合法性目標(biāo)下公共政策執(zhí)行中賦權(quán)參與機(jī)制建構(gòu)
——基于浙江省“五水共治”政策的案例探析

趙宬斐 賴樂涵

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,浙江 杭州 311121)

合法性是公共政策的生命，一項(xiàng)公共政策只有具備充分的合法性才能得到社會(huì)民眾的認(rèn)同、支持與遵循。然而，在公共政策制定與執(zhí)行的過程中，由于與政策相關(guān)的利益主體對(duì)某一公共政策的認(rèn)同感不高與行動(dòng)上的不遵循而引發(fā)的社會(huì)動(dòng)員行為在世界范圍內(nèi)是普遍存在的[1]。為了確保社會(huì)民眾能“有權(quán)”參與公共政策全過程從而實(shí)現(xiàn)其合法性，賦權(quán)理論主張的對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行“賦權(quán)增能”[2]，顯然有助于進(jìn)一步拓展我們的思路，即通過提高民眾的參與、表達(dá)與交往等各方面的能力，激發(fā)他們的潛能，改善他們運(yùn)用相關(guān)資源的方式，從而使其能夠了解、參與并影響公共政策的全部進(jìn)程，并獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同與支持，以確保公共政策具備合法性。

公共政策制定與執(zhí)行的實(shí)踐中，往往缺少民眾參與這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者即使有民眾參與，也往往只是流于形式，民眾參與的不足已經(jīng)明顯阻礙了公共政策合法性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。有研究表明：“在制定重大政策過程時(shí)會(huì)經(jīng)常征求群眾意見的縣級(jí)政府占29.9%，49.1%的人表示有時(shí)會(huì)征求群眾的意見，而20.2%的受訪者表示很少會(huì)征求群眾的意見，即使征求也是形式。”[3]這就使得與政策相關(guān)的社會(huì)民眾基本無權(quán)參與到政策實(shí)施過程中，只能被動(dòng)地接受由政府單方面所制定出的公共政策。由此，導(dǎo)致民眾無權(quán)參與公共政策的制定與執(zhí)行，進(jìn)而對(duì)公共政策的制定與執(zhí)行的認(rèn)同感降低，公共政策執(zhí)行效果不佳，從而暴露出“公共政策合法性危機(jī)”[4]。

有序推進(jìn)民眾政治參與一直是我們黨推進(jìn)社會(huì)民主發(fā)展的主要目標(biāo)之一。通過查閱地方政府在其官網(wǎng)上發(fā)布的相關(guān)文件，從中可以發(fā)現(xiàn)，許多政府部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了賦予民眾參與權(quán)力的重要性，并把民眾參與作為一個(gè)步驟明確寫入當(dāng)?shù)氐墓舱咧贫ㄅc執(zhí)行的相關(guān)文件中。但是，在公共政策具體執(zhí)行中，民眾參與其中的效果往往是好壞參半。有鑒于此，基于賦權(quán)理論來建立實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中賦權(quán)參與機(jī)制的分析框架，選取將賦權(quán)參與引入整個(gè)公共政策過程中，從而實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)的一個(gè)較為成功的范例——浙江省五水共治政策作為案例，對(duì)實(shí)現(xiàn)五水共治政策合法性過程中賦權(quán)參與機(jī)制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作進(jìn)行深入剖析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并從賦予民眾資源、權(quán)利與權(quán)力等方面，就如何進(jìn)一步推進(jìn)和完善實(shí)現(xiàn)公共政策合法性的途徑展開討論。

一、相關(guān)文獻(xiàn)評(píng)述

(一)公共政策合法性與賦權(quán)參與

“合法性”概念來自英文“l(fā)egitimacy”一詞，德國學(xué)者馬克斯·韋伯和哈貝馬斯對(duì)其做出了充分的論述?？傊?，合法性無論獲得怎樣的形式、內(nèi)容與特征，其總是表現(xiàn)為人們對(duì)某種政治系統(tǒng)、體制與制度的信仰、認(rèn)同、服從與支持。對(duì)于公共政策而言其合法性的基礎(chǔ)在于政策的認(rèn)可性、正當(dāng)性、有效性和價(jià)值性。公共政策合法性的高低影響著政府執(zhí)政的有效性[5]。有學(xué)者指出：“如果一項(xiàng)公共政策有違民眾的價(jià)值理念,那么它在實(shí)施過程中就有可能因遭受抵制而無法發(fā)揮其作用?！盵6]我國在公共政策的制定與執(zhí)行中，整個(gè)過程大部分是由在社會(huì)中境況較好的成員完成的，而社會(huì)中的弱勢群體在公共政策的制定與執(zhí)行中發(fā)揮的作用則少之又少[7]。社會(huì)中境況較好的成員主要指的是擁有社會(huì)資源比較多的群體，而弱勢群體則是掌握社會(huì)資源比較少的一群人。從目前來看，政府能夠?yàn)樯鐣?huì)民眾提供參與的途徑、渠道、方式和方法有待進(jìn)一步拓展，大多數(shù)的普通民眾并沒有直接參與到公共政策的制定與執(zhí)行中。正是由于大多數(shù)民眾無權(quán)參與公共政策過程，所以與政策有利害關(guān)系的公民對(duì)于公共政策的制定與執(zhí)行所持的政策訴求便很難得到充分表達(dá)和有效回應(yīng)，民眾參與的不足已經(jīng)明顯阻礙了公共政策合法性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

