diào)整，從之前的寥寥信息到現(xiàn)在的長篇危機(jī)公關(guān)宣傳，可見，“維也納酒店”也因此事件而受到經(jīng)營上的波動(dòng)。根據(jù)“維也納酒店”提出的商標(biāo)權(quán)合法使用異議，我們基本可以看到此案的結(jié)果必是海南省民政廳的“失敗”，但是如果“維也納酒店”商標(biāo)權(quán)到期，屆時(shí)是否就要進(jìn)行改名？或者，“維也納酒店”本身若并未進(jìn)行商標(biāo)注冊(cè)，政府是否就可以強(qiáng)制其改名？不得不承認(rèn)，民營企業(yè)的“安寧經(jīng)營權(quán)”幾近裸露于公權(quán)力之下，隨時(shí)有被政策“取”走之風(fēng)險(xiǎn)，不能不讓人擔(dān)憂。

安寧經(jīng)營權(quán)，指的是如同每個(gè)自然人為實(shí)現(xiàn)人格完善，均希望得到一個(gè)安寧的、不受無端打擾的生活、工作空間而享有生活安寧權(quán)一樣，民營企業(yè)同樣希望獲得生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售等活動(dòng)不受外界不當(dāng)侵?jǐn)_、“安居樂業(yè)”的經(jīng)營空間而享有的安寧經(jīng)營的權(quán)利。安寧經(jīng)營權(quán)在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家已經(jīng)成為翻過去的篇章，而在我國當(dāng)下轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)安寧經(jīng)營權(quán)的賦予和保護(hù)恰逢其時(shí)。2018年11月8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》(國辦發(fā)〔2018〕104號(hào))提出要高度重視深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境。緊接著，2019年3月5日《政府工作報(bào)告》提出，要“下大氣力優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境”，“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，健全政企溝通機(jī)制，激發(fā)企業(yè)家精神，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級(jí)”，同時(shí)提出保護(hù)產(chǎn)權(quán)，“努力打造良好營商環(huán)境，讓企業(yè)家安心搞經(jīng)營、放心辦企業(yè)”。政府政策作為最重要的營商環(huán)境指標(biāo)之一，對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，海南省民政廳的“公示”實(shí)則擾亂了涉案民營企業(yè)的正常經(jīng)營秩序，違背了優(yōu)化營商環(huán)境的工作精神。其深層次問題的癥結(jié)在于政府監(jiān)管權(quán)的過度干預(yù)，即政府與市場二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。政府與市場關(guān)系不是一個(gè)新鮮話題，但是每每出現(xiàn)的社會(huì)事件總能深刻揭示政府“有形之手”的越界監(jiān)管。如何在鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境中合理設(shè)置政府監(jiān)管權(quán)的邊界，事關(guān)經(jīng)濟(jì)下行壓力下我國能否依靠民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行，而賦予并保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)的安寧經(jīng)營權(quán)則是最重要的法治保障。

本文即以賦予民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)為路徑，通過合憲性分析奠定民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的存在基礎(chǔ)，之后在詮釋安寧經(jīng)營權(quán)具有保護(hù)民營企業(yè)私權(quán)、維護(hù)客觀價(jià)值秩序和防御政府不當(dāng)干預(yù)的權(quán)利功能的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)在歷史發(fā)展、電子商務(wù)、成本負(fù)擔(dān)及競爭限制等方面的博弈狀況，最后提出民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的憲法保障路徑、合理配置電子商務(wù)領(lǐng)域的政府監(jiān)管權(quán)與民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)路徑、政府過度監(jiān)管產(chǎn)生的成本負(fù)擔(dān)路徑和排除制約民營經(jīng)濟(jì)安寧經(jīng)營的抽象行政行為的公平競爭審查制度路徑。以民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)作為政府監(jiān)管權(quán)行使的邊界，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)的制度調(diào)和，實(shí)現(xiàn)政府與市場的平衡與互動(dòng)。

