扶貧瞄準(zhǔn)的執(zhí)行偏差與路徑優(yōu)化

郭萌，王怡，2

（1.商洛學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西商洛 726000；2.陜西師范大學(xué) 國際商學(xué)院，陜西西安 710119）

黨的十九大報告指出“從現(xiàn)在到二〇二〇年，是全面建成小康社會決勝期”[1]22，小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)有賴于高質(zhì)量的扶貧瞄準(zhǔn)。由于受種種因素的制約，在現(xiàn)行反貧困工作中，扶貧資源配置具有突出的配額制特征，即由中央與各級政府首先進行區(qū)域性瞄準(zhǔn)，基層政府再依照上級配額進行個體性瞄準(zhǔn)。由于配額制“數(shù)量性偏差”的先天缺陷和次級分配的后天不足，導(dǎo)致扶貧實踐中瞄準(zhǔn)精度不高，扶貧資金極易呈現(xiàn)邊際效用遞減，造成了公共資源的浪費，也為權(quán)力尋租提供了空間，已經(jīng)成為脫貧攻堅的重要掣肘因素，扶貧瞄準(zhǔn)亟需突破“硬制度”與“軟環(huán)境”的困局。

一、我國扶貧瞄準(zhǔn)的歷史變遷與執(zhí)行偏差

（一）扶貧瞄準(zhǔn)的制度設(shè)計經(jīng)歷了從區(qū)域瞄準(zhǔn)到家庭瞄準(zhǔn)的變遷

改革開放四十年來，我國扶貧開發(fā)先后經(jīng)歷了四個階段。第一階段（1978—1985年）為體制改革扶貧階段，國家通過在廣大農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等改革手段，理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機制，幫助貧困人口擺脫貧困。第二階段（1986—2000年）為解決溫飽扶貧階段，國家確立了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，建立了以貧困縣為主的區(qū)域瞄準(zhǔn)機制，通過東西部扶貧協(xié)作等手段，推進了扶貧工作制度化和體系化。第三階段（2001—2010年）為鞏固溫飽扶貧階段，國家建立了以貧困村為主的瞄準(zhǔn)機制，將扶貧瞄準(zhǔn)對象進一步下移，使得扶貧的精準(zhǔn)度進一步提高。第四階段（2011—）為全面小康扶貧階段，國家劃定了14 個集中連片特困地區(qū)為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，將脫貧攻堅作為全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一，開始實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，將扶貧瞄準(zhǔn)對象進一步精確到人[2]。

通過梳理分析我國改革開放以來扶貧開發(fā)四個階段不同的瞄準(zhǔn)機制，我們可以歸納出其瞄準(zhǔn)邏輯：即瞄準(zhǔn)對象經(jīng)歷了從大到小、逐次遞進的轉(zhuǎn)變。在前兩個階段，以行政區(qū)域縣為扶貧瞄準(zhǔn)對象；第三個階段，扶貧瞄準(zhǔn)對象下沉到貧困村；到第四個階段，扶貧脫貧瞄準(zhǔn)對象直接精確到人，扶貧與脫貧制度瞄準(zhǔn)導(dǎo)向越來越精準(zhǔn)，從制度理念上保障了扶貧脫貧瞄準(zhǔn)的靶向性、精確性。

（二）扶貧瞄準(zhǔn)在實踐過程中出現(xiàn)了執(zhí)行偏差

扶貧瞄準(zhǔn)的本質(zhì)就是界定資源應(yīng)該給付給誰，即誰應(yīng)該享受社會救助，享受什么形式、什么數(shù)量的救助[3]。在對象的范圍確定、標(biāo)準(zhǔn)劃分、實際給付等實踐過程中，必須由不同的主體采取一定的方式的進行甄別，貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定一般是國家層面，而資源實際給付則由基層政府、基層組織來進行，在執(zhí)行的過程中不可避免的產(chǎn)生了委托代理關(guān)系，造成了瞄準(zhǔn)執(zhí)行偏差。