公共政策合法性主要體現(xiàn)為：“公共政策能為社會(huì)公眾接受并得到社會(huì)公眾的遵從、維護(hù)和有效執(zhí)行”[8]，而社會(huì)民眾參與正是“有助于公共政策的民主化、合法化與理性化”[9]。社會(huì)民眾因賦權(quán)而獲得真正的參與，參與公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行、公共政策的監(jiān)督和公共政策的評(píng)價(jià)之中，而不是簡單地把社會(huì)民眾看作是公共政策實(shí)施的對(duì)象。顯然通過賦權(quán)這種機(jī)制、渠道和方式能夠有效地吸納社會(huì)民眾參與，激勵(lì)社會(huì)民眾參與公共政策，培養(yǎng)他們的主人翁意識(shí)和社會(huì)擔(dān)當(dāng)責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)公共管理組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制的有效運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮好公共政策的功能。如果社會(huì)民眾在公共政策制定的位置上一直缺席，缺乏充分賦權(quán)的機(jī)會(huì)、條件與渠道，必然會(huì)導(dǎo)致政府在公共事務(wù)方面的中心主義，甚至?xí)?dǎo)致公共政策的合法性受到質(zhì)疑。因此，各級(jí)政府必須盡可能地開辟公開聽證會(huì)、民意調(diào)查和利益團(tuán)體等多種賦權(quán)途徑，為社會(huì)民眾提供向政策制定主體充分表達(dá)自己的利益、愿望和要求的機(jī)會(huì)和條件，因?yàn)樯鐣?huì)民眾的這種利益、愿望和要求是政府制定公共政策的合法性基礎(chǔ)也是價(jià)值目標(biāo)。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)民眾賦權(quán)的制度化參與機(jī)制，這不但有利于社會(huì)民眾被賦予各項(xiàng)權(quán)利和機(jī)會(huì)，而且有利于他們的理性參與。健全的賦權(quán)機(jī)制意味著社會(huì)民眾不僅可以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)成果的分享，而且也有利于促進(jìn)他們對(duì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。賦權(quán)不僅可以促進(jìn)社會(huì)民眾有機(jī)會(huì)向政府表達(dá)意見，以維護(hù)各項(xiàng)正當(dāng)權(quán)益，而且也可以促使他們有機(jī)會(huì)為謀取社會(huì)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己的才能。

通過梳理目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于公共政策合法性與賦權(quán)參與的研究，可以發(fā)現(xiàn)這些研究的關(guān)注點(diǎn)或者在于民眾參與對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共政策合法性的重要性，將民眾參與公共政策視為既能保證公共政策的民主性、合法性和公共性等政治價(jià)值，又能實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)性、有效性等管理價(jià)值[10]?；蛘哧P(guān)注于民眾通過參與公共政策，在實(shí)現(xiàn)公共政策合法性中起到重要作用；通過強(qiáng)調(diào)民眾參與公共政策過程的必要性和緊迫性，揭示了民眾參與對(duì)于保證公共政策合法性具有現(xiàn)實(shí)意義[11]。但是，這些研究存在著一個(gè)共同的問題，即僅僅是從理論層面強(qiáng)調(diào)民眾參與對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共政策合法性的重要性，而且是將民眾參與看作是一種實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)的工具性手段，忽略了民眾“無權(quán)”的客觀狀態(tài)，沒有意識(shí)到民眾正是由于處于“無權(quán)”狀態(tài)下，才無法有效地參與公共政策過程，忽視了賦權(quán)參與作為一個(gè)連續(xù)的過程在實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中所具有的功能與作用。

(二)賦權(quán)理論下的賦權(quán)參與

“賦權(quán)”意謂“增權(quán)”之意，從二十世紀(jì)六七十年代起，開始在西方學(xué)術(shù)話語中流行。賦權(quán)是一個(gè)社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)概念。其作為一個(gè)寬泛的概念，在不同的學(xué)科領(lǐng)域中，其內(nèi)涵的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同?！百x權(quán)”一詞的首次使用是在社會(huì)工作領(lǐng)域。美國學(xué)者所羅門(Solomon)將賦權(quán)定義為：“個(gè)人、組織與社區(qū)借由一種學(xué)習(xí)、參與、合作等過程或機(jī)制，獲得掌控自己本身相關(guān)事務(wù)的力量，以提升個(gè)人生活、組織功能與社群生活的品質(zhì)。”[12]顯然可以從多角度、多層面看待“賦權(quán)”的實(shí)質(zhì)及其所指。從政治層面來看，“賦權(quán)”主要表現(xiàn)為幫助在政治參與層面上“無權(quán)”的個(gè)人、組織或者社會(huì)，通過提高其政治上的能力，使其能夠有效地運(yùn)用各種資源，并能通過自身的行動(dòng)去影響公共決策并改善自身在政治上的不利處境；在心理學(xué)領(lǐng)域中，賦權(quán)強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)在效應(yīng)感，即個(gè)人對(duì)自己所掌握的權(quán)力的感知。也就是說，賦權(quán)指的是賦予個(gè)人以權(quán)力，由此提升個(gè)人的內(nèi)在效應(yīng)感，從而使個(gè)人能自發(fā)的采取行動(dòng)去影響公共決策，從而改變不利處境，使公共決策向著有利于自身利益的方向進(jìn)行。

