自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略下國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益保障存在的問題及完善建議

程 曦

（福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108）

一、我國(guó)自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略中的國(guó)際航運(yùn)元素

我國(guó)自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略涉及的內(nèi)容涵蓋了金融、貿(mào)易、運(yùn)輸、法律等眾多領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域都需要根據(jù)國(guó)家政策、決定以及這一戰(zhàn)略的特性，做出相應(yīng)的改革措施[1]。因此，要探究自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略下國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益保障問題，首先要把握好國(guó)家在這方面的大方向[2]。

（一）我國(guó)自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略與國(guó)際航運(yùn)相關(guān)的政策、決定

習(xí)近平總書記在黨的十八大報(bào)告中提到，“要以‘一帶一路’建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持引進(jìn)來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局。拓展對(duì)外貿(mào)易，培育貿(mào)易新業(yè)態(tài)、新模式，推進(jìn)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)。賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！盵3]不難看出，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)對(duì)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要手段就是 “開放”，包括了推進(jìn)貿(mào)易格局的開放以及貿(mào)易形勢(shì)的開放。其中，自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最直接方式之一[4]。

2018年5月24日下午，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》，進(jìn)一步對(duì)中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)國(guó)際航運(yùn)業(yè)提出新的展望，即建設(shè)國(guó)際航運(yùn)樞紐[5]。具體來說，就是“擴(kuò)大對(duì)21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國(guó)家和地區(qū)港口的投資，打造全球港口鏈……促進(jìn)與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國(guó)家和地區(qū)港口的合作對(duì)接”。自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展依賴于國(guó)際航運(yùn)業(yè)的繁榮，而以打造全球航運(yùn)中心為目標(biāo)則是將國(guó)際航運(yùn)業(yè)再次提高到戰(zhàn)略中心地位[6]。

（二）研究國(guó)際航運(yùn)海員權(quán)利保障問題的必要性

國(guó)際航運(yùn)存在多維的法律關(guān)系，包括運(yùn)輸合同關(guān)系、行政監(jiān)管關(guān)系與勞動(dòng)合同關(guān)系等，本文主要探究國(guó)際航運(yùn)中的勞動(dòng)法律關(guān)系，即海員權(quán)利保障相關(guān)問題。

從宏觀角度上看，國(guó)際航運(yùn)的參與者是各個(gè)國(guó)家。但若從更基礎(chǔ)的角度看，國(guó)際航運(yùn)最基本的社會(huì)關(guān)系是國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)關(guān)系。世界上有80%的貿(mào)易涉及海運(yùn)，因此，國(guó)際航運(yùn)的健康發(fā)展與海員的勞動(dòng)是密不可分的。但是，海員的勞動(dòng)權(quán)利保障常常不盡如人意。主要原因來自海員職業(yè)的特殊性，即工作的臨時(shí)性質(zhì)和在海上長(zhǎng)時(shí)間工作所固有的風(fēng)險(xiǎn)，加上勞動(dòng)法并不完全適應(yīng)航海業(yè)。因此，研究當(dāng)前海員勞動(dòng)權(quán)利保障存在的問題，有利于從行業(yè)內(nèi)部完善國(guó)際航運(yùn)業(yè)，進(jìn)而加快自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略的實(shí)施[7]。

二、國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）協(xié)調(diào)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)關(guān)系的主要國(guó)際組織及相關(guān)法律文件

負(fù)責(zé)海員勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)方面立法的國(guó)際組織主要有國(guó)際海事組織（簡(jiǎn)稱IMO）和國(guó)際勞動(dòng)組織（簡(jiǎn)稱ILO）。除此以外，政府間訂立的雙邊或多邊協(xié)議也是海員權(quán)利保護(hù)的來源之一。

國(guó)際海事組織主要任務(wù)是保護(hù)海上安全、保證航行效率以及防止海上污染?！?978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》（簡(jiǎn)稱STCW公約）是IMO制定的50多部公約中最重要的一部。到2018年為止，STCW公約有164個(gè)締約方，占世界航運(yùn)噸位的99.2%[8]。國(guó)際勞動(dòng)組織以改善海員的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件為目標(biāo)。到2018年7月，國(guó)際勞動(dòng)組織已經(jīng)通過了189項(xiàng)公約，其中有37項(xiàng)公約是專門針對(duì)海員勞動(dòng)權(quán)益保障問題。同時(shí)，國(guó)際勞動(dòng)組織在關(guān)于海員勞動(dòng)保護(hù)上還與聯(lián)合國(guó)其他專門處理海事問題的組織合作，如與國(guó)際海事組織和世界衛(wèi)生組織合作等。這些國(guó)際組織倡導(dǎo)下的政府間合作是保護(hù)海員勞動(dòng)權(quán)利的最重要方式，各國(guó)政府通過協(xié)商共同制定一系列規(guī)定、原則，確保海員職業(yè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。例如，《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS公約）便是政府間關(guān)于海員勞動(dòng)權(quán)益保障方面的重要合作成果之一。