1.宏觀統(tǒng)計估算層面對瞄準(zhǔn)偏差的影響

在國家扶貧資源分配程序上，首先是國家根據(jù)宏觀數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在估算區(qū)域貧困人口總體規(guī)模的基礎(chǔ)上，核算和確定扶貧資源的分配總量。其次，各級政府部門根據(jù)所管轄的下級行政區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，估算其資助所需的配額，將資助配額分解到區(qū)域所在的各個自然村。最后，由自然村將上級政府部門下?lián)艿馁Y助配額以民主評議的形式對應(yīng)到貧困戶。雖然國家在宏觀估計層面有其必然的合理性，然而，要做到估計數(shù)量與實際數(shù)量完全相符是不可能的。當(dāng)前的現(xiàn)實情況是估計數(shù)量與實際數(shù)量之間誤差較大，供需的不平衡在很大程度上影響了貧困的瞄準(zhǔn)，造成了宏觀控制對瞄準(zhǔn)偏差的影響。

2.微觀次級分配層面對瞄準(zhǔn)偏差的影響

微觀層面的次級分配使得國家將扶貧瞄準(zhǔn)的權(quán)力下放給了基層組織，而數(shù)量的偏差和指標(biāo)落地的現(xiàn)實困境造成了貧困瞄準(zhǔn)的偏離。為了將上級配額分配到具體的個人，當(dāng)前基層組織普遍的做法是在國家指導(dǎo)性文件的框架下進行民主評議，而民主評議規(guī)則缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性的實施標(biāo)準(zhǔn)，其間不可避免地受到人際關(guān)系、社會因素的制約，一些為人所詬病的如相互排擠、小圈子現(xiàn)象、行賄等不正當(dāng)競爭紛紛出現(xiàn)，從而使貧困瞄準(zhǔn)結(jié)果失去其客觀性[4]。

從資源配置角度審視扶貧脫貧工作，可以發(fā)現(xiàn)在扶貧脫貧對象瞄準(zhǔn)的實際執(zhí)行過程中，扶貧資源的分配具有突出的配額制特征。在扶貧脫貧瞄準(zhǔn)實踐中，我們一直沿用的是資源配額制瞄準(zhǔn)模式。即由中央與各級政府首先進行區(qū)域性瞄準(zhǔn)，也就是根據(jù)宏觀測算情況以及規(guī)劃目標(biāo)，層層下達扶貧脫貧資源指標(biāo)，按行政區(qū)劃對指標(biāo)進行分配與數(shù)量控制?；鶎诱僖勒丈霞壟漕~進行個體性瞄準(zhǔn)，通過地方行政體制進行次級分配，具體分配至個人。資源配額制已經(jīng)成為貧困人口瞄準(zhǔn)的“實際規(guī)則”。

二、配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式的現(xiàn)實困境與原因分析

配額是分配主體在資源有限的情況下對分配對象進行的一種管理方式。在我國，由于資源與人口的比例失衡，配額制被廣泛應(yīng)用于各類公共資源的管理之中，例如高考招生制度、建設(shè)用地分配制度、高校資助制度等。它的典型特征是：其一，配額制具有分類化特征，是一種對有限資源進行數(shù)量管理的有效手段。其二，配額制依附于層級管理體系，是一種自上而下的管理模式，分配主體控制著資源數(shù)量，處于主導(dǎo)地位，分配對象使用給定資源，屬于從屬地位。其三，配額制的瞄準(zhǔn)對象是類別群體，而非具體個人。扶貧脫貧瞄準(zhǔn)中，資源配額制不宜長期作為實際操作主導(dǎo)模式的原因在于反貧困制度在執(zhí)行中存在的偏差以及設(shè)計中存在的漏洞。資源配額制瞄準(zhǔn)模式出現(xiàn)的不精準(zhǔn)問題，一是資源泄露，即資源流向了非貧困戶，不應(yīng)覆蓋而覆蓋；二是覆蓋面不足，即部分窮人沒有覆蓋到，應(yīng)覆蓋而未覆蓋。在扶貧脫貧的實踐中，“去真”與“納偽”的瞄準(zhǔn)偏差廣泛存在。

（一）資源配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式貧困瞄準(zhǔn)率不高

即使在精準(zhǔn)扶貧背景下，農(nóng)村貧困人口瞄準(zhǔn)偏差現(xiàn)象仍然存在。原因在于政策的落地需要面對多元、繁復(fù)的情境，因而不可避免地出現(xiàn)了“硬制度”與“軟環(huán)境”的困局。貧困瞄準(zhǔn)率偏低帶來的瞄準(zhǔn)遺漏，影響了反貧困的效果，也造成了公共資源的大量流失[5]。

