主體責(zé)任觀下的互聯(lián)網(wǎng)管理模式轉(zhuǎn)型*

■ 何 勇

“主體責(zé)任觀”是我國(guó)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體管理現(xiàn)狀提出的新型網(wǎng)絡(luò)規(guī)制觀。其基本內(nèi)容是網(wǎng)站在內(nèi)容管理中承擔(dān)主體責(zé)任,監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)則從“管內(nèi)容”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苤黧w”,并以此構(gòu)建主管部門(mén)與企業(yè)良性互動(dòng)的、新型的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理長(zhǎng)期以來(lái)施行以政府監(jiān)管為主,平臺(tái)自律、行業(yè)規(guī)范、社會(huì)監(jiān)督為輔的管理模式。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)從被賦予“管理責(zé)任”,到承擔(dān)“主體責(zé)任”,走過(guò)了近二十年的歷程。此次變革是我國(guó)在強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全、整合傳播秩序的宏觀要求下,從管理思路到管理模式的基礎(chǔ)性轉(zhuǎn)型。

一、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“內(nèi)容管理責(zé)任”的賦予和沿革

20世紀(jì)90年代,網(wǎng)站的“管理責(zé)任”伴隨網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全的提出而被賦予。1997年,公安部發(fā)布《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》,就內(nèi)容管理提出九種違禁情形。該辦法將發(fā)布信息的“登記和審核”責(zé)任歸之于“互聯(lián)單位、接入單位及使用計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)的法人和其他組織”(第十條第四款)，要求網(wǎng)站“建立計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)電子公告系統(tǒng)的用戶(hù)登記和信息管理制度”(第十條第五款)，并及時(shí)刪除本網(wǎng)絡(luò)中含有違禁內(nèi)容的地址、目錄或者關(guān)閉服務(wù)器(第十條第七款)。

2000年9月出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》明確規(guī)定,互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)“保證所提供的信息內(nèi)容合法”(第十三條),如果發(fā)現(xiàn)違禁內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)“立即停止傳輸,保存有關(guān)記錄,并向國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)報(bào)告”(第十六條)。同年12月28日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》,其中有大致類(lèi)似的要求。這個(gè)階段提出的網(wǎng)站承擔(dān)審核責(zé)任,以及及時(shí)刪除違禁內(nèi)容、保存記錄并報(bào)告的要求,基本圈定了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理責(zé)任的內(nèi)容及方向。

2004年中辦國(guó)辦下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見(jiàn)》(32號(hào)文),要求根據(jù)“屬地化管理”的原則,建立各級(jí)監(jiān)控體系,強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理。此前,國(guó)家廣播電影電視總局出臺(tái)《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》,對(duì)平臺(tái)內(nèi)部的節(jié)目審查制度提出了具體要求。在“業(yè)務(wù)監(jiān)管”部分,具體提出“持證機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全節(jié)目審查、安全播出的管理制度,實(shí)行節(jié)目總編負(fù)責(zé)制,配備節(jié)目審查員,對(duì)其播放的節(jié)目?jī)?nèi)容進(jìn)行審查”(第二十條)。該辦法將這些制度和節(jié)目監(jiān)控方案,作為申請(qǐng)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目許可證》 的必須條件(第八條第六款和第七款)。

2005年,國(guó)務(wù)院新聞辦公室和信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息管理規(guī)定》,要求互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位建立“新聞信息內(nèi)容管理責(zé)任制度”,不得登載、發(fā)送違禁新聞信息,發(fā)現(xiàn)提供的時(shí)政類(lèi)電子公告服務(wù)中含有違禁內(nèi)容的,“應(yīng)當(dāng)立即刪除,保存有關(guān)記錄,并在有關(guān)部門(mén)依法查詢(xún)時(shí)予以提供”(第二十條)。同年,廣電總局下發(fā)了《落實(shí)中辦國(guó)辦<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)管理工作的意見(jiàn)>實(shí)施細(xì)則》,提出對(duì)持證機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策法規(guī)的宣傳,提高管理隊(duì)伍和監(jiān)管人員的政策水平和技術(shù)水平,按照屬地化管理的原則,開(kāi)展對(duì)視聽(tīng)節(jié)目業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的清理整頓,在持證機(jī)構(gòu)內(nèi)部落實(shí)節(jié)目審查制度和節(jié)目總編責(zé)任制度,建立互聯(lián)網(wǎng)傳播視聽(tīng)節(jié)目防控體系。