二、民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)及其權(quán)利功能

(一)安寧經(jīng)營權(quán)及其合憲性

安寧經(jīng)營權(quán)是指民營企業(yè)的生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售等活動(dòng)不受外界不當(dāng)侵?jǐn)_而“安居樂業(yè)”的權(quán)利。該權(quán)利具有豐富的內(nèi)涵：一是安全經(jīng)營權(quán)，即民營企業(yè)享有保障和維持經(jīng)營活動(dòng)安全的權(quán)利，換言之，安全經(jīng)營權(quán)具有防御權(quán)的功能，可對(duì)抗國家的違法行為和措施及其他任何主體實(shí)施的威脅到安全經(jīng)營的行為；二是持續(xù)經(jīng)營權(quán)，即在無法律規(guī)定或未經(jīng)法定程序的情況下，不得剝奪民營企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，政府機(jī)關(guān)具有尊重與保護(hù)的積極義務(wù)；三是自由經(jīng)營權(quán)，即在不違背法律和公序良俗的情況下，民營企業(yè)具有經(jīng)營自由，政府機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制干預(yù)。亨利·舒的《基本權(quán)利：本質(zhì)、影響和美國的對(duì)外政策》一書中將基本權(quán)利界定為“對(duì)于其他權(quán)利的享用是至關(guān)重要的”，認(rèn)為安全、生存和自由即為這樣的基本權(quán)利[1]，上述安寧經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵恰恰符合亨利·舒對(duì)基本權(quán)利的界定。

安寧經(jīng)營權(quán)是民營企業(yè)開展經(jīng)營活動(dòng)享有的基本權(quán)利，各國都在憲法中予以明確規(guī)定。如德國《基本法》第1條第3項(xiàng)規(guī)定，“所有基本權(quán)都應(yīng)作為直接有效的法,而約束所有國家權(quán)力”?！洞箜n民國憲法》(1981年)第九章經(jīng)濟(jì)第119條第1項(xiàng)：“大韓民國的經(jīng)濟(jì)秩序以尊重個(gè)人與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由與創(chuàng)意為基礎(chǔ)?！被緳?quán)利是法律主體在憲法上向國家提出的積極或消極主張，因所處的法律傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而具有不同的范疇[2]，但其核心在于基本權(quán)利是“重要的權(quán)利”，可以成為民營企業(yè)對(duì)抗國家公權(quán)力的工具和“武器”。

我國《憲法》關(guān)于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度、人權(quán)條款和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)條款的規(guī)定都在指歸民營企業(yè)的安寧經(jīng)營權(quán)。首先，我國《憲法》第十一條規(guī)定了對(duì)包括民營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)。習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出：“在全面建成小康社會(huì)、進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程中，我國民營經(jīng)濟(jì)只能壯大、不能弱化，而且要走向更加廣闊的舞臺(tái)?！泵駹I經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)下行壓力下“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的主要活力源泉，是我國非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。其次，我國《憲法》第三十三條第三款規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。“從蘇格拉底開始,人真正作為人而成為探討的主題,成為在社會(huì)中具有精神生活的人”[3]。肇始于古希臘的人本主義思潮隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)法律制度提出的主體擴(kuò)張需求，法人成為法律上擬制的“人”。按照羅斯科·龐德的解釋,通過對(duì)個(gè)人的類推，法人也可作為法律上的人，正如個(gè)人是社會(huì)的單位一樣,法人是法律秩序的單位,即法律單位，法人可以法律單位的名義主張法律的認(rèn)可和保障[4]。因而，具有法人資格的民營企業(yè)也具有人權(quán)的憲法保障，國家公權(quán)力不得肆意干預(yù)和侵害。誠如卡爾·施密特所言,真正的基本權(quán)利本質(zhì)上是享有自由的個(gè)人的權(quán)利,而且是與國家相對(duì)峙的權(quán)利[5]。再次，我國《憲法》第十三條規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。安寧經(jīng)營權(quán)是保障民營企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、創(chuàng)造財(cái)富的基礎(chǔ)性權(quán)利，保障安寧經(jīng)營權(quán)即是保護(hù)民營企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(二)安寧經(jīng)營權(quán)的權(quán)利功能

