我國(guó)工會(huì)維權(quán)職責(zé)面臨的困境及對(duì)策研究

陳俊潔，王燕榮

（山東管理學(xué)院勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院，山東濟(jì)南 250357）

根據(jù)我國(guó)工會(huì)法第六條的規(guī)定，維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)。從歷史起源上看，“維權(quán)”也是工會(huì)組織產(chǎn)生的重要淵源。然而在實(shí)際工作中，工會(huì)的維權(quán)職責(zé)并未得到很好的履行。雖然工會(huì)在職工維權(quán)上進(jìn)行了一系列改革探索，但并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。本文嘗試在分析我國(guó)工會(huì)維權(quán)職責(zé)面對(duì)的具體困境及其多方成因的基礎(chǔ)上，尋求突破工會(huì)維權(quán)困境的可行對(duì)策。

一、我國(guó)工會(huì)維權(quán)職責(zé)面臨的困境

在目前的法律法規(guī)框架下，我國(guó)工會(huì)的維權(quán)職責(zé)與任務(wù)，主要涵蓋以下幾個(gè)方面：參與勞動(dòng)法律法規(guī)立法及勞動(dòng)政策的制定；開(kāi)展職工民主管理、進(jìn)行平等協(xié)商，促進(jìn)廠務(wù)民主公開(kāi)；簽訂職工集體合同，保護(hù)職工勞動(dòng)基準(zhǔn)權(quán)益；開(kāi)展勞動(dòng)保護(hù)和職工社會(huì)保障，監(jiān)督勞動(dòng)法律執(zhí)行；介入勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛的調(diào)處（預(yù)防、調(diào)解和仲裁）等。然而，現(xiàn)有的我國(guó)工會(huì)制度及其工作模式，使工會(huì)的維權(quán)職責(zé)面臨著以下幾大困境：

（一）基層工會(huì)維權(quán)職能弱化

《中國(guó)工會(huì)章程》規(guī)定我國(guó)工會(huì)組織兼具政治性、先進(jìn)性和群眾性，工會(huì)肩負(fù)著“兩個(gè)維護(hù)”的雙重職責(zé)。然而在實(shí)踐過(guò)程中，工會(huì)組織特別是基層工會(huì)往往難以兼顧雙重職責(zé)，由于基層工會(huì)工作者對(duì)國(guó)家利益和職工利益的界限不清晰，往往只顧及眼前的利益而忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，側(cè)重于維護(hù)企業(yè)利益而不重視維權(quán)職責(zé)的貫徹，造成工會(huì)維權(quán)職能的弱化。而事實(shí)上，在當(dāng)前“強(qiáng)資本弱勞動(dòng)”的形勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)勞資均衡，必須重視職工群體權(quán)益的維護(hù)，“既要反映訴求，又要保護(hù)員工”[1](p99)，否則就會(huì)把工會(huì)推到一個(gè)夾在國(guó)家與職工之間的尷尬位置，工會(huì)雙維護(hù)的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。

（二）工會(huì)組織在維權(quán)工作中存在被動(dòng)性特點(diǎn)

具體表現(xiàn)為：一是工會(huì)維權(quán)缺少實(shí)操性的規(guī)范。由于法律對(duì)工會(huì)維權(quán)的權(quán)利邊界以及如何行使權(quán)利并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致各基層工會(huì)缺少可操作性的工作實(shí)施細(xì)則。在調(diào)研中，有些基層工會(huì)主席直言：“職工不來(lái)找，我們是不會(huì)主動(dòng)惹事的。”二是工會(huì)維權(quán)不專(zhuān)業(yè)。工會(huì)維權(quán)工作經(jīng)常涉及到專(zhuān)業(yè)的法律問(wèn)題，而現(xiàn)行基層工會(huì)工作人員缺乏專(zhuān)業(yè)的法律素養(yǎng)，難以承擔(dān)起為職工維權(quán)的重任。以上因素導(dǎo)致了工會(huì)維權(quán)工作不能做到事先充分指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，而多是矛盾激化后再做補(bǔ)救，尚未形成維權(quán)工作的系統(tǒng)性規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)。