這個(gè)階段提出的“屬地化管理”“多級(jí)防控體系”基本上是強(qiáng)調(diào)以管理部門(mén)為主體的防控機(jī)制；而“總編責(zé)任制”“審查管理制度”等是對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)部治理的要求,也是對(duì)平臺(tái)管理責(zé)任內(nèi)容的豐富。

2009年12月,人大常委會(huì)通過(guò)《侵權(quán)責(zé)任法》,其中第36條規(guī)定:“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益,未采取必要措施的,與該網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)承擔(dān)連帶責(zé)任?！?012年12月,人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》,其中對(duì)平臺(tái)內(nèi)容管理責(zé)任的表述是:“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其用戶(hù)發(fā)布的信息的管理,發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?應(yīng)當(dāng)立即停止傳輸該信息,采取消除等處置措施,保存有關(guān)記錄,并向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告”。

不難發(fā)現(xiàn),十八大以前政策層面對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的思路,已經(jīng)有逐步向平臺(tái)“嚴(yán)格責(zé)任”轉(zhuǎn)變的跡象。但實(shí)踐上,這個(gè)階段互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理并沒(méi)有跳出傳統(tǒng)媒體的管理經(jīng)驗(yàn),即以政府主管部門(mén)為主體,建立健全各級(jí)行政監(jiān)控體系。

二、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“主體責(zé)任”的提出和確立

十八大以后,決策層改變網(wǎng)絡(luò)管理模式的思路日漸明確，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在互聯(lián)網(wǎng)管理上的責(zé)任地位在法律層面被多方位涉及。2015年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《刑法修正案(九)》,確立了拒不履行網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)營(yíng)管理義務(wù)罪；2016年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)安全法》,規(guī)定了具體的網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù),這里的網(wǎng)絡(luò)安全則囊括了運(yùn)行安全和內(nèi)容安全。無(wú)論在公法還是私法領(lǐng)域,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都漸成互聯(lián)網(wǎng)違法責(zé)任追究的主要對(duì)象。

政策層面上,2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)三網(wǎng)融合推廣方案的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]65號(hào)文件),提出在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化小組的領(lǐng)導(dǎo)下,探索三網(wǎng)融合下“黨管媒體”的有效途徑。其中要求重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)時(shí)政類(lèi)新聞信息的管理,嚴(yán)格規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容采編播發(fā)管理,按照“屬地化管理”和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)辦網(wǎng)誰(shuí)管網(wǎng)”的原則,健全網(wǎng)絡(luò)信息安全和文化安全保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制。建立事前防范、事中阻斷、事后追溯的信息安全技術(shù)保障體系,落實(shí)接入(含互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、有線電視)用戶(hù)實(shí)名登記、域名信息登記、內(nèi)外網(wǎng)地址對(duì)應(yīng)關(guān)系留存管理制度。這是管理層第一次全面闡述對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理的責(zé)任要求。

文件明顯將互聯(lián)網(wǎng)管理環(huán)節(jié)分為兩個(gè)部分,一個(gè)是主管單位的監(jiān)管責(zé)任,包括“屬地化管理”,以及“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的基本原則；另一個(gè)方面則是強(qiáng)化辦網(wǎng)平臺(tái)的管理責(zé)任,即“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“誰(shuí)辦網(wǎng)誰(shuí)管網(wǎng)”。雖然這個(gè)文件主要是針對(duì)三網(wǎng)融合過(guò)程中廣電和電信系統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)運(yùn)行和內(nèi)容安全而發(fā),但是其中透露出來(lái)的思路,則是互聯(lián)網(wǎng)管理重心的轉(zhuǎn)移,即經(jīng)營(yíng)者或辦網(wǎng)者要承擔(dān)主要管理責(zé)任。