“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)?！比缤穹ㄖ袑?duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)一樣，民營企業(yè)的合法經(jīng)營活動(dòng)亦不能任公權(quán)力隨意干擾。對(duì)民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，既是防御公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)，保護(hù)民營企業(yè)私權(quán)利，也是維護(hù)一種客觀價(jià)值秩序，在一定程度上具有公私法交融的權(quán)利屬性。

首先，保護(hù)民營企業(yè)私權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國民法總則》第二條、第三條、第四條的規(guī)定，民營企業(yè)無論作為法人，抑或是非法人組織，都平等地享有法定的財(cái)產(chǎn)性和人身性民事權(quán)利，并會(huì)受到法律的平等保護(hù)。憲法中人權(quán)條款即是對(duì)民營企業(yè)人身權(quán)的保護(hù)，私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款即是對(duì)民營企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。安寧經(jīng)營權(quán)具有合憲性，其內(nèi)涵包括人權(quán)條款和私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款所指證的內(nèi)容，因此，安寧經(jīng)營權(quán)具有保護(hù)民營企業(yè)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能。其次，維護(hù)客觀價(jià)值秩序。有民營企業(yè)家指出，民營企業(yè)最需要的營商環(huán)境并不是政府給予多少財(cái)政補(bǔ)貼和政策傾斜，而是給予民營企業(yè)安寧、自由經(jīng)營的外部環(huán)境。賦予民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)，實(shí)質(zhì)上是為了維護(hù)一種客觀價(jià)值秩序，一種外在營商環(huán)境，關(guān)系到整個(gè)民營經(jīng)濟(jì)甚或是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的生存和發(fā)展問題，因而具有社會(huì)性和公益性。再次，防御政府不當(dāng)干預(yù)。安寧經(jīng)營權(quán)具有防御權(quán)功能，可以對(duì)抗政府的不當(dāng)干預(yù)，制止重復(fù)檢查和多頭檢查，減少不必要的變相企業(yè)評(píng)比，拒絕干擾民營企業(yè)正常經(jīng)營秩序的督查、訪談等行政監(jiān)管行為。

三、民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)的博弈

首先，我國民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生、發(fā)展的全過程都體現(xiàn)了與政府監(jiān)管權(quán)之間的博弈，是“在夾縫中求生存”的真實(shí)寫照。雖然新中國成立之初，在《共同綱領(lǐng)》中肯定并鼓勵(lì)私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并于1950年之后先后制定了《私營企業(yè)暫行條例》和《私營企業(yè)暫行條例實(shí)施細(xì)則》，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、相互配合，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量。但是之后長達(dá)20年的國民經(jīng)濟(jì)倒退時(shí)期，又否定了民營經(jīng)濟(jì)的歷史作用，使其遭受了毀滅性的打擊。改革開放之后，我國對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展采取的是“放水養(yǎng)魚”的態(tài)度，從1983年1月8日中共中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的文件中“農(nóng)村個(gè)體工商戶和種養(yǎng)業(yè)的能手，請(qǐng)幫手、帶學(xué)徒，可參照《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)若干政策性規(guī)定》執(zhí)行。對(duì)超過上述規(guī)定雇請(qǐng)較多幫工的，不應(yīng)提倡，不要公開宣傳，也不要急于取締，而應(yīng)因勢利導(dǎo)，使之向不同形式的合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的規(guī)定即可見一斑。在這種政策主導(dǎo)下，我國民營經(jīng)濟(jì)頂著隨時(shí)被叫停的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，毅然決然參與進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洪流中，直到十一屆三中全會(huì)后的政策轉(zhuǎn)向和黨的十五大提出“私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義的重要組成部分”，我國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才又遇到了政策支持的“春天”。