（二）國(guó)際航運(yùn)中面臨的勞動(dòng)保護(hù)問題

國(guó)際航運(yùn)中的勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)問題主要表現(xiàn)在勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，現(xiàn)有海員權(quán)益保障制度無法適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要以及海員權(quán)益保障監(jiān)管不到位。

1.勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

經(jīng)濟(jì)貿(mào)易全球化的大環(huán)境為海員職業(yè)提供更多機(jī)會(huì)的同時(shí)也面臨著更多風(fēng)險(xiǎn)，包括來自自然環(huán)境、工作場(chǎng)所、工作性質(zhì)等各個(gè)方面的危險(xiǎn)。國(guó)際航運(yùn)行業(yè)的發(fā)展也促使人們?cè)俅侮P(guān)注海員的權(quán)益保障問題，其中海員勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是這些問題中最為突出的一部分。因此，國(guó)際社會(huì)針對(duì)海員勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)做出了一系列規(guī)定，包括《1920年海上工作最低年齡公約》《1920年海員安置公約》《1920年海難導(dǎo)致失業(yè)賠償公約》等。大致上看，這些公約涉及的范圍基本覆蓋到了海員船上生活的各個(gè)方面。但就具體內(nèi)容而言，并沒有什么實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，多數(shù)條款僅僅是對(duì)一些專業(yè)名詞進(jìn)行必要的定義。至于何時(shí)、如何具體適用則用簡(jiǎn)短的條款一筆帶過。例如，《1920年海難導(dǎo)致失業(yè)賠償公約》總共有十一條規(guī)定，而真正涉及失業(yè)賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定只有三條。換言之，國(guó)際航運(yùn)行業(yè)雖然搭建起了海員勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)架，但是缺乏對(duì)其具體內(nèi)容的充實(shí)，有勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)卻不夠完善。

2.現(xiàn)有海員權(quán)益保障制度無法適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要

嚴(yán)格的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是保障海員生存的基礎(chǔ)，而完善的海員勞動(dòng)權(quán)利保障制度為海員體面工作提供必要保證。以往的國(guó)際公約、文件等確立了海員權(quán)利保護(hù)制度，包括遣返制度、岸上福利制度、集體協(xié)議制度等，但這些制度的內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)踐生活。換言之，由于現(xiàn)存的制度無法解決新問題，使得海員勞動(dòng)權(quán)利即使被侵害也無法得到合理救濟(jì)。例如，《1926年海員遣返公約》規(guī)定，海員的遣返責(zé)任應(yīng)該由船旗國(guó)和船東承擔(dān)，但船旗國(guó)主管當(dāng)局監(jiān)管不到位或船東逃避責(zé)任的情況時(shí)常發(fā)生，致使海員遣返權(quán)利無處主張的現(xiàn)象越來越多。由此可見，現(xiàn)存的制度雖然覆蓋了海員必要的權(quán)利，但因規(guī)定缺乏及時(shí)修改完善，造成具體制度無法在實(shí)際適用中發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.海員權(quán)益保障監(jiān)管不到位

即便擁有完善的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和完善的權(quán)利保障制度，也需要強(qiáng)有力的執(zhí)行才能發(fā)揮作用。但實(shí)施效果往往不盡如人意，最主要的原因就是缺乏必要的后續(xù)監(jiān)管。實(shí)際上，涉及海員勞動(dòng)權(quán)益保障的公約鮮有在其中規(guī)定監(jiān)管內(nèi)容的，也就是說，具體規(guī)則在各個(gè)成員國(guó)內(nèi)部實(shí)施的情況完全依照該國(guó)政策、司法實(shí)踐而定，因此海員權(quán)益保障的力度也隨之有所差別。以我國(guó)海員權(quán)益保障監(jiān)管為例，《中華人民共和國(guó)船員條例》《船員培訓(xùn)規(guī)則》都規(guī)定了監(jiān)督檢查與法律責(zé)任這兩個(gè)部分，以保證具體規(guī)定得到有效實(shí)施。而《中華人民共和國(guó)海員船上工作和生活條件管理辦法》僅規(guī)定了監(jiān)督檢查這一部分，該部分也僅僅是明確了監(jiān)督的責(zé)任主體及其義務(wù)，至于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)有侵害海員權(quán)益的行為卻缺乏法律責(zé)任的明確規(guī)定。這樣一來，監(jiān)管的效果大大降低，海員權(quán)益保障的監(jiān)管也就出現(xiàn)了漏洞。