2016年4月25日,習(xí)近平同志在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上第一次就網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)在內(nèi)容管理上的主體責(zé)任發(fā)表意見(jiàn)。他提出，“網(wǎng)上信息管理,網(wǎng)站應(yīng)負(fù)主體責(zé)任,政府行政管理部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管”；主管部門(mén)、企業(yè)要建立密切協(xié)作協(xié)調(diào)的關(guān)系,走出一條齊抓共管、良性互動(dòng)的新路。他還提到,互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一,既承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任,也承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和道德責(zé)任。這個(gè)講話反映出國(guó)家對(duì)于新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管存在兩方面的要求,一個(gè)是企業(yè)的內(nèi)部治理應(yīng)該在信息管理中承擔(dān)主要角色,另一方面是構(gòu)建主管部門(mén)與企業(yè)互相協(xié)作的、新型的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式。不難發(fā)現(xiàn),新時(shí)代媒介監(jiān)管的一個(gè)重要改革方向是轉(zhuǎn)換政府的管理職能,從“管內(nèi)容”向“管主體”轉(zhuǎn)變,而管主體的主要手段,則是重構(gòu)政府與企業(yè)的管理關(guān)系,通過(guò)問(wèn)責(zé)手段強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的主體責(zé)任,“以他律促自律”。

2016年8月,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室在京召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì),就網(wǎng)站履行信息管理主體責(zé)任提出了八項(xiàng)內(nèi)部治理要求。八項(xiàng)要求明確規(guī)定,從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的網(wǎng)站要建立總編輯負(fù)責(zé)制,總編輯要對(duì)新聞信息內(nèi)容的導(dǎo)向和創(chuàng)作生產(chǎn)傳播活動(dòng)負(fù)總責(zé),完善總編輯及核心內(nèi)容管理人員任職、管理、考核與退出機(jī)制；發(fā)布信息應(yīng)當(dāng)導(dǎo)向正確、事實(shí)準(zhǔn)確、來(lái)源規(guī)范、合法合規(guī)；提升信息內(nèi)容安全技術(shù)保障能力,建設(shè)新聞發(fā)稿審核系統(tǒng),加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)直播、彈幕等新產(chǎn)品、新應(yīng)用、新功能上線的安全評(píng)估；嚴(yán)格落實(shí)7×24小時(shí)值班制度；建立健全跟帖評(píng)論管理制度；完善用戶(hù)注冊(cè)管理制度；做好舉報(bào)受理工作等。

上述治理要求通過(guò)2017年5月國(guó)家網(wǎng)信辦制訂的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》加以制度上的確認(rèn)。該規(guī)定要求:在網(wǎng)站內(nèi)部建立總編輯制、從業(yè)人員應(yīng)取得相應(yīng)資質(zhì)(第十一條)；健全信息發(fā)布審核等信息安全管理制度,具有安全可控的技術(shù)保障措施(第十二條)；要求用戶(hù)提供真實(shí)身份信息(第十三條)；與注冊(cè)用戶(hù)簽訂協(xié)議,明確權(quán)利義務(wù)(第十四條)；轉(zhuǎn)載新聞來(lái)源應(yīng)該是合法的新聞單位(第十五條)；配合國(guó)家和地方網(wǎng)信辦的監(jiān)督檢查(第十九條)；配合國(guó)家和網(wǎng)信辦對(duì)舉報(bào)的處置(第二十條)，等等。為落實(shí)各項(xiàng)要求,該規(guī)定要求國(guó)家和地方網(wǎng)信辦為互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)者建立信用檔案,建立失信黑名單制度和約談制度。