其次，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)電子商務(wù)平臺(tái)的賦權(quán)和追責(zé)導(dǎo)致政府監(jiān)管權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)張。諸如京東、淘寶等互聯(lián)網(wǎng)電子商務(wù)平臺(tái)成為民營企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新的“集結(jié)地”，而政府通過法律政策對(duì)此類電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者的賦權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張了政府監(jiān)管民營企業(yè)的公權(quán)力范疇。如2019年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國電子商務(wù)法》賦予電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者以平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的資格審查權(quán)(第二十七條和第三十八條)、稅收繳納監(jiān)管權(quán)(第二十八條)、信息監(jiān)管權(quán)(第二十九條)、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管與應(yīng)急處理權(quán)(第三十條)、信息保存權(quán)(第三十一條)、平臺(tái)規(guī)則制定權(quán)(第三十二條和第三十九條)和違法違規(guī)行為處罰權(quán)(第三十六條和第四十五條)。政府希望通過對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者進(jìn)行賦權(quán)以加強(qiáng)對(duì)從事互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營的經(jīng)營者(其中大多為民營企業(yè))的監(jiān)管，其進(jìn)路主要是：通過法律規(guī)定對(duì)平臺(tái)經(jīng)營者賦權(quán)，然后以此作為其監(jiān)管平臺(tái)經(jīng)營者、進(jìn)而監(jiān)管平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的法律依據(jù)。通過對(duì)平臺(tái)經(jīng)營者賦權(quán)以加強(qiáng)監(jiān)管，無形中將平臺(tái)經(jīng)營者這一私主體新設(shè)為一級(jí)“公權(quán)力”，成為政府公權(quán)力監(jiān)管電子商務(wù)的“代理人”，直接導(dǎo)致對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者私權(quán)利的限制。同時(shí)，該法第七十六條、第八十三條規(guī)定，電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營者對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者的不當(dāng)經(jīng)營行為、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益行為未采取必要措施的，也要遭受處罰?？梢?，政府通過將電子商務(wù)監(jiān)管權(quán)“下放”給平臺(tái)經(jīng)營者的同時(shí)，也增加了平臺(tái)經(jīng)營者對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者經(jīng)營行為、消費(fèi)者合法權(quán)益的實(shí)時(shí)審查、管控和保護(hù)的義務(wù)，政府監(jiān)管權(quán)的重心也隨之從平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者轉(zhuǎn)移到平臺(tái)經(jīng)營者的身上，順利實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)的擴(kuò)張。電子商務(wù)是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新業(yè)態(tài)，加強(qiáng)對(duì)民營經(jīng)濟(jì)私權(quán)利(平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者和平臺(tái)經(jīng)營者的權(quán)利)的保護(hù)是第一位的，國家鼓勵(lì)、支持其發(fā)展符合國家根本利益和社會(huì)公共利益，但是，在充斥著公權(quán)與私權(quán)對(duì)抗的新領(lǐng)域，政府是否具有新設(shè)“監(jiān)管主體”的權(quán)力，是否可對(duì)新出現(xiàn)的主體(平臺(tái)經(jīng)營者)增加義務(wù)內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)剡M(jìn)行法律解釋以妥善地處理新興領(lǐng)域的權(quán)益結(jié)構(gòu)問題，在合理把握政府公權(quán)力邊界的同時(shí)，還更多的自由予民營經(jīng)濟(jì)。

再次，政府過度監(jiān)管增加了民營企業(yè)的經(jīng)營管理成本。隨著行政審批制度的改革推進(jìn)，地方生態(tài)環(huán)境部門將環(huán)保審批權(quán)限劃轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)匦姓徟块T，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和配套指導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)踐中審批與監(jiān)管脫離，實(shí)際審批權(quán)的執(zhí)行人大都是行政部門沒有任何環(huán)評(píng)審批經(jīng)驗(yàn)的新手，為了規(guī)避審批責(zé)任，就出現(xiàn)了過度增加審批難度、重復(fù)檢查的行為激勵(lì)，最終導(dǎo)致被審批的民營企業(yè)經(jīng)營管理成本的提高[6]。再如本文第一部分引述的海南省“維也納酒店”被通報(bào)改名一案，海南省民政廳將“地名”擴(kuò)大解釋到“企業(yè)名”，實(shí)質(zhì)上就是監(jiān)管權(quán)的過度行使，涉案“維也納酒店”因此而產(chǎn)生的案件處理費(fèi)用、危機(jī)公關(guān)費(fèi)用和損失的預(yù)期利益等將是一筆巨額成本。