（三）當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益保障做出的調(diào)整

針對(duì)以上提到的國(guó)際航運(yùn)中存在的海員權(quán)益保護(hù)問題，一些政府、國(guó)際組織也提出了新的解決措施。包括：

1.完善海員勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐的問題，ILO頒布的《2006年海事勞動(dòng)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）及其修正案對(duì)以往標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，使得勞動(dòng)者的工作條件能夠適應(yīng)現(xiàn)代生活。例如，《公約》規(guī)定船上夜間工作的最低年齡標(biāo)準(zhǔn)為18周歲①，比起《1936年（海上）最低年齡公約》及其修正案規(guī)定的16周歲的規(guī)定，已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)上的變化。這樣規(guī)定的原因在于，目前大部分國(guó)家規(guī)定的成人年齡都在18周歲或18周歲以上②。夜間工作需要以良好的身體素質(zhì)與豐富的工作經(jīng)驗(yàn)作為支撐，而16周歲的人雖然已經(jīng)被認(rèn)為具備作為獨(dú)立個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的資格，但是獨(dú)立完成海上安全作業(yè)仍然具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。為了將這種風(fēng)險(xiǎn)最低化，適當(dāng)提高工作年齡限制也是合乎情理的。除此之外，類似于《1970年船員住宿（補(bǔ)充規(guī)定）公約》這樣的專門公約，也對(duì)以往規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行修改，以適應(yīng)現(xiàn)代海上航行生活。

2.完善相關(guān)制度

對(duì)于制度缺失問題的解決，《公約》體現(xiàn)得最為明顯。例如，《公約》對(duì)海員招募和安置服務(wù)制度的完善，在一定程度上提高了海員權(quán)利保護(hù)水平。對(duì)于設(shè)立海員招募和安置服務(wù)機(jī)構(gòu)，《公約》有一套較為完整的制度體系。第一，私營(yíng)海員招募和安置服務(wù)機(jī)構(gòu)必須依照標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)證或其他形式進(jìn)行規(guī)范運(yùn)營(yíng)；第二，具體規(guī)范制度的設(shè)立、變更、修改必須與有關(guān)的船東和船員組織進(jìn)行協(xié)商；第三，《公約》對(duì)某一私營(yíng)招募和安置服務(wù)機(jī)構(gòu)存在疑問時(shí)，該問題應(yīng)該由各成員國(guó)的主管當(dāng)局與船東和船員組織協(xié)商決定；第四，服務(wù)機(jī)構(gòu)必須滿足具體條件③。相比之下，《1920年海員安置公約》雖然也提起該制度，但實(shí)質(zhì)上僅僅是提出而沒有具體規(guī)定，導(dǎo)致海員無法在問題出現(xiàn)時(shí)獲得相應(yīng)的制度保護(hù)。

3.創(chuàng)新監(jiān)管要求

《公約》在監(jiān)管體系方面做出了創(chuàng)新性的變革，為規(guī)則的實(shí)施提供強(qiáng)了有力的保障。仍然以招募和安置服務(wù)為例，《公約》提出了對(duì)主管部門的要求，主要有三點(diǎn)：即監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的情況、制定服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)規(guī)范以及加強(qiáng)國(guó)際合作。主管部門進(jìn)行監(jiān)督的目的在于，保證服務(wù)機(jī)構(gòu)在規(guī)則的框架下有序運(yùn)營(yíng)。除了監(jiān)督服務(wù)機(jī)構(gòu)履行義務(wù)的具體情況以外，制定更為細(xì)致的行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范也是有效監(jiān)督的手段之一。《公約》提供的規(guī)則僅僅只是一個(gè)大方向，各個(gè)成員國(guó)還需要根據(jù)自身狀況做出符合國(guó)情的規(guī)定。此時(shí)，監(jiān)督部門就要配合國(guó)內(nèi)其他相關(guān)單位，制定完善的行業(yè)規(guī)則規(guī)范，以保證勞動(dòng)者權(quán)益落到實(shí)處?！豆s》除了從內(nèi)容上體現(xiàn)出監(jiān)督的必要性，其整體的文本框架也表現(xiàn)出對(duì)監(jiān)督的重視?！豆s》標(biāo)題5中的規(guī)則5.1、5.2和5.3以及分則和附錄雖然也分為條款、規(guī)則、守則，但在結(jié)構(gòu)上和制定方式上與之前4個(gè)標(biāo)題不同。這部分的規(guī)定主要針對(duì)船旗國(guó)，要求他們建立檢查制度以核查和證實(shí)《公約》在前4個(gè)標(biāo)題中規(guī)定的執(zhí)行情況，即對(duì)前4個(gè)標(biāo)題下的規(guī)則設(shè)立了一套獨(dú)立的監(jiān)督體系。