至此,以平臺(tái)“主體責(zé)任”為抓手的新型監(jiān)管模式和制度框架初步確立。必須提到的是,我們說(shuō)的“主體責(zé)任觀”并不是一個(gè)孤立的規(guī)制觀點(diǎn)或思路。十八大以后,我國(guó)主要領(lǐng)導(dǎo)人先后提出了一系列新型傳播規(guī)制觀,包括宏觀層面的“網(wǎng)絡(luò)安全觀”(沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全)，目標(biāo)層面的“網(wǎng)絡(luò)法制觀”(即以法治媒)和“傳播秩序觀”(包括“主流媒體觀”和“融合發(fā)展觀”,前者是建立以新型主流媒體為導(dǎo)向的現(xiàn)代傳播體系,后者即傳統(tǒng)媒體與新興媒體的融合)，微觀機(jī)制層面的“統(tǒng)一尺度觀”(網(wǎng)上網(wǎng)下一個(gè)尺度、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn))和本文所討論的“主體責(zé)任觀”(強(qiáng)化服務(wù)平臺(tái)的主體責(zé)任)。這些基本規(guī)制觀塑造了我國(guó)媒介監(jiān)管的元政策基礎(chǔ)。而落實(shí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的主體責(zé)任,就是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)安全、重構(gòu)傳播秩序的基本手段。它的最終取向也不僅僅是明確和強(qiáng)化平臺(tái)管理責(zé)任,而是在企業(yè)內(nèi)部搭建一個(gè)與監(jiān)管部門(mén)有效互動(dòng)的“類(lèi)監(jiān)管”機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)之上,逐步實(shí)現(xiàn)新時(shí)代國(guó)家對(duì)于傳播組織權(quán)的集約和重構(gòu)。

三、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“主體責(zé)任”的內(nèi)涵及制度建構(gòu)

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理語(yǔ)境下的“主體責(zé)任”,可以從責(zé)任主體、責(zé)任對(duì)象、責(zé)任內(nèi)容、問(wèn)責(zé)機(jī)制四個(gè)方面加以明確。首先是責(zé)任主體。一般而言,這里的責(zé)任主體,指的是網(wǎng)絡(luò)媒體,就是具有媒體功能的內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)(ICP),包括并不限于信息服務(wù)提供者(包括新聞播發(fā)和轉(zhuǎn)載、即時(shí)通訊、博客微博客、論壇社區(qū)、評(píng)論跟帖等)、視聽(tīng)服務(wù)提供者(網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)、直播、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視)、網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)提供者(網(wǎng)絡(luò)文學(xué))等等。這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是傳播內(nèi)容管理的第一責(zé)任人,是監(jiān)管部門(mén)落實(shí)傳播政策的調(diào)節(jié)主體。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用的發(fā)展,責(zé)任主體的范圍將持續(xù)擴(kuò)大。

其次,責(zé)任對(duì)象,即對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題。一般而言,網(wǎng)絡(luò)媒體以公眾、社會(huì)、黨和政府為義務(wù)相對(duì)方①。從網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理的角度,網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)該對(duì)投資方、公眾(包括用戶(hù)和其他相關(guān)者)、公共利益、國(guó)家利益負(fù)責(zé)；從當(dāng)前實(shí)際監(jiān)管的角度,新聞信息、直播、即時(shí)通訊、博客微博客、論壇、群組服務(wù)向中央網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)，視聽(tīng)服務(wù)向廣電總局負(fù)責(zé)，互聯(lián)網(wǎng)出版服務(wù)向(中宣部)國(guó)家新聞出版署負(fù)責(zé)，網(wǎng)絡(luò)電影向(中宣部)國(guó)家電影局負(fù)責(zé)，電腦游戲向文化和旅游部負(fù)責(zé)。

第三,責(zé)任內(nèi)容。習(xí)近平同志提出,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)承擔(dān)著四項(xiàng)基本職責(zé),包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和道德責(zé)任，這也是主管部門(mén)進(jìn)行平臺(tái)問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容。在西方媒介問(wèn)責(zé)理論中,有著類(lèi)似的劃分。傳播學(xué)者麥奎爾定義了四種責(zé)任框架:法律和法規(guī)、市場(chǎng)、公共責(zé)任和專(zhuān)業(yè)責(zé)任②。巴德?tīng)杽t將問(wèn)責(zé)內(nèi)容分為四種類(lèi)型:政治問(wèn)責(zé)、市場(chǎng)問(wèn)責(zé)、專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)和公共問(wèn)責(zé)③。