最后，政府監(jiān)管權(quán)誘發(fā)行政性壟斷，打擊了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展熱情。網(wǎng)約車剛剛風(fēng)靡之初，北京市交通委員會(huì)于2016年10月8日發(fā)布的《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》第八條要求，申請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證的駕駛員須為北京市戶籍并取得北京市核發(fā)的相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證。同日，上海、深圳所發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則(征求意見稿)》都要求駕駛員為本市戶籍?！皩?duì)戶籍的限制將外來競爭者徹底排除本地市場，使得本地區(qū)的專車服務(wù)提供者能夠隔離于競爭，具有地方保護(hù)主義之嫌”[7]，違背了2016年6月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》所規(guī)定的“行政權(quán)力不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件，不得限制外地商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場等”，使得網(wǎng)約車便利居民出行大打折扣，多地居民出行重現(xiàn)“打車難”“打車貴”的局面[8]。同時(shí)，該征求意見稿第九條規(guī)定申請(qǐng)辦理網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證的車輛要求5座三廂小客車排氣量不小于2.0L或1.8T、車輛軸距不小于2 700毫米等。對(duì)排量和車軸距的限制性規(guī)定導(dǎo)致一些更為環(huán)保的緊湊型車輛被排除在外，不利于環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和可持續(xù)發(fā)展理念的踐行。雖然各地所發(fā)布的“征求意見稿”在一定程度上維護(hù)了本地的網(wǎng)約車市場秩序，但是，政府監(jiān)管對(duì)秩序的追求與網(wǎng)約車公司的自由經(jīng)營、網(wǎng)約車駕駛員的平等就業(yè)等產(chǎn)生了價(jià)值沖突，不難看出，政府對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管實(shí)則陷入了事前監(jiān)管的“路徑依賴”，以出臺(tái)實(shí)施細(xì)則的抽象行政行為方式加強(qiáng)監(jiān)管，限制了相關(guān)市場的自由競爭，誘發(fā)行政性壟斷，實(shí)則是變相擴(kuò)張行政監(jiān)管權(quán)，即行政機(jī)關(guān)通過自己發(fā)布的細(xì)則來為自己監(jiān)管網(wǎng)約車市場賦權(quán)，而這種抽象行政行為所誘發(fā)的行政性壟斷，極大地打擊了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展熱情。

四、民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)的制度調(diào)和

(一)發(fā)揮憲法在社會(huì)與法律系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)功能

其一，民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的憲法保障?，F(xiàn)行的《中華人民共和國憲法》第十一條規(guī)定，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理”。憲法是保護(hù)民營企業(yè)根本利益的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如上所述，民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，具有合憲性。憲法第十五條規(guī)定，“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，其安寧經(jīng)營權(quán)也應(yīng)加強(qiáng)立法，任何組織或個(gè)人，包括政府，都不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。換言之，政府監(jiān)管權(quán)須讓位于社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，民營經(jīng)濟(jì)的安寧經(jīng)營權(quán)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要內(nèi)容，政府監(jiān)管權(quán)的行使不得侵犯之。同時(shí)，賦予民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)以基本權(quán)利的地位，可以通過憲法對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的權(quán)利需求進(jìn)行制度供給，在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間實(shí)現(xiàn)供需平衡和互動(dòng)。