盡管賦權(quán)理論應(yīng)用于不同的領(lǐng)域時(shí)會(huì)產(chǎn)生出不同的內(nèi)涵，但是，通過理論梳理我們可以發(fā)現(xiàn)無論賦權(quán)理論應(yīng)用于何種領(lǐng)域，都存在一些共同之處。首先，賦權(quán)理論的對(duì)象都是指：“那些在社會(huì)中處于‘無權(quán)’‘失權(quán)’或‘弱權(quán)’狀態(tài)的群體，我們通常稱其為‘弱者’或是‘弱勢群體’，比如失業(yè)人群、殘疾人群等?！盵13]隨著媒介技術(shù)的發(fā)展，“賦權(quán)”的內(nèi)涵有進(jìn)一步拓展的趨勢，有學(xué)者指出：“賦權(quán)在新媒體的環(huán)境中，由于關(guān)系的流動(dòng)性和去疆域性，有關(guān)‘弱者’的觀念有彌散化和政治化的趨勢?！盵14]因此對(duì)賦權(quán)的關(guān)注開始轉(zhuǎn)向到缺失政治權(quán)利的群體身上。其次，賦權(quán)是一個(gè)互動(dòng)的過程。賦權(quán)不是賦予權(quán)力的一個(gè)動(dòng)作，而是一個(gè)連續(xù)的過程。在賦權(quán)的過程中，“無權(quán)”群體應(yīng)參與公共決策過程，并與公共決策者進(jìn)行交流，通過對(duì)話協(xié)商的形式做成雙方都滿意的公共決策。最后，賦權(quán)理論是一個(gè)強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性的理論。其不僅僅是在理論層面進(jìn)行探討，更強(qiáng)調(diào)將理論應(yīng)用于實(shí)踐層面。不論是哪一領(lǐng)域中的賦權(quán)，其都強(qiáng)調(diào)賦權(quán)在實(shí)踐層面的應(yīng)用。賦權(quán)的價(jià)值理性主要體現(xiàn)在：“引導(dǎo)個(gè)人、家庭、社群和社區(qū)采取樂觀的態(tài)度,積極參與決策和通過行動(dòng)來改變自己的不利處境,提升自己的權(quán)力和能力,從而使得整個(gè)社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)更趨公正。”[15]綜上所述，筆者將賦權(quán)參與定義為：“政策制定者與政策執(zhí)行者賦予在參與公共政策過程中處于無權(quán)狀態(tài)的社會(huì)民眾以資源、權(quán)利與權(quán)力，使處于無權(quán)狀態(tài)的社會(huì)民眾能夠及時(shí)了解、參與以及影響公共政策全過程，從而通過社會(huì)民眾自身的力量去改變其在公共政策過程中的不利處境?！憋@然賦權(quán)是一種力量和效能，其目標(biāo)在于達(dá)到一種可盼性的經(jīng)過；是一種機(jī)制，民眾通過賦權(quán)參與到社會(huì)生活之中并獲得某種改變；是一種過程，通過過程以提升民眾能力與生活品質(zhì)。

通過查閱目前有關(guān)賦權(quán)理論的文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)這些研究不僅著眼于對(duì)賦權(quán)的理論研究，而且關(guān)注于將“賦權(quán)增能”付諸實(shí)踐的研究。就目前來看，學(xué)界已經(jīng)將“賦權(quán)增能”應(yīng)用于多個(gè)領(lǐng)域的研究，并取得了一些十分不錯(cuò)的成果。例如通過社區(qū)認(rèn)同、骨干動(dòng)員和組織賦權(quán)，從而構(gòu)建社區(qū)參與式治理的實(shí)現(xiàn)路徑，以此推動(dòng)社區(qū)治理朝著更好的方向發(fā)展[16]；此外，還可以應(yīng)用于農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧中，從賦權(quán)增能的視角來研究農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧工作，將社會(huì)工作介入到農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中，由此給我們提供一種不同的解決思路[17]。同樣，賦權(quán)理論也能應(yīng)用于環(huán)境治理領(lǐng)域。通過對(duì)社會(huì)民眾進(jìn)行賦權(quán)增能，使其有權(quán)力和能力參與到環(huán)境治理中，由此形成社會(huì)合力去共同治理環(huán)境問題。由此可見，賦權(quán)理論在許多領(lǐng)域的實(shí)踐中都能夠發(fā)揮積極的效用與產(chǎn)生正的效應(yīng)。因此，在浙江省五水共治政策中引入賦權(quán)理論，借助賦權(quán)理論中“賦權(quán)增能”的核心思想來理解與分析五水共治政策全過程，并探究五水共治政策是如何獲得社會(huì)民眾的認(rèn)同以及如何實(shí)現(xiàn)其合法性的過程。這是適當(dāng)?shù)那揖哂兄匾饬x的。二、分析框架的建構(gòu)

