淺談我國(guó)事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)的分類(lèi)及特點(diǎn)

(北京市理化分析測(cè)試中心，北京 100089)

1 引言

事業(yè)單位是指由政府利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。其特征為：一是不以營(yíng)利為目的；二是財(cái)政及其他單位撥入的資金主要不以經(jīng)濟(jì)利益的獲取為回報(bào)。根據(jù)原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局制定的《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》中對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是“依法成立，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或者技術(shù)規(guī)范，利用儀器設(shè)備、環(huán)境設(shè)施等技術(shù)條件和專(zhuān)業(yè)技能，對(duì)產(chǎn)品或者法律法規(guī)規(guī)定的特定對(duì)象進(jìn)行檢驗(yàn)檢測(cè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)組織”[1]的定義，事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)的屬性應(yīng)為利用國(guó)有科技條件資源、開(kāi)展公益性檢測(cè)技術(shù)服務(wù)的重要專(zhuān)業(yè)技術(shù)組織。

根據(jù)原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員發(fā)布的《2017年度全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)信息》[2]，截至2017年底，全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)達(dá)到36327家，其中事業(yè)單位類(lèi)型的機(jī)構(gòu)為11369家，占31%。近年來(lái)，隨著我國(guó)有關(guān)分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，以及整合國(guó)有檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)政策的出臺(tái)和逐步實(shí)施，事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)所占比重呈明顯下降趨勢(shì)，而民營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)顯著，表明我國(guó)的檢驗(yàn)檢測(cè)體系正逐步向以企業(yè)制為主體的市場(chǎng)化機(jī)制轉(zhuǎn)變。

由于事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)不僅是財(cái)政性資金投入購(gòu)買(mǎi)分析測(cè)試科學(xué)儀器設(shè)備、開(kāi)展公益性檢測(cè)技術(shù)服務(wù)的重要專(zhuān)業(yè)技術(shù)組織，也是科技條件資源、包括科技人才的資源匯集高地，因此，探討在新時(shí)期下我國(guó)事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)很有必要。

2 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)分類(lèi)

檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)分類(lèi)包括：依法設(shè)置、依法授權(quán)、第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)等。

2.1 依法設(shè)置檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)

一般來(lái)說(shuō)，依法設(shè)置的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是由縣級(jí)以上政府行政主管部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》、《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律、法規(guī)，根據(jù)需要成立的專(zhuān)門(mén)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，納入政府編制和預(yù)算。以主管全國(guó)質(zhì)量、計(jì)量、出入境檢驗(yàn)檢疫、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化等工作的原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局為例，根據(jù)總局《2017年產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量分類(lèi)監(jiān)管監(jiān)督情況通報(bào)》[3]，考核承擔(dān)監(jiān)督抽查、許可證發(fā)證檢驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)及其他檢驗(yàn)工作的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)共計(jì)1086家。其中屬于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)依法設(shè)置的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有652家，占被考核機(jī)構(gòu)總數(shù)60%。如：國(guó)家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心(原北京市海淀區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所)是2006年由原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局批準(zhǔn)設(shè)立專(zhuān)門(mén)食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)[4]。

2.2 依法授權(quán)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)

如2.1節(jié)，依法授權(quán)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是由政府行政主管部門(mén)依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，根據(jù)需要授權(quán)的其他單位的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。仍以原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局為例，2017年產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)工作考核的1086家中，屬于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)依法授權(quán)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)有434家，占被考核機(jī)構(gòu)總數(shù)40%。其中，如國(guó)家食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心掛靠在中國(guó)食品發(fā)酵工業(yè)研究院，是1989年由原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局授權(quán)從事食品檢驗(yàn)的國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心[5]。國(guó)家食品(云技術(shù)應(yīng)用)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心是由國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)于2017年授權(quán)貴州省分析測(cè)試研究院成立[6]。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)測(cè)試中心由中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院籌建，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管局(國(guó)家計(jì)量認(rèn)證農(nóng)業(yè)評(píng)審組)對(duì)其進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)考核、審查認(rèn)可、資質(zhì)認(rèn)定，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正式授權(quán)對(duì)外開(kāi)展檢驗(yàn)檢測(cè)工作[7]。

2.3 第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)

一般來(lái)說(shuō)，第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)是由處于買(mǎi)賣(mài)利益之外的第三方，以公正、權(quán)威的非當(dāng)事人身份，根據(jù)有關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同進(jìn)行的商品檢驗(yàn)活動(dòng)，具有科學(xué)、公正、權(quán)威、高效的特點(diǎn)[8]。2012年2月6日國(guó)務(wù)院印發(fā)的《質(zhì)量發(fā)展綱要(2011-2020年)》中，首次明確提出“建立健全科學(xué)、公正、權(quán)威的第三方檢驗(yàn)檢測(cè)體系，鼓勵(lì)不同所有制形式的技術(shù)機(jī)構(gòu)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，可以理解為對(duì)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)定位的官方詮釋。國(guó)際上有第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)定位科學(xué)、公正、權(quán)威、高效的提法。

目前，我國(guó)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)由國(guó)有、民營(yíng)和外資檢測(cè)機(jī)構(gòu)三部分構(gòu)成[9]。