其二，發(fā)揮基本權(quán)利的憲法規(guī)范效力。民營企業(yè)對(duì)安寧經(jīng)營權(quán)的需求，不僅僅停留在法律文本中的基本權(quán)利規(guī)定，而是要真正具有權(quán)利效力。民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的憲法規(guī)范效力主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是防御權(quán)。民營企業(yè)具有安寧經(jīng)營權(quán)，即可防御政府的不當(dāng)監(jiān)管，不僅可以對(duì)抗政府行政執(zhí)法中的過度干預(yù)，還可對(duì)限制、侵犯民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的不當(dāng)行政立法進(jìn)行抗辯；二是國家的積極保護(hù)義務(wù)。國家對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再是“不要?jiǎng)铀钡牟惶岢膊蛔柚沟膽B(tài)度，而是要積極地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)，對(duì)其安寧經(jīng)營權(quán)應(yīng)予以積極保護(hù)，不僅要通過行政渠道為民營經(jīng)濟(jì)的安寧經(jīng)營提供條件、營造環(huán)境，對(duì)侵犯民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的主體進(jìn)行打擊和處罰，還要通過立法渠道和司法渠道為民營企業(yè)的安寧經(jīng)營權(quán)設(shè)置權(quán)利救濟(jì)制度和程序；三是私法效力。隨著基本權(quán)利向私法領(lǐng)域的滲透，對(duì)民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的侵犯不僅僅是政府監(jiān)管權(quán)所致，來自平等的其他組織和個(gè)人的侵權(quán)行為亦會(huì)誘發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的失序狀態(tài)，此時(shí)就需要基本權(quán)利介入私主體之間的利益糾紛解決，為民營經(jīng)濟(jì)的安寧經(jīng)營提供法律依據(jù)，即“公法被私法‘內(nèi)化’了”[9]。

(二)合理配置電子商務(wù)領(lǐng)域的公權(quán)力與私權(quán)利

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，電子商務(wù)成為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢?？梢哉f，如果哪個(gè)企業(yè)放棄了電子商務(wù)這艘“諾亞方舟”，那就意味著直面滅亡。在電子商務(wù)新領(lǐng)域，經(jīng)營者權(quán)與政府監(jiān)管權(quán)都得以延伸和擴(kuò)張，互聯(lián)網(wǎng)的無限展性和彈性，給經(jīng)營者的經(jīng)營和政府的監(jiān)管都帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。就電子商務(wù)領(lǐng)域的民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)而言，其權(quán)利范疇隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展而不斷延伸，民營企業(yè)不僅要防御政府的不當(dāng)監(jiān)管，還要在政府監(jiān)管秩序下實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。而從政府角度出發(fā)，政府監(jiān)管能夠保證電子商務(wù)的安全環(huán)境、暢通渠道和良好秩序，但同時(shí)也需要政府控制監(jiān)管權(quán)的擴(kuò)張本性。政府不僅是電子商務(wù)安全經(jīng)營環(huán)境的捍衛(wèi)者，同時(shí)也通過監(jiān)管權(quán)的設(shè)置，傳達(dá)對(duì)電子商務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策態(tài)度。因此，對(duì)于電子商務(wù)領(lǐng)域中民營企業(yè)與政府的關(guān)系，首先需要考慮的就是合理配置政府的公權(quán)力與民營企業(yè)的私權(quán)利。

對(duì)于政府監(jiān)管權(quán)，首先要做“正面清單”。電子商務(wù)是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合體，由于互聯(lián)網(wǎng)具有公共物品屬性和網(wǎng)絡(luò)傳導(dǎo)性，互聯(lián)網(wǎng)整體環(huán)境的優(yōu)劣直接影響著從事電子商務(wù)的民營企業(yè)，因此，政府除了具有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)之外，還承擔(dān)著維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全和秩序的職責(zé)?；诖?，需要將電子商務(wù)領(lǐng)域中急需政府監(jiān)管和干預(yù)的地方對(duì)政府賦權(quán)，列出政府監(jiān)管權(quán)的“正面清單”，為政府監(jiān)管電子商務(wù)提供法律依據(jù)。其次，“法無授權(quán)即禁止”。即“正面清單”以外再無政府介入之余地。政府不可超越法律授權(quán)范圍，自己給自己賦權(quán)，自己給自己造法。