綜上所述，借鑒賦權(quán)理論的內(nèi)涵，明確了使民眾“有權(quán)”參與公共政策全過程是實(shí)現(xiàn)公共政策合法性的關(guān)鍵所在。同時(shí)，結(jié)合對(duì)五水共治政策的了解，五水共治政策是為解決浙江省水污染問題同時(shí)也為響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召而制定出的一個(gè)政策。水污染問題與浙江省內(nèi)的每一個(gè)民眾都息息相關(guān)。因此，浙江省的民眾都迫切地希望能盡快解決水污染問題。在此背景下浙江省政府出臺(tái)了——五水共治政策。從治理角度來看，“五水共治”實(shí)質(zhì)上就是在各級(jí)政府主導(dǎo)下積極吸納社會(huì)民眾共治的過程。社會(huì)民眾通過積極參與五水共治政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估等過程，使治水過程依民意而開展，由此浙江省實(shí)施的五水共治政策獲得了社會(huì)民眾的認(rèn)可與滿意。有鑒于此，建立起一個(gè)關(guān)于實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中的賦權(quán)參與機(jī)制的分析框架(如圖1)。

圖1 賦權(quán)參與機(jī)制框架圖

上述的賦權(quán)參與機(jī)制指的是公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者等掌權(quán)者應(yīng)增進(jìn)社會(huì)民眾的能力，提升社會(huì)民眾參與公共政策的水平；應(yīng)提供社會(huì)民眾充足的資源，使社會(huì)民眾能夠及時(shí)了解公共政策；應(yīng)賦予社會(huì)民眾切實(shí)的權(quán)利，使社會(huì)民眾能夠切身參與公共政策的全過程；應(yīng)賦予社會(huì)民眾適度的權(quán)力，使社會(huì)民眾能夠真正地影響公共政策。在賦權(quán)參與機(jī)制的整個(gè)運(yùn)作過程中，社會(huì)民眾在充分了解了公共政策的前提下，參與公共政策全過程，在參與的過程中社會(huì)民眾的意見得以表達(dá)，整個(gè)公共政策過程是一個(gè)協(xié)商對(duì)話的過程，從而得出掌權(quán)者與社會(huì)民眾都滿意的公共政策。由此，公共政策的合法性得以實(shí)現(xiàn)。構(gòu)建的賦權(quán)參與機(jī)制的核心內(nèi)容包括以下四個(gè)方面。

(一)增進(jìn)民眾參與，提升參與公共政策水平

賦權(quán)理論不僅僅是強(qiáng)調(diào)要賦權(quán)，也同樣強(qiáng)調(diào)要增能。通過給予社會(huì)民眾參與公共決策的機(jī)會(huì)，使社會(huì)民眾在一次又一次地參與公共決策的過程中鍛煉其參與公共決策的能力，以此提升社會(huì)民眾參與公共政策的水平。真正的賦權(quán)可以培養(yǎng)與提升社會(huì)民眾參與公共政策的專業(yè)性與規(guī)范性。這是因?yàn)樵谫x權(quán)增能過程中，社會(huì)民眾會(huì)認(rèn)為他們需要，而且也有責(zé)任去參與公共政策過程。社會(huì)民眾可以在參與公共政策的過程中學(xué)習(xí)有關(guān)參與公共政策所需的技能與專業(yè)知識(shí)，并以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)民眾的自我發(fā)展。同時(shí)，也能夠提升社會(huì)民眾參與的規(guī)范性，通過有序規(guī)范的參與可以激發(fā)社會(huì)民眾參與公共政策的意愿以及挖掘社會(huì)民眾參與公共政策的潛能，從而提升社會(huì)民眾參與公共政策的能力與水平。由于社會(huì)民眾參與能力的提高與參與水平的提升，所以更能保證由社會(huì)民眾參與所制定出的公共政策的正確性、適當(dāng)性與專業(yè)性。如此一來，增進(jìn)社會(huì)民眾的參與能力便有助于實(shí)現(xiàn)公共政策的合法性。