由于制度背景的不同,責(zé)任類(lèi)型所包含的實(shí)際涵義是不同的。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境分析,當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)媒體的責(zé)任,是在履行經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)它的社會(huì)責(zé)任和道德責(zé)任。這是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)傳播從形式、到內(nèi)容、再到內(nèi)涵的更高層次要求,并統(tǒng)一在意識(shí)形態(tài)安全之下。2017年6月原國(guó)家新聞出版廣電總局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目創(chuàng)作播出管理的通知》(104號(hào)文),要求網(wǎng)上網(wǎng)下一個(gè)尺度,同時(shí)把好政治關(guān)、價(jià)值關(guān)、審美關(guān),就是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)深化、責(zé)任內(nèi)涵延伸的體現(xiàn)。

第四,問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理長(zhǎng)期以來(lái)以許可和年檢制度為最基礎(chǔ)性的制約機(jī)制。2014年中央網(wǎng)信辦建立之后出臺(tái)了一系列規(guī)章制度,對(duì)不同形式網(wǎng)絡(luò)傳播平臺(tái)的管理責(zé)任、管理制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制加以規(guī)范化和系統(tǒng)化,以適應(yīng)宏觀政策的調(diào)整。其中主要包括“微信十條”“賬戶(hù)十條”“約談十條”,《互聯(lián)網(wǎng)信息搜索服務(wù)管理規(guī)定》《移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)直播服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)論壇社區(qū)服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評(píng)論服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)公眾賬號(hào)信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務(wù)管理規(guī)定》《微博客信息服務(wù)管理規(guī)定》等等,建立了包括實(shí)名制、舉報(bào)、約談、黑名單制度和信用體系在內(nèi)的問(wèn)責(zé)手段,同時(shí)要求平臺(tái)方在企業(yè)內(nèi)部建立總編輯制度、未成年人保護(hù)體系、責(zé)任追究制度、特殊管理股等新型機(jī)制和體制。

從實(shí)施情況看,以“主體責(zé)任”為核心的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系開(kāi)始逐步發(fā)揮影響。官方統(tǒng)計(jì),2018年全國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)約談網(wǎng)站1497家,對(duì)738家網(wǎng)站給予警告,暫停更新網(wǎng)站297家；會(huì)同電信主管部門(mén)取消違法網(wǎng)站許可或備案，關(guān)閉違法網(wǎng)站6417家。有關(guān)網(wǎng)站依據(jù)服務(wù)協(xié)議關(guān)閉各類(lèi)違法違規(guī)賬號(hào)群組232萬(wàn)余個(gè)。

四、“嚴(yán)格責(zé)任”的取向及“類(lèi)監(jiān)管”的實(shí)現(xiàn)路徑

在“主體責(zé)任觀”所構(gòu)建的行政問(wèn)責(zé)邏輯中,有一個(gè)潛在的前提是平臺(tái)應(yīng)該承擔(dān)普遍性的審查義務(wù),即如果網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)違法違規(guī)內(nèi)容,就可以認(rèn)為是平臺(tái)方?jīng)]有履行審查義務(wù),就要承擔(dān)責(zé)任。這也就是我們所說(shuō)的“嚴(yán)格責(zé)任”④。近兩年行政執(zhí)法實(shí)踐中,凡是涉及“主體責(zé)任”履行不力的場(chǎng)合,基本上都伴隨內(nèi)容審核不充分的批評(píng)。