從以上措施來看，國(guó)際上處理國(guó)際航運(yùn)中勞動(dòng)者權(quán)益保障問題的手段以完善標(biāo)準(zhǔn)和建立、完善相關(guān)制度為主，這為中國(guó)處理類似問題提供了思路與經(jīng)驗(yàn)的參考。

三、中國(guó)在國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)方面的特點(diǎn)及不足

我國(guó)作為世界航運(yùn)大國(guó)，當(dāng)前的首要目標(biāo)就是建立以國(guó)際航運(yùn)為中心的運(yùn)輸體系。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須準(zhǔn)確分析我國(guó)航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)利保護(hù)的特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上與相關(guān)的國(guó)際規(guī)定進(jìn)行比較，從而提出進(jìn)一步的完善建議。

（一）我國(guó)對(duì)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益予以保護(hù)的特點(diǎn)

1.對(duì)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者的權(quán)益保障的法律淵源位階較低

國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者雖然屬于勞動(dòng)者，但由于其工作性質(zhì)的特殊性，需要有一套單獨(dú)的規(guī)則對(duì)其進(jìn)行必要保護(hù)。我國(guó)在制定現(xiàn)行法律時(shí)雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是并沒有專門針對(duì)海員保護(hù)制定專門的法律，而是將調(diào)整海上勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)定分散于不同法規(guī)中。對(duì)于海員的法律保護(hù)可以分為基本保護(hù)和專門保護(hù)?；颈Ｗo(hù)主要依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》中關(guān)于勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，包括平等就業(yè)、休息休假、社會(huì)保障等方面。這些規(guī)定都符合《公約》關(guān)于海員基本權(quán)利的規(guī)定。而專門保護(hù)來源于《中華人民共和國(guó)船員條例》④《中華人民共和國(guó)船員培訓(xùn)管理規(guī)則》⑤《中華人民共和國(guó)海員船上工作和生活條件管理辦法》以及《中華人民共和國(guó)海商法》等對(duì)海員權(quán)益的特殊規(guī)范。

總的來說，我國(guó)對(duì)海員權(quán)益保護(hù)的法律水平仍然停留在行政法規(guī)、部門規(guī)章這一層級(jí)。這樣的做法盡管方便相關(guān)部門根據(jù)政策需要做出調(diào)整，但有兩大弊端。首先，規(guī)定的層級(jí)過低將弱化相關(guān)制度的強(qiáng)制力，影響相關(guān)制度的實(shí)際執(zhí)行。大部分規(guī)范屬于行政法規(guī)與部門規(guī)章，當(dāng)海員權(quán)益保護(hù)的具體規(guī)定與上位法沖突時(shí)，海員權(quán)益就無法獲得有效保護(hù)。因此，即便相關(guān)制度制定得完善，最終也會(huì)因?yàn)榱⒎▽蛹?jí)過低導(dǎo)致適用困難，從而使得海員權(quán)益無法得到切實(shí)保障。其次，關(guān)于海員權(quán)益保障的規(guī)定分散在各個(gè)法律文件中，將增加有關(guān)部門執(zhí)法以及海員尋求法律保障的成本。對(duì)于執(zhí)法部門來說，由于法律規(guī)定的層級(jí)不一，導(dǎo)致參與執(zhí)法的部門數(shù)量較多，進(jìn)而增加執(zhí)法成本。而對(duì)于海員來說，需要向不同部門尋求權(quán)利救濟(jì)，無形中就增加了海員自身維權(quán)的成本。