(二)提供民眾資源，了解公共政策全過程

賦權(quán)理論強(qiáng)調(diào)要賦予個(gè)人、組織或社會(huì)充足的資源和豐富的渠道，使其能夠利用各種資源與渠道去了解公共政策的全過程，從而自覺地采取行動(dòng)參與到公共政策的全過程中。如果社會(huì)民眾具備了參與公共政策的能力，但是卻沒有任何能幫助其實(shí)際參與到公共政策過程的資源與途徑，則社會(huì)民眾想要參與公共政策過程的愿望是無法實(shí)現(xiàn)的。資源對(duì)于個(gè)人而言，可指個(gè)人所擁有的自然資源和社會(huì)資源的總稱。對(duì)于個(gè)人所掌握的資源的多寡，是可以通過一些方式來加以衡量的，而個(gè)人對(duì)于自身所掌握的資源也會(huì)有比較清晰的自我認(rèn)知。賦權(quán)參與機(jī)制要求公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者要向社會(huì)民眾提供充足的社會(huì)資源，比如信息資源、知識(shí)資源、知情資源、話語資源和組織資源等。除了充足的資源，公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者還應(yīng)該向社會(huì)民眾提供各種能參與公共政策過程的渠道，比如，召開聽證會(huì)、召開座談會(huì)、開展民意調(diào)查等。由于社會(huì)民眾擁有了各種資源和參與的渠道，他們便能夠及時(shí)且準(zhǔn)確地了解到公共政策，并對(duì)是否滿意該公共政策做出一個(gè)自身的判斷，同時(shí)，也能夠就公共政策的內(nèi)容提出自己的意見。

(三)賦予民眾權(quán)利，參與公共政策全過程

賦權(quán)理論同樣強(qiáng)調(diào)要賦予個(gè)人、組織或社會(huì)參與公共政策全過程的權(quán)利。這里的參與并不是指停留在文字層面上的參與，而是指社會(huì)實(shí)踐中的參與，即應(yīng)將參與應(yīng)用于實(shí)踐層面。事實(shí)上“賦權(quán)是個(gè)人、組織或社區(qū)對(duì)其事務(wù)重新獲取掌控的機(jī)制，而參與則是實(shí)現(xiàn)該機(jī)制的關(guān)鍵步驟”[18]。權(quán)利強(qiáng)調(diào)的是通過法律所賦予人們可以做某些事或不可以做某些事的許可，它是實(shí)現(xiàn)與保障個(gè)人利益的一種力量。因此，人們所具有的各種權(quán)利是要由法律規(guī)定的，是受法律保護(hù)的。所以，社會(huì)公眾參與公共政策的權(quán)利也應(yīng)該受到法律的保護(hù)與社會(huì)的認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，賦權(quán)參與機(jī)制要求公共政策制定者與公共政策執(zhí)行者賦予并認(rèn)可社會(huì)民眾參與公共政策全過程的權(quán)利。此時(shí)社會(huì)民眾參與公共政策的權(quán)利不應(yīng)該只是停留在政府部門的相關(guān)文件中，而更應(yīng)該體現(xiàn)在政府部門制定公共政策的實(shí)踐中。只有這樣，社會(huì)民眾才能切切實(shí)實(shí)地參與進(jìn)公共政策的全過程，發(fā)表自己對(duì)于公共政策的看法與建議。通過社會(huì)民眾參與公共政策全過程來提高社會(huì)民眾對(duì)于公共政策的認(rèn)可度，從而實(shí)現(xiàn)公共政策的合法性目標(biāo)。

(四)賦予民眾權(quán)力，影響公共政策全過程

“賦權(quán)”一詞中的權(quán)，更多的是指“權(quán)力”一詞。賦權(quán)理論認(rèn)為要賦予個(gè)人、組織或群體真正的權(quán)力，通過與個(gè)人、組織或群體共享一部分權(quán)力，從而使他們具有能力并且能夠用自身的力量來改變自身的不利處境。權(quán)力并不是單獨(dú)存在的，通過社會(huì)關(guān)系中才能體現(xiàn)其存在的意義。因此，權(quán)力只有在社會(huì)人的交往中才能發(fā)揮作用。權(quán)力可以被認(rèn)為是一種工具，它能夠使人們達(dá)到他們想要達(dá)到的目標(biāo)。也就是說在公共政策過程中，掌權(quán)者可以利用自己手中的權(quán)力去影響一項(xiàng)公共政策的制定與執(zhí)行。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，每個(gè)人都是追求自身效用的最大化者，所以掌權(quán)者便會(huì)影響公共政策朝著有利于其自身利益最大化的方向發(fā)展。在這種情況下，賦權(quán)參與機(jī)制要求政策制定者和政策執(zhí)行者要與社會(huì)民眾共享一部分權(quán)力。如此一來，社會(huì)民眾便也擁有了影響公共政策的權(quán)力，他們可以通過自己的行動(dòng)來影響公共政策的制定與執(zhí)行，從而改變對(duì)自身境況不利的公共政策。在掌權(quán)者與社會(huì)民眾對(duì)公共政策的雙重影響下，公共政策制定與執(zhí)行的結(jié)果得到平衡，能夠得出雙方都比較滿意的公共政策，由此，公共政策的合法性得以實(shí)現(xiàn)。

三、案例選擇與案例分析

為了驗(yàn)證上述分析框架的現(xiàn)實(shí)適用性，將選取實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中一個(gè)較為成功的范例——浙江省五水共治政策，對(duì)當(dāng)前實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中的公民參與機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而探尋實(shí)現(xiàn)和提高公共政策合法性目標(biāo)的可行路徑。