國內(nèi)外學(xué)者對配額制瞄準(zhǔn)展開了廣泛調(diào)查研究。如George Dellaportas 用擠出率和漏損率2個指標(biāo)評價瞄準(zhǔn)效率：擠出率（漏保）為沒有獲得保障的目標(biāo)家庭數(shù)與目標(biāo)家庭總數(shù)之比，漏損率（錯保）為獲得保障的非目標(biāo)家庭數(shù)與獲得保障的家庭總數(shù)之比，這2 個指標(biāo)都表示瞄準(zhǔn)的偏差率，擠出率與漏損率之和的值越大，整個制度的瞄準(zhǔn)率就越低[6]。世界銀行研究報告指出，約有50%的貧困戶漏出區(qū)域瞄準(zhǔn)范圍，若加上貧困縣的扶貧資金挪用因素，貧困戶享受扶貧資金的比例將低于50%。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）中期評估報告指出，貧困人口未能從扶貧項目中獲得平等收益，其根本原因是項目瞄準(zhǔn)率偏低致使無法準(zhǔn)確識別區(qū)域內(nèi)低收入人群的個體差異[7]。易紅梅、張林秀運用赤貧指數(shù)作為指標(biāo)度量農(nóng)戶的多維貧困，發(fā)現(xiàn)瞄準(zhǔn)遺漏和瞄準(zhǔn)漏出同時存在[8]。朱夢冰等[9]在2013年全國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上分析了農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)問題，認(rèn)為農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)率和覆蓋率均處于較低水平，見表1。

資源配額制的扶貧瞄準(zhǔn)模式主要是考慮到我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異性，因而在扶貧資源配額的時候會向經(jīng)濟更為落后的地區(qū)適當(dāng)傾斜[10]。然而，資源配額制的規(guī)?？刂圃谝欢ǔ潭壬袭a(chǎn)生了“規(guī)模排斥”，各級政府最終配額到的貧困戶指標(biāo)，往往與區(qū)域內(nèi)實際的貧困戶數(shù)量不一致，從而使得部分貧困戶被遺漏[11]。貧困人口的瞄準(zhǔn)偏差已然成為影響我國反貧困制度有效實施的障礙。

（二）配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式已不適用于當(dāng)前的鄉(xiāng)土情境

在扶貧瞄準(zhǔn)中，基層政府和干部在落實國家扶貧政策過程中屢屢出現(xiàn)挪用貧困人口指標(biāo)徇私舞弊、借用貧困人口指標(biāo)化解矛盾糾紛、限制貧困人口以減少自身工作量等行為，鄉(xiāng)土社會的平均主義思想也在不斷挑戰(zhàn)著國家的權(quán)威。李棉管認(rèn)為，由于配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式的簡約化與通用性，使得貧困瞄準(zhǔn)在落地過程中，因為不可避免會與鄉(xiāng)土社會的復(fù)雜環(huán)境發(fā)生碰撞，因而必然會導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差[12]。陸漢文等則指出，各級政府出于經(jīng)濟發(fā)展需要首先考慮的是扶貧資源獲取的最大化，而非精準(zhǔn)識別貧困戶，因而在信息不對稱條件下，將“非貧困戶”上報為“貧困戶”的現(xiàn)象一定存在[13]。鐘漲寶等研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)土情景中不同主體迥異的社會心態(tài)，都會造成瞄準(zhǔn)偏差[14]。徐娜等認(rèn)為，國家在扶貧開發(fā)中注重機會公平，鄉(xiāng)土情境中側(cè)重于程序公平，而村民更加關(guān)注結(jié)果公平[15]。何紹輝在研究中指出，我國鄉(xiāng)土情景主要遵循的“最恰當(dāng)”原則會導(dǎo)致貧困戶名單摻雜非貧困人口[16]。李博等研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)土情景認(rèn)為扶貧資源的投放除了公平公正之外，還應(yīng)該具有一定的普惠性，這也會導(dǎo)致一定的扶貧瞄準(zhǔn)偏差存在[17]。

綜上所述，現(xiàn)階段我國農(nóng)村采用的資源配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式，從制度設(shè)計上為扶貧瞄準(zhǔn)偏差提供了滋生空間?！皵?shù)量性偏差”的先天缺陷和次級分配的后天不足，進一步導(dǎo)致了“扶貧瞄準(zhǔn)偏差”的發(fā)生，加上行政化配額賦予基層代理人自由裁量權(quán)的影響，不可避免在扶貧瞄準(zhǔn)中會出現(xiàn)權(quán)力尋租，這些都構(gòu)成了導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)偏離的制度性因素。