2.對(duì)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益保障的內(nèi)容規(guī)定較為籠統(tǒng)

關(guān)于海員勞動(dòng)保護(hù)的國(guó)際公約旨在吸引更多的成員國(guó)加入，因此，其內(nèi)容追求普遍的適用性，以便締約方在接受公約時(shí)融入符合自身國(guó)情的特殊元素。

我國(guó)在借鑒相關(guān)的海員國(guó)際勞動(dòng)公約時(shí)雖然也考慮到本國(guó)國(guó)情，但規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，造成實(shí)際適用難度較大。例如：關(guān)于海員勞動(dòng)合同的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)船員條例》規(guī)定：“船員用人單位應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)勞動(dòng)合同的法律、法規(guī)和中華人民共和國(guó)締結(jié)或者加入的有關(guān)船員勞動(dòng)與社會(huì)保障國(guó)際條約的規(guī)定，與船員訂立勞動(dòng)合同。”⑥《中華人民共和國(guó)船員條例》僅僅提到簽訂勞動(dòng)合同的必要性，但對(duì)于海員勞動(dòng)合同需要記載的具體內(nèi)容卻沒有明確提到，需要從其他法律文件中獲得。再如：關(guān)于海員培訓(xùn)的問題，《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》規(guī)定了較為詳細(xì)的培訓(xùn)內(nèi)容，針對(duì)各個(gè)崗位設(shè)計(jì)具有專業(yè)性的培訓(xùn)要求。《中華人民共和國(guó)船員培訓(xùn)管理規(guī)則》雖然同樣也依據(jù)海員崗位不同，提出不同的培訓(xùn)要求，但對(duì)培訓(xùn)項(xiàng)目的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，僅僅涉及該培訓(xùn)項(xiàng)目所屬的類別，沒有準(zhǔn)確到某一具體技術(shù)或能力[9]。

（二）中國(guó)在國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)方面的不足之處

1.對(duì)海員職業(yè)關(guān)注度不足

《公約》及其修正案關(guān)于國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，可以說是國(guó)際上最新且最先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)。近年來，我國(guó)也不斷依照已加入的國(guó)際公約對(duì)海員的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，但修改不夠及時(shí)，導(dǎo)致有許多內(nèi)容無法與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的結(jié)果，主要還是因?yàn)閲?guó)內(nèi)對(duì)海員職業(yè)的關(guān)注度不足。雖然建立自由貿(mào)易（區(qū)）港已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)之一，但相關(guān)部門卻沒有意識(shí)到作為參與者之一的海上勞動(dòng)者權(quán)益保障問題的嚴(yán)重性[10]。具體表現(xiàn)在，在加入《海事勞動(dòng)公約》以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)相關(guān)規(guī)定都無法做到與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)一致。以《公約》規(guī)定的海員遣返規(guī)則為例，雖然交通運(yùn)輸部也在 《中華人民共和國(guó)海員船上工作和生活條件管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《海員船上工作和生活條件管理辦法》）設(shè)置了遣返規(guī)則，但與國(guó)際上的規(guī)定還是有一定出入的。最明顯的差異在于，對(duì)海員能夠獲得遣返權(quán)利的要求不一致。海員獲得遣返權(quán)利是建立在一定的船上服務(wù)年限的基礎(chǔ)上，《公約》規(guī)定這段時(shí)間最長(zhǎng)為12個(gè)月⑦，而《海員船上工作和生活條件管理辦法》明顯違背了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“海員連續(xù)在同一船上服務(wù)超過12個(gè)月”⑧才能獲得遣返的權(quán)利。雖然在其他關(guān)于獲得遣返權(quán)利的要求上，我國(guó)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保持一致，但服務(wù)年限的限制仍然會(huì)影響一大批海員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并因此影響部分海員的執(zhí)業(yè)積極性。

2.集體協(xié)商涉及的范圍較窄

維護(hù)和諧的勞資關(guān)系是自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略中的重要環(huán)節(jié)，實(shí)行集體協(xié)商制度則是構(gòu)建和諧勞資關(guān)系的重要途徑之一。國(guó)際航運(yùn)中的勞資關(guān)系是我國(guó)勞資關(guān)系的一部分，集體協(xié)商制度也是實(shí)現(xiàn)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)權(quán)益保障的關(guān)鍵[11]。