（三）工會(huì)維權(quán)的實(shí)際效果有限，更傾向于維護(hù) “底線型權(quán)益”，不能很好地促進(jìn) “增長(zhǎng)型權(quán)益”

一方面，對(duì)于職工的“增長(zhǎng)型權(quán)益”糾紛，“政府往往因?yàn)闆](méi)‘法’可依而介入遲緩”[2](p40)；另一方面，由于企業(yè)工會(huì)對(duì)企業(yè)方的依附性，使得企業(yè)工會(huì)在維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的同時(shí)，也扮演著維護(hù)企業(yè)利益的角色。所以工會(huì)只能維護(hù)職工的最基本權(quán)益，例如最低工資標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)保護(hù)等“底線型”勞動(dòng)權(quán)益，而對(duì)于“增長(zhǎng)型”勞動(dòng)權(quán)益，比如與企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)或社會(huì)發(fā)展保持同步的工資增長(zhǎng)事項(xiàng)，工會(huì)并不會(huì)主動(dòng)維護(hù)。

二、我國(guó)工會(huì)維權(quán)困境的成因分析

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的因素

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公有制的大背景下，職工是體制內(nèi)的勞動(dòng)者，不會(huì)存在激烈的勞資對(duì)抗。工會(huì)的職責(zé)僅限于 “福利型”，如開(kāi)展日常文體活動(dòng)以及發(fā)放福利等工作。職工對(duì)工會(huì)的維權(quán)需求并不明顯。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織多樣化，勞動(dòng)用工日益多元化，勞動(dòng)爭(zhēng)議日益復(fù)雜化，給工會(huì)工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)：一是基層工會(huì)的建立和工作開(kāi)展問(wèn)題凸顯。隨著民營(yíng)企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，工會(huì)在民營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)中存在組建率低且維權(quán)作用有限等問(wèn)題；另外，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體呈現(xiàn)流動(dòng)性強(qiáng)、群體意識(shí)欠缺等特點(diǎn)，大量農(nóng)民工徘徊在工會(huì)之外，如何滿足其較強(qiáng)的維權(quán)需求并組織其入會(huì)是個(gè)難題。二是隨著改革的深入，職工的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，如何為不同行業(yè)和層次的職工提供及時(shí)的組織聯(lián)系和有效的維權(quán)服務(wù)供給成為工會(huì)工作的重心和難題。三是偏好資本的地方政府環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，工會(huì)在強(qiáng)資本弱勞工以及地方政府的資本偏好的形勢(shì)下，難以發(fā)出維權(quán)的聲音。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，很多企業(yè)處于轉(zhuǎn)型升級(jí)期，大批職工面臨重新安置的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型給工會(huì)維權(quán)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（二）工會(huì)維權(quán)運(yùn)行機(jī)制的不足

我國(guó)工會(huì)維權(quán)主要依靠法律機(jī)制及其具體的日常工作運(yùn)行機(jī)制，而目前這兩個(gè)機(jī)制都不夠成熟完善?！豆?huì)法》雖然為工會(huì)維權(quán)設(shè)定了多項(xiàng)條款，但是多數(shù)存在法律制度供給不足、剛性不夠、力度欠缺的缺陷。具體表現(xiàn)在：第一，相關(guān)立法欠缺義務(wù)承擔(dān)主體，導(dǎo)致工會(huì)維權(quán)保障乏力。從現(xiàn)有法律規(guī)定來(lái)看，如果企事業(yè)單位存在侵犯職工權(quán)益，工會(huì)的維權(quán)方式是“交涉”“提出意見(jiàn)”“要求答復(fù)”等，換言之，工會(huì)維權(quán)的成效取決于企業(yè)管理者或當(dāng)?shù)卣欠窈献骰騾⑴c進(jìn)來(lái)。很多學(xué)者認(rèn)為，集體談判是工會(huì)履行維護(hù)職工合法權(quán)益基本職責(zé)的發(fā)展方向[3](p2)。然而在調(diào)研中，一些企業(yè)工會(huì)主席反映，“工資集體協(xié)商主要看老板，否則只是一紙合同，難以落實(shí)到位”?！爱?dāng)這個(gè)扭曲的價(jià)值信號(hào)被資方所挾持時(shí)，‘共決’便成為不折不扣的鏡花水月”[4]。第二，相關(guān)立法剛性不夠?，F(xiàn)行立法對(duì)工會(huì)維權(quán)職責(zé)的規(guī)定粗略，且沒(méi)有規(guī)定各級(jí)工會(huì)維權(quán)職能的具體分工，導(dǎo)致基層工會(huì)資源缺乏、事務(wù)繁重，工作壓力大，維權(quán)職能難以及時(shí)落實(shí)。在我國(guó)當(dāng)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，集體談判、集體協(xié)商是工會(huì)維權(quán)的主要方式。由于工會(huì)職責(zé)定位的多元化①，而企業(yè)工會(huì)對(duì)企業(yè)的依附性較強(qiáng)，企業(yè)工會(huì)目前尚難以具備“工人利益聚合”的功能，表現(xiàn)在其獨(dú)立性和代表性的不足，加之我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)工會(huì)集體談判權(quán)保障不力，使得工會(huì)主導(dǎo)型集體協(xié)商還沒(méi)有建立切實(shí)可行的組織實(shí)施方式，工會(huì)的集體維權(quán)仍然缺乏集體行動(dòng)的基礎(chǔ)。