對(duì)于電子商務(wù)領(lǐng)域民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)而言，“法無禁止即自由”。互聯(lián)網(wǎng)極具包容性和延展性，給予暢游網(wǎng)絡(luò)的主體以無限可能，誰能更加透徹地了解和更加高效地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)，誰就能更加充分地獲取互聯(lián)網(wǎng)帶來的利益。因此，對(duì)于民營企業(yè)來說，不斷挖掘和圈占電子商務(wù)的“領(lǐng)地”是其逐利性使然，正是因?yàn)槊駹I企業(yè)家不斷開拓、不斷創(chuàng)新的“企業(yè)家精神”，我國民營經(jīng)濟(jì)才得以生存、發(fā)展和壯大，并在互聯(lián)網(wǎng)浪潮中搭上電子商務(wù)的快車道，實(shí)現(xiàn)新的突破。對(duì)此，法律應(yīng)給予自由，給予民營企業(yè)發(fā)展空間，保護(hù)其安寧經(jīng)營權(quán)。但是，自由不是絕對(duì)的，應(yīng)以不侵害他人自由和公共自由為限。

(三)政府?dāng)_亂民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的成本負(fù)擔(dān)分配

民營企業(yè)的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，政府?dāng)_亂民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)不僅會(huì)帶來預(yù)期經(jīng)營利益損失，還會(huì)為糾紛解決產(chǎn)生額外的成本負(fù)擔(dān)。如前所述，涉案“維也納酒店”因糾紛產(chǎn)生的案件處理費(fèi)用、危機(jī)公關(guān)費(fèi)用和損失的預(yù)期利益等將是一筆巨額成本，該部分成本該由誰來承擔(dān)？同時(shí)，政府過度監(jiān)管行為本身所產(chǎn)生的成本耗費(fèi)的是公民稅收，對(duì)于此類不當(dāng)行政行為，又該如何限制？

首先，給民營企業(yè)造成的成本負(fù)擔(dān)應(yīng)適用行政賠償制度。《中華人民共和國國家賠償法》所規(guī)定的行政賠償是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，違法侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，國家依法向受害人賠償?shù)闹贫取Ｕ^度監(jiān)管行為超越了合法監(jiān)管權(quán)權(quán)限，侵犯了民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)，造成民營企業(yè)合法權(quán)益受到損害，國家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。具體的賠償主體、賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)參照《中華人民共和國國家賠償法》的具體規(guī)定。

其次，通過合法程序嚴(yán)格限制政府的過度監(jiān)管行為。由于行政行為具有一定的成本，且該成本由國家財(cái)政收入支付，所以公民作為財(cái)政收入最大來源的稅收的繳納主體，理應(yīng)對(duì)稅收的使用進(jìn)行參與和決策。因此，對(duì)于一項(xiàng)新的行政舉措，要經(jīng)過充分的聽證程序，在公民廣泛參與、決議通過的情況下，才可實(shí)施。

(四)適用公平競爭審查制度排除“非法”抽象行政行為

2016年6月14日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(國發(fā)〔2016〕34號(hào))以及隨后發(fā)布的《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》就是要規(guī)范政府監(jiān)管權(quán)，防止政府出臺(tái)排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，全面實(shí)現(xiàn)依法治國。同時(shí)，通過市場競爭環(huán)境的維護(hù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，釋放民營經(jīng)濟(jì)市場活力，發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用。尊重并保護(hù)民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)，就是要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，而對(duì)政府監(jiān)管權(quán)的限制，則是更好地發(fā)揮政府作用的重要內(nèi)容。公平競爭審查制度完美地將二者結(jié)合起來，通過對(duì)政府出臺(tái)政策進(jìn)行限制，以約束政府監(jiān)管權(quán)，實(shí)現(xiàn)市場的競爭秩序，為民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)提供外部保障。

五、結(jié)語

在國際國內(nèi)力推營商環(huán)境的時(shí)代背景下，加強(qiáng)民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)的法治保障是優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。黨的十九大報(bào)告明確指出，要“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政”，法治政府建設(shè)要求合理設(shè)置政府監(jiān)管權(quán)的邊界。如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵10]賦予民營企業(yè)安寧經(jīng)營權(quán)，以此作為政府監(jiān)管民營經(jīng)濟(jì)的權(quán)力邊界，可以緩和二者在多領(lǐng)域的沖突和博弈，助力民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。