(一)案例選擇及其理由

由于水污染的嚴(yán)重性與響應(yīng)黨中央生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召，2013年11月，浙江省委十三屆四次全會(huì)提出“五水共治”政策。五水共治指的是：“治污水、排澇水、防洪水、抓節(jié)水以及保供水?！痹趯?shí)施五水共治政策之前，浙江省已經(jīng)開展了很長一段時(shí)間的治水工作，但都沒有取得顯著成效。而且還因水污染問題引發(fā)了“多地環(huán)保局局長被邀請(qǐng)下河游泳”事件與“水污染群體性”事件。這就使得治水問題成了浙江省政府急需解決的問題。而在浙江省五水共治政策出臺(tái)并實(shí)施了一段時(shí)間后，浙江省的治水成果顯著，水污染狀況得以大大改善，獲得了浙江省民眾的滿意與認(rèn)可。五水共治政策的實(shí)施，使民眾看待浙江省治水的態(tài)度發(fā)生了翻天覆地的變化，即社會(huì)民眾對(duì)浙江省治水的態(tài)度由不認(rèn)可轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)可。這使我們不得不探究究竟是什么因素促使了五水共治政策能夠取得如此巨大的成功以及獲得社會(huì)民眾的認(rèn)可與滿意。通過對(duì)賦權(quán)理論的梳理和對(duì)五水共治政策的了解，筆者認(rèn)為五水共治政策的成功，關(guān)鍵在于對(duì)社會(huì)民眾進(jìn)行“賦權(quán)增能”，從而使該政策取得成功并獲得社會(huì)民眾的認(rèn)可，這也是選取浙江省五水共治政策作為范例的基本點(diǎn)。

選擇浙江省五水共治政策作為分析案例，主要是基于以下兩個(gè)原因：一是研究對(duì)象的重要性。水環(huán)境污染已經(jīng)成為中國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注的問題，不斷惡化的水環(huán)境也成了制約經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的重要因素[19]。因此，治水工作便成了中國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的工作重點(diǎn)。由于水質(zhì)量的好壞與民眾的生活息息相關(guān)，所以社會(huì)民眾對(duì)治水工作的關(guān)注度也會(huì)提高。因此，在政府制定與執(zhí)行治水政策時(shí)，就可能因公民無權(quán)參與而導(dǎo)致公民對(duì)治水政策的不認(rèn)可。所以，選取治水政策作為案例分析具有研究的現(xiàn)實(shí)意義。二是案例具有一定的典型性。由于在制定與執(zhí)行浙江省五水共治政策中，政府充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，堅(jiān)持全民參與，共治共享[20]。因此，該政策取得了很好的效果。不僅有效地改善了全省的生態(tài)環(huán)境面貌，而且得到了公民的認(rèn)可與點(diǎn)贊。而取得這些成就很大程度上是因?yàn)樵谡咧贫ㄅc執(zhí)行過程中始終堅(jiān)持賦權(quán)于民，使民眾參與其中。因此，選取浙江省五水共治政策作為案例來分析賦權(quán)參與在實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)中的運(yùn)行機(jī)制有著較好的典型性和示范性。

(二)案例分析

為了解決日益嚴(yán)重的水污染問題，緩解水污染與經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展的矛盾。同時(shí)為了響應(yīng)國家生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召，浙江省于2013年11月做出了“五水共治”的重大戰(zhàn)略部署。將治水作為推動(dòng)浙江省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口，作為優(yōu)環(huán)境惠民生的重要舉措[21]。自浙江省實(shí)施“五水共治”政策以來，治水成果顯著，贏得了社會(huì)民眾的認(rèn)可與稱贊。以下將根據(jù)前面建立的賦權(quán)參與機(jī)制分析框架，對(duì)浙江省實(shí)現(xiàn)五水共治政策合法性的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況進(jìn)行分析。

一是增進(jìn)社會(huì)民眾參與能力，提升其參與公共政策的水平。浙江省各地政府通過賦權(quán)機(jī)制促進(jìn)社會(huì)民眾有效參與治水過程中。首先，社會(huì)民眾在參與宣傳五水共治過程中加深了對(duì)五水共治政策的了解。通過張貼宣傳橫幅、發(fā)放宣傳傳單、開展治水科普問答等宣傳活動(dòng)，使社會(huì)民眾能對(duì)五水共治政策的內(nèi)容有一個(gè)比較整體性的了解。其次，政府、社區(qū)以及街道都開展了清淤、綠化河道等實(shí)際參與活動(dòng)，使社會(huì)民眾對(duì)治水活動(dòng)能有一個(gè)切身的體會(huì)，并使其意識(shí)到自己是可以，而且也有能力參與治水活動(dòng)的。最后，政府部門還設(shè)置了“河小二”“河管家”“河長”等職位，加強(qiáng)對(duì)河流的具體管理并切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任。這些職務(wù)不僅僅是體制內(nèi)的人員進(jìn)行擔(dān)任，社會(huì)普通民眾也可以擔(dān)任這些職務(wù)。在擔(dān)任這些職務(wù)的過程中，社會(huì)民眾可以通過學(xué)習(xí)與治水相關(guān)的知識(shí)與技能來提升對(duì)于治水工作的專業(yè)性。社會(huì)民眾在承擔(dān)這些工作的過程中，參與治水工作的能力得到鍛煉，其自身對(duì)于治水工作的專業(yè)性程度也在提高。在社會(huì)民眾自身能力得到鍛煉的前提下，其參與治水政策的水平也必然會(huì)得到提升。