（三）工會(huì)干部履職能力不足

當(dāng)前我國(guó)工會(huì)組織，尤其是基層工會(huì)存在著自身建設(shè)不足問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下方面：一是在思想上，“重活動(dòng)、輕維權(quán)”傾向不同程度存在，工會(huì)組織在職工維權(quán)上主動(dòng)性不夠，部分工會(huì)干部對(duì)維權(quán)工作存在畏難情緒或種種顧慮，導(dǎo)致工會(huì)在面對(duì)新形勢(shì)時(shí)，難有作為。二是能力上，工會(huì)干部自身素質(zhì)難以適應(yīng)維權(quán)工作要求。特別是在基層工會(huì)，工會(huì)干部往往為兼職，且流動(dòng)性較強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)性不夠，缺乏整體工會(huì)維權(quán)的工作思維和能力，導(dǎo)致工會(huì)缺乏專(zhuān)業(yè)維權(quán)人員，集體談判能力不足，工會(huì)維權(quán)工作的行動(dòng)僵化。三是工會(huì)維權(quán)工作缺乏整體評(píng)價(jià)機(jī)制導(dǎo)致工會(huì)維權(quán)的動(dòng)力不足，而工會(huì)維權(quán)的乏力又導(dǎo)致了職工對(duì)工會(huì)認(rèn)可度不高，進(jìn)而影響到工會(huì)對(duì)職工的凝聚力。

三、突破我國(guó)工會(huì)維權(quán)困境的對(duì)策

我國(guó)工會(huì)維權(quán)乏力涉及多方面的因素，突破工會(huì)維權(quán)的困境，必須從實(shí)際出發(fā)，從立法上強(qiáng)化工會(huì)維權(quán)的力度、從運(yùn)行機(jī)制上優(yōu)化工會(huì)維權(quán)的工作模式、從自身建設(shè)上提高工會(huì)維權(quán)的專(zhuān)業(yè)性。