三、扶貧瞄準(zhǔn)模式轉(zhuǎn)變是精準(zhǔn)扶貧和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

配額制在扶貧瞄準(zhǔn)中長期占主導(dǎo)地位有其歷史原因，在我國尚未有能力為全部貧困戶提供救助的情況下，資源配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式能夠?qū)⒂邢薜膰屹Y源分配給貧困人口，在一定程度上起到了調(diào)節(jié)扶貧資源供需不平衡的積極作用。同時，國家通過對區(qū)域扶貧資源數(shù)量的控制，地方政府以再分配的形式加以落實，在一定程度上也適應(yīng)了區(qū)域顯性存在的貧困特質(zhì)與貧困人口經(jīng)濟狀況等因素難以精確統(tǒng)計的現(xiàn)實困境。然而，隨著精準(zhǔn)扶貧對貧困瞄準(zhǔn)要求的不斷提高，國家扶貧政策沿用的配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式的優(yōu)勢正在逐步消減，資助績效正在逐步降低，其弊端也日益顯露，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實際和要求。習(xí)近平總書記在黨的第十九大報告中要求“加強和創(chuàng)新社會治理”[1]35。配額制與國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢相背離，迫切需要進行變革和創(chuàng)新。

（一）認(rèn)證制與配額制的優(yōu)勢比較

認(rèn)證制和配額制有著各自其相對獨立的運作機理，也有著各自的適應(yīng)范圍和局限性。配額制強調(diào)宏觀控制，在個體識別上相對粗放，國家通過宏觀數(shù)據(jù)統(tǒng)計、以地方組織為中介、間接與分配對象建立起瞄準(zhǔn)關(guān)系，呈現(xiàn)出強數(shù)量和弱規(guī)則的管理特征。認(rèn)證制強調(diào)微觀識別，依賴統(tǒng)一的規(guī)范和相對全面的信息采集與處理能力，是國家以規(guī)范為媒介與個人建立起的一種具有契約效應(yīng)的瞄準(zhǔn)關(guān)系，呈現(xiàn)出強規(guī)則和弱數(shù)量的管理特征。

1.認(rèn)證制更具瞄準(zhǔn)優(yōu)勢

認(rèn)證制和配額制的瞄準(zhǔn)對象不同。配額制是以類別群體為對象的瞄準(zhǔn)機制，具有差別對待的顯性特征，是一種具有宏觀性的區(qū)域瞄準(zhǔn)機制，瞄準(zhǔn)對應(yīng)的是單位整體而非單獨個人。認(rèn)證制是以單獨個人為對象的瞄準(zhǔn)機制，強調(diào)認(rèn)證的個體性和無差異對待，不受認(rèn)定區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制。認(rèn)證制從實際出發(fā)，不受配額指標(biāo)的限制，著眼于實際狀況，凡符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口，都均等地享受扶貧資源；凡不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的人口，一律排除在受助資格之外，有效提升了精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)率。因此，認(rèn)證制更具瞄準(zhǔn)優(yōu)勢。

2.認(rèn)證制更具公平優(yōu)勢

認(rèn)證制和配額制的瞄準(zhǔn)規(guī)則不同。配額制以總量控制的方法進行區(qū)域瞄準(zhǔn)，在具體瞄準(zhǔn)到人這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一具體的規(guī)則，其瞄準(zhǔn)精度主要依賴于基層組織與個人的關(guān)系。認(rèn)證制的瞄準(zhǔn)則具有統(tǒng)一性的顯著特點，只要符合規(guī)則要求，按照認(rèn)證程序嚴(yán)格執(zhí)行，任何人都有享受資格。認(rèn)證制以公平、公正、公開原則實現(xiàn)了分配主體與分配對象之間的直接對接，減少了中間環(huán)節(jié)的不可控、不統(tǒng)一等影響因素，使得貧困人口對社會公平產(chǎn)生強烈認(rèn)同，社會矛盾將隨之而明顯減少，受助貧困戶的社會公平感將得到顯著提升。因此，認(rèn)證制更具公平優(yōu)勢。