二是提供社會(huì)民眾資源，使其能夠了解五水共治政策。在五水共治政策實(shí)施過程中，浙江省各地政府賦予社會(huì)民眾多種資源，為公眾構(gòu)建了多種參與五水共治政策的渠道。首先在向社會(huì)民眾提供資源方面，政府借助微信公眾號(hào)、官方微博、新聞報(bào)道等傳播媒介及時(shí)告知社會(huì)民眾與治水有關(guān)的相關(guān)信息，保證社會(huì)公眾對(duì)于治水工作的知情權(quán)。同時(shí)，政府還向社會(huì)民眾進(jìn)行專業(yè)治水知識(shí)的宣傳，并且組織社會(huì)民眾親身參與一些治水活動(dòng)，使社會(huì)民眾獲得治水的知識(shí)資源；其次，在為社會(huì)公眾構(gòu)建參與治水渠道方面，各地政府積極建立起治水參與平臺(tái)，為民眾、企業(yè)和政府共同協(xié)商合作提供了一個(gè)平臺(tái)，使他們能夠在這個(gè)平臺(tái)中對(duì)治水問題進(jìn)行協(xié)商與探討，并共同參與治水過程。最后，隨著我國信息化程度的不斷提高，新媒體等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐漸被運(yùn)用于政府運(yùn)作之中。在治水過程中，各地政府基于大數(shù)據(jù)時(shí)代建立了網(wǎng)上治水平臺(tái)，推出了與治水有關(guān)的信息平臺(tái)和APP。政府這一系列的舉措為民眾了解五水共治政策的實(shí)施情況、參與五水共治政策過程以及提出與五水共治政策相關(guān)的建議都提供了很好的渠道。各地政府的這些措施使得民眾真正能夠有資源、有途徑地了解到五水共治政策的相關(guān)情況，并使其有機(jī)會(huì)參與到五水共治政策過程中。

三是賦予社會(huì)民眾權(quán)利，使其能夠參與五水共治政策。在浙江省實(shí)施五水共治政策過程中，政府不僅在官方文件中規(guī)定了社會(huì)民眾有參與治水的權(quán)利，而且將民眾參與治水過程落實(shí)到實(shí)踐之中。有關(guān)政府部門發(fā)布相關(guān)文件，規(guī)定特許成立志愿者服務(wù)隊(duì)、市民環(huán)保監(jiān)督團(tuán)等社會(huì)治水組織。由此，志愿者服務(wù)隊(duì)與市民環(huán)保監(jiān)督團(tuán)等社會(huì)組織得以成立。這些社會(huì)組織擁有參與治水的權(quán)利。他們自發(fā)組織各種志愿者活動(dòng)，比如進(jìn)社區(qū)宣傳治水知識(shí)，義務(wù)上街發(fā)放宣傳五水共治的傳單，自愿參與清理河道淤泥等志愿者活動(dòng)。用自身的實(shí)際行動(dòng)積極參與五水共治中的治水過程。同樣，這些志愿者、群團(tuán)與組織也擁有監(jiān)督的權(quán)利，他們可以監(jiān)督整個(gè)治水的過程是否合理合法。例如開展自愿巡河活動(dòng)，監(jiān)督治水工作活動(dòng)等志愿者活動(dòng)。在地方政府部門賦予民眾參與治水權(quán)利的背景下，市民們也自發(fā)組織起了“五水共治”專家技術(shù)服務(wù)團(tuán)為治水過程出謀劃策。企業(yè)家們也自發(fā)組織起了商會(huì)抱團(tuán)捐贈(zèng)為治水過程出錢出力。正是由于政府賦予了社會(huì)民眾參與五水共治政策的權(quán)利，才能使社會(huì)民眾廣泛參與到治水過程中，才能使五水共治政策取得成功。