（一）從立法上強(qiáng)化工會(huì)維權(quán)的力度

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)保障制度的改革及其由此導(dǎo)致的勞動(dòng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，全國(guó)總工會(huì)對(duì)工會(huì)維權(quán)職能提出多項(xiàng)要求，要使這一良好意圖落到實(shí)處，必須有明確的法律制度的保障。一是明確各級(jí)工會(huì)的維權(quán)職能分工。在 《工會(huì)法》的指導(dǎo)下，須以規(guī)章制度的形式對(duì)各級(jí)工會(huì)的勞動(dòng)法律監(jiān)督權(quán)加以細(xì)化，明確各級(jí)工會(huì)的勞動(dòng)權(quán)益維護(hù)內(nèi)容，行使勞動(dòng)監(jiān)督權(quán)的方式，明確工會(huì)勞動(dòng)監(jiān)督權(quán)與行政執(zhí)法之間的分工和任務(wù)，理順工會(huì)組織和政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)之間的工作聯(lián)動(dòng)關(guān)系。對(duì)不配合工會(huì)勞動(dòng)監(jiān)督，違反相關(guān)法律法規(guī)行為予以具體的法律制裁。因此各地應(yīng)盡快出臺(tái)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r的勞動(dòng)法律監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，使各級(jí)工會(huì)更好的分工合作維權(quán)。二是完善工會(huì)法、勞動(dòng)法等相關(guān)立法，保障工會(huì)依法有力維權(quán)。通過(guò)修訂完善法律規(guī)則，強(qiáng)化工會(huì)權(quán)利的剛性約束。三是規(guī)范職工維權(quán)法律體系。對(duì)相關(guān)法律條款進(jìn)行重新審定，消除相沖突的法律規(guī)范，從而為依法維權(quán)提供清晰的法律路徑。

（二）優(yōu)化工會(huì)維權(quán)的工作模式

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局和職工權(quán)益維護(hù)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，“政黨與政府支持是當(dāng)前我國(guó)工會(huì)發(fā)展的積極性力量”[5](p4)，因而應(yīng)建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政支持、工會(huì)協(xié)調(diào)、職工參與”的社會(huì)化維權(quán)新格局。一是健全職工維權(quán)訴求表達(dá)機(jī)制。工會(huì)組織首先要建立橫向到邊、縱向到底、上下互動(dòng)的全方位維權(quán)覆蓋網(wǎng)絡(luò)，保證只要職工有需要的地方就有工會(huì)組織，只要有工會(huì)組織的地方就有幫助職工維權(quán)的平臺(tái)?！盎鶎庸?huì)組織要深入基層、深入職工當(dāng)中，傾聽(tīng)職工的聲音，了解職工所需所愿所求，積極幫助、引導(dǎo)職工群眾通過(guò)正常途徑依法理性表達(dá)利益訴求?！盵6]

二是健全工會(huì)的維權(quán)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其一是上下級(jí)工會(huì)工作的聯(lián)動(dòng)，建立基層工會(huì)在維權(quán)中遇到具體制度性難題及時(shí)向上級(jí)工會(huì)反映的渠道，上級(jí)工會(huì)要對(duì)下級(jí)工會(huì)進(jìn)行充分的政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)助其解決維權(quán)問(wèn)題。同時(shí)，上級(jí)工會(huì)通過(guò)行使立法參與職責(zé)，積極參與人大、政府法律法規(guī)政策的制定，完善維護(hù)職工權(quán)益的地方法規(guī)體系。其二是工會(huì)與政府之間的聯(lián)動(dòng)，工會(huì)、人力資源社會(huì)保障、司法、法院建立定期溝通制度，就預(yù)防化解勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域矛盾進(jìn)行交流磋商，形成工作合力。在此合力中，要明確工會(huì)在維權(quán)工作中的獨(dú)立地位：如基層工會(huì)代表職工和資方進(jìn)行平等協(xié)商，在雙方意見(jiàn)難以達(dá)成共識(shí)時(shí)，有要求政府等作為第三方介入?yún)⑴c調(diào)解的機(jī)制；而政府對(duì)于工資集體協(xié)商，重點(diǎn)是完善工資指導(dǎo)價(jià)位和工時(shí)工價(jià)勞動(dòng)定額指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)制度、行業(yè)人工成本信息公開(kāi)制度，適時(shí)調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助工會(huì)更好的代表職工履行工資集體協(xié)商職責(zé)。