國(guó)際上，能夠代表海員進(jìn)行集體協(xié)商的主體主要有海員組織、海員代表和工會(huì)。在我國(guó)，代表海員進(jìn)行集體協(xié)商的主要主體是中國(guó)海員建設(shè)工會(huì)以及船員所在單位的工會(huì)?！秳趧?dòng)法》第33條明確指出：集體合同由工會(huì)代表職工與企業(yè)簽訂；沒有建立工會(huì)的企業(yè)，由職工推舉的代表與企業(yè)簽訂。我國(guó)海員工會(huì)也承擔(dān)著集體協(xié)商的職能。近年來，海員工會(huì)集體協(xié)商制度也越來越受到國(guó)家的重視。2011年召開的中國(guó)海員建設(shè)工會(huì)第三屆全國(guó)委員會(huì)第一次全體會(huì)議就提出：“通過依法推動(dòng)集體協(xié)商，提高一線工人的工資收入和勞動(dòng)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)本產(chǎn)業(yè)職工‘體面勞動(dòng)’；通過國(guó)際通行集體協(xié)商協(xié)議談判，就提高我國(guó)外派船員工資及福利待遇等與船東簽訂協(xié)議，切實(shí)維護(hù)我國(guó)外派船員合法權(quán)益?！盵12]2016年12月9日，中國(guó)海員建設(shè)工會(huì)與中國(guó)船東協(xié)會(huì)在北京進(jìn)行了 《中國(guó)船員集體協(xié)議（A類）》集體協(xié)商。雙方經(jīng)協(xié)商，達(dá)成了關(guān)于海員（包括實(shí)習(xí)海員）最低工資標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議。2018年，海員建設(shè)工會(huì)與中國(guó)船東協(xié)會(huì)又通過了一系列有關(guān)海員最低工資、最低伙食費(fèi)、工傷補(bǔ)償?shù)葎趧?dòng)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議。然而，雖然海員工會(huì)進(jìn)行集體協(xié)商的頻率越來越高，且獲得的協(xié)商成果也越來越多，但主要都是圍繞著海員的最低工資、補(bǔ)貼、工傷補(bǔ)償這些基礎(chǔ)的問題，并沒有將集體協(xié)商的內(nèi)容擴(kuò)展到海員的岸上福利標(biāo)準(zhǔn)、獲得及時(shí)遣返權(quán)利以及退休海員社會(huì)保障等對(duì)海員權(quán)益同樣重要的議題，即現(xiàn)有的集體協(xié)商制度的針對(duì)性不足。

產(chǎn)生這一問題的原因在于，海員工會(huì)所具備的專業(yè)性有限。海員職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性與不穩(wěn)定性使其有別于岸上其他職業(yè)，因此在進(jìn)行集體談判的時(shí)候需要工會(huì)代表具備豐富的海上工作經(jīng)驗(yàn)，并熟悉各種與海員有關(guān)的制度、規(guī)定。也就是說，海員工會(huì)相比一般的工會(huì)需要更強(qiáng)的專業(yè)性。如此一來，海員工會(huì)的集體協(xié)商制度才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

3.缺乏更具針對(duì)性與靈活性的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制

勞動(dòng)爭(zhēng)議普遍存在于勞動(dòng)關(guān)系之中，處理好勞動(dòng)爭(zhēng)議的前提是有一套行之有效的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制。我國(guó)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》以及《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等雖然規(guī)定了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制，但對(duì)于海員職業(yè)來說，這套機(jī)制缺乏針對(duì)性與靈活性。我國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議解決機(jī)制實(shí)行“先裁后審”模式及“一裁兩審”的程序。由于海員工作的流動(dòng)性以及不定時(shí)性，適用這種處理模式的效率難以滿足海員權(quán)利救濟(jì)的需要。《中國(guó)船員集體協(xié)議（A類）》在第十二章中專門規(guī)定了“船員投訴及勞動(dòng)爭(zhēng)議”，但主要是以協(xié)商與投訴為主，至于協(xié)商與投訴后相關(guān)部門應(yīng)該如何后續(xù)跟進(jìn)則沒有規(guī)定。我國(guó)海員群體日漸龐大，勞動(dòng)爭(zhēng)議數(shù)量也必然隨之攀升，若沒有更具針對(duì)性與靈活性的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制，不利于我國(guó)整體的航運(yùn)行業(yè)健康發(fā)展。

四、完善我國(guó)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者權(quán)益保障的法律建議

從自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略與國(guó)際航運(yùn)的關(guān)系來看，處理好國(guó)際航運(yùn)問題是實(shí)施自由貿(mào)易（區(qū)）港戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。而做好國(guó)際航運(yùn)中勞動(dòng)者權(quán)益的保障，是國(guó)際航運(yùn)行業(yè)發(fā)展的基本要求。