四是賦予社會(huì)民眾權(quán)力，使其能夠影響五水共治政策。在五水共治政策實(shí)施過程中，浙江省各地政府部門與社會(huì)民眾共享了一部分權(quán)力。政府部門不僅賦予社會(huì)民眾參與權(quán)，而且也賦予了社會(huì)民眾監(jiān)督權(quán)、河道的管理權(quán)以及評(píng)價(jià)權(quán)。首先，參與權(quán)體現(xiàn)在只要社會(huì)民眾想要參與五水共治過程，便可以參與其中。各地政府向社會(huì)民眾提供了多種參與治水工作的渠道，如參與志愿者活動(dòng)、擔(dān)任治水相關(guān)職務(wù)、網(wǎng)上治水平臺(tái)留言等渠道。社會(huì)民眾可以憑自己的喜好選擇參與治水的方式；其次，監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在社會(huì)民眾可以隨時(shí)對(duì)治水過程進(jìn)行監(jiān)督。民眾既可以從治水APP等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上及時(shí)了解到治水的相關(guān)信息，也可以參與巡河活動(dòng)，實(shí)地了解治水的現(xiàn)實(shí)狀況。此外，河道的管理權(quán)一方面體現(xiàn)在市民或者村民可以擔(dān)任政府設(shè)立的“河長”“河小二”“河管家”等職務(wù)，這些職務(wù)的工作職責(zé)便是對(duì)自己所管轄的河道進(jìn)行監(jiān)督與管理。如果市民或村民擔(dān)任了這些職務(wù)，他們不僅可以參與治水過程，還可以監(jiān)督治水工作的具體情況。另一方面體現(xiàn)在各地建立了民眾、媒體參與監(jiān)督治水、公開曝光治水過程等工作機(jī)制，這就使得治水過程暴露在陽光下，社會(huì)民眾都可以監(jiān)督到治水過程。評(píng)價(jià)權(quán)體現(xiàn)在社會(huì)民眾都可以對(duì)治水工作的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。社會(huì)民眾既可以在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上對(duì)治水工作的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以通過短信或者電話的形式對(duì)治水工作的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)表自己對(duì)于治水工作的看法與建議。這樣一來，確保了社會(huì)民眾對(duì)整個(gè)治水過程的參與。由此，實(shí)現(xiàn)了五水共治政策的合法性。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

綜上所述，基于賦權(quán)理論所建立的賦權(quán)參與機(jī)制的分析框架，旨在倡導(dǎo)和推進(jìn)以賦權(quán)參與機(jī)制為核心的全過程、動(dòng)態(tài)性地實(shí)現(xiàn)公共政策合法性的目標(biāo)，避免出現(xiàn)因公民無權(quán)參與而導(dǎo)致的“公共政策合法性危機(jī)”現(xiàn)象。作為一個(gè)典型案例，浙江省五水共治政策的順利執(zhí)行不僅在一定程度上證實(shí)了賦權(quán)參與機(jī)制對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)的適用性，而且也可以為其他公共政策實(shí)現(xiàn)其合法性目標(biāo)的實(shí)踐操作提供一定的經(jīng)驗(yàn)與啟示。具體來講，主要包括以下三個(gè)方面：一是政府部門應(yīng)積極為社會(huì)民眾提供參與公共政策全過程的資源與途徑。古人云，授人以魚，不如授人以漁。政府部門不應(yīng)該只是規(guī)定民眾有參與公共政策的權(quán)利，更重要的應(yīng)該是告訴民眾如何參與到公共政策過程中。民眾參與公共政策不是一個(gè)動(dòng)作，而是一個(gè)過程。對(duì)此，政府部門應(yīng)該為民眾參與公共政策過程提供各種資源，并構(gòu)建起民眾參與公共政策全過程的各種渠道。唯有如此，民眾才能夠擁有足夠的資源與途徑去了解公共政策的相關(guān)信息，并為其之后參與公共政策全過程打下基礎(chǔ)，也為實(shí)現(xiàn)公共政策合法性目標(biāo)打下基礎(chǔ)；二是民眾參與公共政策的權(quán)利應(yīng)制度化。在我國，雖然法律有規(guī)定公民有參與公共政策的權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，民眾真正參與公共政策過程的情況卻是比較少的。因此，民眾擁有參與公共政策的權(quán)利應(yīng)該制度化。這種“制度化”主要體現(xiàn)為：“某個(gè)特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會(huì)或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，因此具有合法性或合理性”[22]。所以，公共政策過程中公民的參與應(yīng)該成為一種固定化的模式。即應(yīng)該明確在每一項(xiàng)公共政策過程中，民眾都應(yīng)該擁有參與公共政策的權(quán)利。這樣一來，可以保證民眾能夠參與公共政策，從而確保公共政策的合法性；三是政府部門應(yīng)賦予社會(huì)民眾影響公共政策全過程的權(quán)力。在社會(huì)關(guān)系中，無論是個(gè)人或是群體，握有權(quán)力的一方總是比無權(quán)的一方占優(yōu)勢。并且掌權(quán)者總是能利用手中的權(quán)力為自己謀取更多的利益。因此，政府部門應(yīng)適度賦予民眾權(quán)力，即賦予民眾能夠影響公共政策過程的權(quán)力。民眾只有擁有了權(quán)力，才能夠?yàn)橹\求自身的利益采取行動(dòng)或者才能夠抵制不利于自身境況的行動(dòng)，從而為改變自身的不利狀況做出努力。民眾擁有了影響公共政策的權(quán)力，便會(huì)更加積極地參與公共政策過程，由此實(shí)現(xiàn)公共政策的合法性。