三是完善工會(huì)在集體談判、集體合同中的維權(quán)機(jī)制建設(shè)，建立健全工會(huì)主導(dǎo)型的集體協(xié)商機(jī)制，使工會(huì)真正成為勞資之間的 “橋梁紐帶”。一方面，上級(jí)工會(huì)可以通過(guò)預(yù)設(shè)候選人的方式組織企業(yè)工會(huì)直選，保證工會(huì)干部得到工人、雇主和上級(jí)工會(huì)三方的共同認(rèn)可，從而“保證代表結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性”[7](p47)，也增強(qiáng)工會(huì)代表的合法性。另一方面在具體協(xié)商過(guò)程中，工會(huì)要平衡雇主和職工代表之間的預(yù)期，在幫助職工爭(zhēng)取更大權(quán)益的同時(shí)也要考慮企業(yè)方的承受力，從而使“集體協(xié)商的成果既能讓雇主接受，又能讓工人滿意，并最終實(shí)現(xiàn)工會(huì)主導(dǎo)型集體性協(xié)商的長(zhǎng)期制度化”[8](p47)。此外，還應(yīng)通過(guò)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)職工的集體行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，職工的集體行動(dòng)是 “以其作為壓力手段來(lái)促使集體合同的締結(jié)”[9](p63)，從而達(dá)到平衡和協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系之和諧。

（三）提高工會(huì)維權(quán)的專(zhuān)業(yè)性

工會(huì)干部的維權(quán)能力直接關(guān)系到工會(huì)維權(quán)的成效，工會(huì)干部要具有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和豐富的維權(quán)工作經(jīng)驗(yàn)，在參與處理勞資矛盾時(shí)效率才會(huì)更高。鑒于前述我國(guó)工會(huì)干部維權(quán)能力較弱的現(xiàn)狀，工會(huì)改革迫切需要建立一支專(zhuān)業(yè)化的職工維權(quán)工作隊(duì)伍。

第一，強(qiáng)化工會(huì)維權(quán)工作人員的穩(wěn)定性。工會(huì)要采取多種方式吸引人才，留住人才，通過(guò)建立完善的人事考核機(jī)制和激勵(lì)、獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善維權(quán)工作的人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系，打造專(zhuān)業(yè)的工會(huì)維權(quán)隊(duì)伍。人力資源社會(huì)保障部門(mén)要支持工會(huì)加大對(duì)維權(quán)專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)教育力度，司法行政部門(mén)、人民法院要幫助工會(huì)加強(qiáng)法律人才隊(duì)伍建設(shè)。將工會(huì)維權(quán)的法律法規(guī)、實(shí)務(wù)知識(shí)作為重點(diǎn)培訓(xùn)課程，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家開(kāi)展工會(huì)干部和職工維權(quán)知識(shí)專(zhuān)業(yè)講座，重點(diǎn)加強(qiáng)工會(huì)干部的維權(quán)能力培訓(xùn)。第二，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式充實(shí)工會(huì)維權(quán)隊(duì)伍，吸引社會(huì)專(zhuān)業(yè)人員的參與，提高工會(huì)勞資談判、勞資矛盾調(diào)處能力與效率。將工會(huì)維權(quán)工作與當(dāng)?shù)氐穆蓭熓聞?wù)所合作，可以采取購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)或聘請(qǐng)法律服務(wù)志愿者等形式，將專(zhuān)業(yè)人員的工作力量導(dǎo)入到工會(huì)維權(quán)工作中來(lái)，推進(jìn)了工會(huì)維權(quán)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。司法行政部門(mén)要積極推薦勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域?qū)I(yè)律師加入工會(huì)維權(quán)隊(duì)伍，組建工會(huì)維權(quán)律師團(tuán)隊(duì)、集體協(xié)商指導(dǎo)員隊(duì)伍、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)員隊(duì)伍等。通過(guò)充分整合資源，發(fā)揮專(zhuān)家、學(xué)者、律師的作用，不斷擴(kuò)大工會(huì)法律服務(wù)影響力，從而推動(dòng)企業(yè)與職工的共建共享、共同發(fā)展，引導(dǎo)職工依法維權(quán)，規(guī)范企業(yè)依法用工。

四、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞資矛盾進(jìn)入凸顯期的背景下，我國(guó)工會(huì)組織要更好地履行自己的維權(quán)職責(zé)，進(jìn)而滿足黨和政府、社會(huì)各界對(duì)其社會(huì)樞紐作用的期待，就必須努力走出當(dāng)下的維權(quán)困境，進(jìn)行有針對(duì)性的改革，從而完成從 “福利型工會(huì)”向職工利益“代表型工會(huì)”的轉(zhuǎn)型。