此前在法律上(如侵權(quán)責(zé)任法、網(wǎng)絡(luò)安全法),互聯(lián)網(wǎng)管理大致采取“過(guò)錯(cuò)歸責(zé)”原則,具體體現(xiàn)為“適當(dāng)注意”或“通知移除”的規(guī)則,如果不能證明平臺(tái)方在非法內(nèi)容傳播上有過(guò)錯(cuò)(比如在告知的情況下沒(méi)有及時(shí)處理),就不能對(duì)其進(jìn)行處罰。一般而言,“過(guò)錯(cuò)歸責(zé)”的主要考量有二,一方面保護(hù)個(gè)人和公共利益不受侵犯,另一方面也避免了平臺(tái)過(guò)重的審查責(zé)任加重運(yùn)營(yíng)成本以及對(duì)信息傳播和輿論監(jiān)督造成“寒蟬效應(yīng)”。

平臺(tái)對(duì)傳播內(nèi)容不承擔(dān)責(zé)任或者部分負(fù)責(zé)的做法,在媒介融合時(shí)代被進(jìn)一步審視。域外經(jīng)驗(yàn)顯示,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過(guò)自我規(guī)制履行相關(guān)責(zé)任的能動(dòng)性存疑。根據(jù)德國(guó)青少年保護(hù)網(wǎng)(www.jugendschutz.net)2017年對(duì)社交平臺(tái)履行屏蔽和刪除義務(wù)的調(diào)查,YouTube上90%的“涉嫌違法內(nèi)容”(主要指構(gòu)成犯罪的虛假信息、極端仇外、暴力言論、各類(lèi)侵權(quán)內(nèi)容等)能得到及時(shí)清理,Facebook上有39%被及時(shí)清理,Twitter上則只有1%被及時(shí)清理⑤。

“后真相”時(shí)代,部分國(guó)家開(kāi)始在維護(hù)內(nèi)容安全與保障傳播自由之間尋求新的平衡。德國(guó)于2017年6月通過(guò)《改進(jìn)社交網(wǎng)絡(luò)中法律執(zhí)行的法案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》),規(guī)定社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)必須及時(shí)關(guān)注并清理平臺(tái)上的暴力恐怖、極端、仇視言論和假新聞。這部法律被認(rèn)為是德國(guó)通過(guò)法律強(qiáng)化平臺(tái)問(wèn)責(zé)的突破性變革。雖然此法的責(zé)任主體僅限于注冊(cè)用戶(hù)200萬(wàn)以上社交平臺(tái),處罰尺度也只限于最高50萬(wàn)歐元的罰款,仍有不少學(xué)者擔(dān)心,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)無(wú)法完成復(fù)雜的法益衡量以判斷言論的違法性。⑥

相比之下,我國(guó)“主體責(zé)任觀”所構(gòu)建的監(jiān)管模式賦予了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)普遍性的審查義務(wù),其范圍不止是社交平臺(tái),而是所有的網(wǎng)絡(luò)媒體；其清理的內(nèi)容不僅是違法言論和虛假新聞,還包括不符合導(dǎo)向的傳播內(nèi)容；其目標(biāo)不僅是強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度,而是建立“事前防范,事中阻斷、事后追溯”的懲防體系；其制約手段也不僅是罰款,還包括暫停更新、暫停應(yīng)用下載、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)許可證等行政處罰。

無(wú)論是“有限關(guān)注”還是“普遍性審查”,新型網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管模式的構(gòu)建都需要依托一個(gè)全新的內(nèi)容審核體系,其中包括相應(yīng)的裁判標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)則。德國(guó)《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》在所構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)中,提出建立一個(gè)合法的“受監(jiān)管的自我規(guī)制”(regulierte selbstregulierung)機(jī)構(gòu)(第3條第2款第2、3項(xiàng))來(lái)決定內(nèi)容是否違法。這個(gè)機(jī)制要求,審查人員應(yīng)該享有獨(dú)立性并具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)；確保在7日內(nèi)迅速完成審查；建立一套程序規(guī)則,規(guī)范審查范圍、流程以及規(guī)定加入的平臺(tái)有提交投訴案的義務(wù),并提供對(duì)其決定進(jìn)行重審的機(jī)會(huì)；設(shè)置申訴部門(mén)；開(kāi)放給其他尚未加入的社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)加入等等(第3條第6、7、8款)。⑦