3.認(rèn)證制更具發(fā)展優(yōu)勢

認(rèn)證制和配額制的適用范圍不同。配額制適用的條件為資源有限、差別需求和差別對待、個體差異不明確或缺乏足夠的鑒定方式。認(rèn)證制適用的條件為資源充足、類別群體差異較小、個體特征明顯或鑒定方式便捷。從管理成本的視角審視，配額制對國家的基礎(chǔ)能力要求較弱，行政成本耗費較低，是一種簡約粗放型管理模式；而認(rèn)證制對國家的信息采集和鑒定能力要求較強，行政成本耗費也較高，是一種精細化管理模式。認(rèn)證制直接將瞄準(zhǔn)對象精確到人，對國家的信息采集能力和鑒別能力提出了較高的要求，其必然會產(chǎn)生高于配額制的行政成本。但是，認(rèn)證制這種較高的要求和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求具有統(tǒng)一性，有助于國家治理水平的提升，而且這種提升將服務(wù)于社會多個治理目標(biāo)，從而產(chǎn)生一舉多得、一勞永逸的多重優(yōu)勢。認(rèn)證制更具發(fā)展優(yōu)勢。

（二）認(rèn)證制是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的必然選擇

扶貧開發(fā)工作“要解決好‘扶持誰’的問題”，確保把真正的貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，提高扶貧實效[17]。精準(zhǔn)識別作為貧困測度方式將扶貧對象進行分類、明細和確認(rèn)，其本質(zhì)就是一種認(rèn)證。因此，認(rèn)證制是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的必然選擇。同時，精準(zhǔn)扶貧為認(rèn)證制提供了所需的條件保障。

隨著我國公共救助資源日益充裕，配額制已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)當(dāng)前的貧困治理要求。配額制的優(yōu)勢正在逐步消減，瞄準(zhǔn)偏差越來越大，扶貧績效增長緩慢，這就需要從現(xiàn)實需求層面。突破機制束縛，實現(xiàn)從配額制向認(rèn)證制的制度變革。決勝全面建成小康社會要求高質(zhì)量脫貧瞄準(zhǔn)，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)退出，社會福利體系的升級也為精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)退出從配額制到認(rèn)證制提供了保障。從制度層面看，我國扶貧開發(fā)體系運行四十年來，實現(xiàn)了從補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，各類扶貧制度在實踐檢驗中已經(jīng)趨于完善，已經(jīng)具備認(rèn)證制所需的制度基礎(chǔ)；從物質(zhì)層面看，隨著我國綜合國力的不斷增強，國家已經(jīng)完全具備了為所有貧困戶提供基本生活保障的能力，國家每年在扶貧開發(fā)中投入的資金都在逐年遞增，國家已經(jīng)具備與認(rèn)證制相匹配的物質(zhì)條件；從可操作性層面看，隨著社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展和國家治理體系的不斷完善，加上黨的十八大以后精準(zhǔn)扶貧工作的快速推進，貧困家庭的收入情況和財產(chǎn)狀況正在逐步信息化和公開化，這種具有量化特征的信息為精準(zhǔn)扶貧認(rèn)證制的發(fā)展奠定了強有力的基本條件。

（三）認(rèn)證制是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十九大報告將大數(shù)據(jù)重塑國家實力結(jié)構(gòu)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，包括大數(shù)據(jù)收集、存儲、管理和分析能力等[18]。這就要求行為主體實現(xiàn)從單一格局向多元主體格局協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，要求參與治理的多元主體具有平等的身份，以協(xié)商、認(rèn)證等形式達成共識，實現(xiàn)協(xié)同治理。一方面，建構(gòu)遵循資本邏輯的治理體系，有效駕馭資本邏輯的私人財富增值本性，解決或規(guī)避資本邏輯所帶來的負面效應(yīng)，優(yōu)化資源配置。另一方面，建構(gòu)多元交互共治的體制，維護社會公平，控制兩極分化和利益博弈走向惡性循環(huán)。認(rèn)證制所要求的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)配置資源、精準(zhǔn)脫貧退出本質(zhì)上是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求與體現(xiàn)[19]。

四、認(rèn)證制扶貧瞄準(zhǔn)模式施行的政策建議

國家認(rèn)證能力主要有兩個決定因素：一是認(rèn)證事實的客觀性，二是認(rèn)證規(guī)則的統(tǒng)一性。事實的客觀性要求必須準(zhǔn)確獲取貧困戶的家庭經(jīng)濟收入與支出等信息，規(guī)則的統(tǒng)一性要求必須有明確、精細和統(tǒng)一的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，且識別結(jié)果能以數(shù)字信息的形式采集和匯總。也只有如此，才能為認(rèn)證制的順利施行奠定堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（一）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立區(qū)域化的收入核查體系