（一）加大在海員勞動(dòng)權(quán)利保障方面的投入

前面提到，我國(guó)國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在著差異，這種差異主要來源于國(guó)內(nèi)法沒有根據(jù)我國(guó)已加入的國(guó)際公約，進(jìn)行及時(shí)地更新、調(diào)整。以《公約》為例，我國(guó)早在2015年8月29日加入該公約，且自2015年11月12日該公約已正式對(duì)中國(guó)生效。但直到目前，仍然沒有完全實(shí)現(xiàn)對(duì)《公約》內(nèi)容的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)換。除了法律修改程序所花費(fèi)的時(shí)間以外，筆者認(rèn)為應(yīng)該加大對(duì)海員勞動(dòng)權(quán)利保障的投入，這種投入包括人力與資源上的投入。

總體而言，我國(guó)研究海員勞動(dòng)權(quán)利問題的人數(shù)相較于研究其他勞動(dòng)問題的人數(shù)，明顯存在劣勢(shì)。雖然加入《公約》再次引起我國(guó)勞動(dòng)法方面學(xué)者對(duì)海員勞動(dòng)權(quán)利的關(guān)注，但真正進(jìn)行深入研究且提出有針對(duì)性意見的學(xué)者較少。

另外，對(duì)我國(guó)海員進(jìn)行必要的權(quán)利宣傳也有利于促進(jìn)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的提升。海員明確了其自身權(quán)利，才能提出切合實(shí)際的權(quán)利需求，使相關(guān)立法部門了解最真實(shí)的社會(huì)情況，從而結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，制定出具有我國(guó)特色的海員勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)[11]。

（二）完善國(guó)際航運(yùn)集體協(xié)商程序

制定集體協(xié)商制度的出發(fā)點(diǎn)，是在尊重勞動(dòng)者權(quán)利的同時(shí)，代表基層勞動(dòng)者發(fā)表意見。《集體合同規(guī)定》規(guī)定，參加集體協(xié)商的代表既可以是工會(huì)組織，也可以是職工代表[13]。那么，對(duì)于海員來說，海員工會(huì)組織以及海員代表就是代表他們進(jìn)行集體協(xié)商的主體。上文提到，當(dāng)前海員集體協(xié)商涉及的協(xié)商范圍狹窄，無法反映海員切實(shí)的權(quán)利需求。換而言之，如果能提高海員或者海員代表對(duì)集體協(xié)商程序的參與度，可在一定程度上解決此方面的不足。

首先，建立區(qū)域性海員工會(huì)。截至2018年底，我國(guó)共有注冊(cè)船員157.5萬(wàn)人[14]。如此龐大的海員基數(shù)，想要盡可能多且精準(zhǔn)地獲取海員們對(duì)權(quán)利的真實(shí)想法，存在相當(dāng)大的困難。因此，必須從程序設(shè)計(jì)方面對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化、完善。我國(guó)目前的海員建設(shè)工會(huì)是一個(gè)全國(guó)性的工會(huì)，雖然各地也有對(duì)應(yīng)的海員工會(huì)，但從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，地方海員工會(huì)并沒有產(chǎn)生預(yù)期的影響效果。地方海員工會(huì)的規(guī)模因該地海員的數(shù)量而有所差別，使得某些地方海員工會(huì)規(guī)模較小而無法形成完整的集體協(xié)商機(jī)制；而某些地區(qū)的海員人數(shù)龐大，該地海員工會(huì)又會(huì)因?yàn)檫x任海員代表的程序不完善而無法形成具有針對(duì)性的集體協(xié)商結(jié)果。因此，建立起區(qū)域性工會(huì)顯得十分有必要。在地方海員工會(huì)的基礎(chǔ)上，有必要再建立一個(gè)綜合區(qū)域性的海員工會(huì)。這樣一來，特定區(qū)域內(nèi)的幾個(gè)地方海員工會(huì)可以定期舉行涉及海員權(quán)益保障的集體協(xié)商，將該區(qū)域內(nèi)海員的訴求進(jìn)行統(tǒng)一解決。其次，增加工會(huì)代表的專業(yè)性也具有現(xiàn)實(shí)意義。工會(huì)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)一定數(shù)量的，具有專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的法律工作者提供基本的法律服務(wù)，從而精準(zhǔn)、高效地從法律角度提出對(duì)海員權(quán)益保障的對(duì)策。最后，工會(huì)的基本構(gòu)成就是海員以及海員代表，故而，提高海員的參與度最直接的方式就是完善海員代表的選任程序。在建立海員區(qū)域性工會(huì)的基礎(chǔ)下，應(yīng)該保證各個(gè)地區(qū)都有足夠數(shù)量的海員代表參加協(xié)商。并且，這些海員代表需要能夠代表各個(gè)年齡、文化、經(jīng)驗(yàn)等不同層次的勞動(dòng)者。通過對(duì)國(guó)際航運(yùn)集體協(xié)商制度程序的完善，提高海員工會(huì)的專業(yè)性與靈活性，有助于根據(jù)海員勞動(dòng)權(quán)益保障的需要，適時(shí)擴(kuò)大集體協(xié)商的事項(xiàng)范圍，以提高結(jié)果本身的有效性以及海員對(duì)協(xié)商結(jié)果的認(rèn)可度。