在我國(guó),普遍性的審查義務(wù)給網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)部治理提出了更高要求。此前網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一般采用自動(dòng)和人工審核相結(jié)合的內(nèi)控機(jī)制,無(wú)論在范圍和質(zhì)量上都達(dá)不到監(jiān)管層的要求,存在著審核標(biāo)準(zhǔn)不清晰、處理機(jī)制不透明、監(jiān)督途徑不通暢、權(quán)利義務(wù)不平衡等問(wèn)題。

綜合來(lái)看,目前監(jiān)管部門(mén)采取的解決方案主要有兩個(gè)。首先,增強(qiáng)平臺(tái)人工審核力量,要求平臺(tái)流量與審核力量相匹配。2018年4月,國(guó)家廣播電視總局對(duì)今日頭條、快手兩家網(wǎng)站的負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談,要求將網(wǎng)站節(jié)目的上傳總量、播出總量調(diào)減到與網(wǎng)站審核力量相匹配的規(guī)模。隨后,今日頭條宣布將審核人員規(guī)模增加到一萬(wàn)人,快手宣布在現(xiàn)有2000人的審核團(tuán)隊(duì)基礎(chǔ)上,再擴(kuò)招3000名審核人員。

第二,在“特殊管理股”的制度條件下,引入主流媒體的專(zhuān)業(yè)審核力量。媒介領(lǐng)域的“特殊管理股”,指的是國(guó)有媒體單位通過(guò)持有民營(yíng)企業(yè)股份,擁有董事席位,對(duì)負(fù)責(zé)內(nèi)容的高管任命有表決權(quán),對(duì)內(nèi)容有一定審查權(quán)的特殊制度安排。2017年6月實(shí)施的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第六條要求:“符合條件的互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者實(shí)行特殊管理股制度”。2017年8月,人民網(wǎng)宣布與北京鐵血科技股份公司簽訂戰(zhàn)略框架協(xié)議,人民網(wǎng)以7.89元/股的價(jià)格,認(rèn)購(gòu)鐵血科技發(fā)行的91.33萬(wàn)股非限售流通股股票,總計(jì)約720萬(wàn)元,占發(fā)行后鐵血科技總股本的1.5%。此條件下,人民網(wǎng)向鐵血科技派駐一名董事,并與其簽署內(nèi)容審核服務(wù)合同,由人民網(wǎng)負(fù)責(zé)鐵血科技的內(nèi)容審核工作,鐵血科技將向人民網(wǎng)支付內(nèi)容審核費(fèi)用。這種情況下的內(nèi)容審核機(jī)構(gòu),很大程度上已經(jīng)不屬于自我規(guī)制范疇,而是“類(lèi)監(jiān)管”機(jī)構(gòu)。換句話說(shuō),是主流媒體通過(guò)資本介入,實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)容的導(dǎo)向管理。目前特殊管理股的落地仍有待于股權(quán)多元化制度和其他一系列配套制度的推進(jìn),有待于管理層給予該制度更具有說(shuō)服力的合法性。

注釋:

① 劉金星:《論網(wǎng)絡(luò)媒體主體責(zé)任》,《新聞前哨》,2016年第4期。

② [英]丹尼斯·麥奎爾:《麥奎爾大眾傳播理論》,崔保國(guó)、李琨譯,清華大學(xué)出版社2010年版,第170-173頁(yè)。

③ [英]Jo Bardoel and d’Haenens.Mediaresponsibilityandaccountability:Newconceptualizationsandpractices,Communications,vol.29,iss.1,2004,pp.5-25。

④ 應(yīng)該說(shuō)明的是,這里的“嚴(yán)格責(zé)任”并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ),而是一種廣義運(yùn)用,更大程度上是對(duì)政策傾向的概括。

⑤ 賈茵:《網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法》,《中國(guó)信息安全》,2018年第2期。

⑥⑦ 周學(xué)峰、查云飛:《德國(guó)<網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行法>全面解讀》,http://www.yidianzixun.com/article/0IGHhNOc