認(rèn)證就是在數(shù)據(jù)與人或物之間建立起一一對應(yīng)的關(guān)系[19]。在認(rèn)證制扶貧模式的實施過程中，首先要做到的就是數(shù)據(jù)采集，要通過大數(shù)據(jù)技術(shù)把貧困戶個人及其家庭的財產(chǎn)、經(jīng)濟收入與支出狀況等以數(shù)據(jù)信息的形式詳細精確地采集到系統(tǒng)平臺，并依據(jù)其個體特征、社會特征和經(jīng)濟特征進行科學(xué)分類，形成能夠客觀反映貧困戶貧困狀態(tài)的信息事實，作為評判貧困戶家庭經(jīng)濟狀況的重要依據(jù)。各行政區(qū)域應(yīng)建立健全收入核查體系，搭建較為完備、方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的信息采集與共享平臺，為認(rèn)證制扶貧模式的實施提供客觀的數(shù)據(jù)信息，為因戶施策、定點、定量、定時消除貧困奠定堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立完備的區(qū)域化收入核查體系是認(rèn)證制順利實施的前提。

（二）通過共識建構(gòu)制定科學(xué)與統(tǒng)一的認(rèn)證規(guī)則

政策規(guī)范是克服瞄準(zhǔn)偏離和提升瞄準(zhǔn)精度的主要抓手，福利規(guī)則的規(guī)范性越強，統(tǒng)一程度越高，認(rèn)證的能力就越強。共識建構(gòu)就是要政府在認(rèn)證規(guī)則制定和執(zhí)行過程中通過民主協(xié)商的方式就認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序達成共識。認(rèn)證制扶貧瞄準(zhǔn)模式的順利實施，必須根據(jù)我國的實際情況明確貧困人口的認(rèn)證規(guī)則，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推行，減少地方性規(guī)則對反貧困制度的滲透和侵蝕。內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以有效提升扶貧瞄準(zhǔn)精度，從而減弱瞄準(zhǔn)偏離。因此，通過共識建構(gòu)形成科學(xué)與統(tǒng)一的認(rèn)證規(guī)則是認(rèn)證制扶貧模式順利施行的重要保障。

（三）通過管理優(yōu)化規(guī)范認(rèn)證權(quán)力的監(jiān)督機制

權(quán)力監(jiān)督有兩條基本路徑：一條是行政體系內(nèi)部監(jiān)督，另一條是廣大人民群眾監(jiān)督。自上而下的行政體系內(nèi)部監(jiān)督側(cè)重于對認(rèn)證制扶貧模式程序合法性的監(jiān)督，而自下而上的群眾監(jiān)督則側(cè)重于認(rèn)證制扶貧模式結(jié)果公平性的監(jiān)督。因此，一方面要通過管理優(yōu)化，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段建立起貧困信息采集與共享平臺，打破區(qū)域與體制限制，融合管理與服務(wù)于一體，實現(xiàn)從“處置問題”向“發(fā)現(xiàn)問題”的前端延伸。另一方面，要通過監(jiān)督優(yōu)化，建立自上而下的融合政府、審計、輿論、群眾于一體的監(jiān)督與考評機制，形成多元治理的良性生態(tài)，從而減小權(quán)力尋租風(fēng)險，克服瞄準(zhǔn)偏離，確保脫貧成效的提升。

五、結(jié)語

精準(zhǔn)脫貧是黨的十九大報告提出的全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，隨著扶貧開發(fā)、脫貧攻堅的一步步深化，貧困的類型會由以絕對貧困為主轉(zhuǎn)向相對貧困為主[20]。脫貧成果的鞏固成為當(dāng)前以及今后一段時期的重要任務(wù)，而貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，貧困戶內(nèi)生動力的培育與提升是一個長期的命題[21]。減貧資源由配額制向認(rèn)證制的轉(zhuǎn)變是精準(zhǔn)脫貧、全面建成小康社會的要求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種檢驗與提升。目前，從理論、制度以及技術(shù)條件方面已經(jīng)基本具備了實施認(rèn)證制所需的基礎(chǔ)與可操作性條件。因而，及時調(diào)整扶貧瞄準(zhǔn)模式，實現(xiàn)資源由配額制向認(rèn)證制的切實轉(zhuǎn)變，對于提升脫貧工作績效，精準(zhǔn)脫貧、預(yù)防返貧，對于后續(xù)城市貧困、相對貧困的治理有著重要的價值與意義。