（三）建立便捷、靈活的海員勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制

針對(duì)海員工作性質(zhì)，制定便捷、靈活和高效的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制是穩(wěn)定海上勞資關(guān)系的重點(diǎn)。從便捷性角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)避免過多的維權(quán)環(huán)節(jié)和過長(zhǎng)的時(shí)間耗費(fèi)。傳統(tǒng)的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理需要經(jīng)過“先裁后審”或“一裁兩審”，以確保爭(zhēng)議處理的嚴(yán)謹(jǐn)性。但海員工作常年在船上，若要完整地走完傳統(tǒng)爭(zhēng)議程序，則需要比普通勞動(dòng)者更長(zhǎng)的時(shí)間。若能采用“或裁或?qū)?，各自終局”的雙軌制救濟(jì)模式[15]，就會(huì)大大節(jié)約時(shí)間成本。從靈活性角度出發(fā)，采取聯(lián)動(dòng)式爭(zhēng)議處理模式也避免資源的浪費(fèi)。所謂聯(lián)動(dòng)式爭(zhēng)議處理，即將爭(zhēng)議類型進(jìn)行分類，將相似爭(zhēng)議整合在一起，一并處理。另外，關(guān)于海員的勞動(dòng)爭(zhēng)議問題的管轄權(quán)也可以進(jìn)行適當(dāng)放寬，給予海員更多的選擇空間，以便爭(zhēng)議的盡快解決[16]。

五、總結(jié)

建立自由貿(mào)易（區(qū)）港是一個(gè)長(zhǎng)久且具有挑戰(zhàn)性的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要調(diào)動(dòng)各個(gè)部門、區(qū)域的人力與物力。促進(jìn)國(guó)際航運(yùn)行業(yè)發(fā)展雖然只是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的一小步，但有利于創(chuàng)建良好的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易打下基礎(chǔ)。更重要的一點(diǎn)在于，當(dāng)人們把焦點(diǎn)放到國(guó)際航運(yùn)上時(shí)，國(guó)際航運(yùn)勞動(dòng)者的權(quán)利保障問題也將再次得到社會(huì)的關(guān)注。反過來，國(guó)家在解決這些基層海事勞動(dòng)者權(quán)益保障問題的同時(shí)，也在為國(guó)際航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展掃除障礙。因此，解決好國(guó)際航運(yùn)中的勞動(dòng)者權(quán)益保障問題，也是形成良好國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的基本條件。

注釋

①參見《2006年海事勞動(dòng)公約》A1.1-2。

②《民法總則》第十七條規(guī)定“十八周歲以上的自然人為成年人”。除此以外，如奧地利、意大利等國(guó)為21周歲，日本、瑞士為20周歲，法國(guó)、英國(guó)為18周歲。

③參見《2006年海事勞動(dòng)公約》A4.1。

④最新版本為2019年3月2日修訂版。

⑤《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)船員培訓(xùn)管理規(guī)則〉的決定》已于2019年1月30日經(jīng)第3次部務(wù)會(huì)議通過，現(xiàn)予公布，自2019年6月1日起施行。

⑥參見《中華人民共和國(guó)船員條例》第二十七條。

⑦參見《海事勞動(dòng)公約》標(biāo)準(zhǔn) A2.5-2（2）。

⑧參見 《中華人民共和國(guó)海員船上工作和生活條件管理辦法》第六章第三十二條第六項(xiàng)。