國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)分為事業(yè)單位制和國(guó)有企業(yè)。事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)包括：隸屬于科技系統(tǒng)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，如地方分析測(cè)試中心；隸屬于教育系統(tǒng)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，如高等院校的分析測(cè)試中心等。依法設(shè)置的專(zhuān)職監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，如隸屬于原質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的各級(jí)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心、隸屬于原出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)的各地檢驗(yàn)檢疫技術(shù)中心等在嚴(yán)格意義上不是第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，但是在參與各級(jí)政府，如食藥監(jiān)系統(tǒng)的食品抽檢等招標(biāo)工作時(shí)，被賦予第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的屬性。隨著目前政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，上述依法設(shè)置的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)將并入市場(chǎng)監(jiān)督管理系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)等，逐步退出第三方檢測(cè)市場(chǎng)。

國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，包括由企業(yè)出資設(shè)立的具有法人資格的檢測(cè)機(jī)構(gòu)等，約占我國(guó)企業(yè)類(lèi)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的29%。民營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)又稱(chēng)獨(dú)立第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，包括生產(chǎn)企業(yè)出資設(shè)立的具有法人資格的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，約占我國(guó)企業(yè)類(lèi)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的71%，近年來(lái)增長(zhǎng)顯著[10]。

外資第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)主要集中在中國(guó)的沿海城市，以長(zhǎng)三角和珠三角為中心向沿海城市延伸[11]。

3 事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

3.1 特點(diǎn)

根據(jù)國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的屬性認(rèn)定，一般來(lái)說(shuō)公益一類(lèi)事業(yè)單位是面向社會(huì)提供基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，其宗旨、業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)范圍由國(guó)家確定，其經(jīng)費(fèi)管理常稱(chēng)作收支兩條線或全額撥款[12]。公益二類(lèi)事業(yè)單位是面向社會(huì)提供公益服務(wù)，部分由市場(chǎng)配置資源，按照國(guó)家確定的公益目標(biāo)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展活動(dòng)。在確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的服務(wù)，收益的使用按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，其經(jīng)費(fèi)管理常稱(chēng)作差額撥款或財(cái)政補(bǔ)助。事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)均屬于公益一類(lèi)或二類(lèi)事業(yè)單位。以全國(guó)現(xiàn)存的26個(gè)地方分析測(cè)試中心為例，其中公益一類(lèi)11家(含非法人實(shí)體)，公益二類(lèi)11家，各占42%[13]。

3.2 分類(lèi)

目前，我國(guó)的事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)主要分為：政府部門(mén)依法設(shè)置或依法授權(quán)的監(jiān)督檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)、高校分析測(cè)試中心、以及地方分析測(cè)試中心等。

隸屬于政府部門(mén)的監(jiān)督檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)，以保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全為目的，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量安全、出入境檢驗(yàn)檢疫等方面配合政府部門(mén)開(kāi)展了大量強(qiáng)制性檢測(cè)工作[14，15]，其代表性機(jī)構(gòu)在2.1和2.2節(jié)中已有敘述。

高校分析測(cè)試中心的建立，最早可回溯到上世紀(jì)80年代初，部分高校利用世界銀行貸款項(xiàng)目紛紛籌建分析測(cè)試中心，購(gòu)置了一批先進(jìn)的大型分析儀器[16]，在滿足本校教育和科研工作之余向社會(huì)提供測(cè)試服務(wù)。目前，高校分析測(cè)試中心研究會(huì)成員單位有113個(gè)[16，17]。

地方分析測(cè)試中心的成立始于1978年召開(kāi)的全國(guó)科技大會(huì)后，為了追趕世界科技發(fā)展的步伐，我國(guó)有關(guān)部門(mén)決定逐步在各省市自治區(qū)建立“三大中心”，即計(jì)算中心、科技情報(bào)中心和分析測(cè)試中心[18]。這一工作主要由原國(guó)家科委牽頭、地方科委或科技廳負(fù)責(zé)。至今，歷經(jīng)40年的不斷改革與調(diào)整，陸續(xù)成立的28家地方中心除個(gè)別被合并外，仍發(fā)揮著科技支撐服務(wù)作用[13]。

3.3 與其他檢測(cè)機(jī)構(gòu)的比較

根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)信息，截至2017年底，事業(yè)單位制的機(jī)構(gòu)占全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的31%[2]。數(shù)據(jù)表明：事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)在實(shí)驗(yàn)室面積、儀器設(shè)備價(jià)值、營(yíng)業(yè)收入、就業(yè)人口等主要指標(biāo)方面略高于全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的平均水平；而地方分析測(cè)試中心是全國(guó)平均水平的4～5倍(見(jiàn)表1)。同時(shí)，由于全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)中具有100人以下的檢測(cè)機(jī)構(gòu)占比例達(dá)96%，而300人以上的僅占0.55%，呈兩極分化傾向，所以平均值還不能完全反映實(shí)際情況。如：國(guó)內(nèi)最大的獨(dú)立第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)華測(cè)檢測(cè)擁有7400余名員工，2017年實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入21億元[19]。筆者單位作為事業(yè)單位制地方分析測(cè)試機(jī)構(gòu)，上述主要指標(biāo)達(dá)到了全國(guó)平均水平的5～7倍，其中儀器設(shè)備價(jià)值達(dá)30余倍。

表1 事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)與第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)平均值的比較*

*：截至2017年底；—：未收集到數(shù)據(jù)；**：全國(guó)20家地方分析測(cè)試中心

檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)資質(zhì)主要包括：中國(guó)計(jì)量認(rèn)證(China Metrology Accreditation，CMA)、中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可(China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS)。在我國(guó)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)從事向社會(huì)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)和結(jié)果，即向社會(huì)出具公正數(shù)據(jù)的第三方檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，必須通過(guò)CMA認(rèn)證，這是國(guó)家強(qiáng)制性的。與其相比，CNAS除法律依據(jù)不同等區(qū)別外，更多的是注重與國(guó)際接軌，參與國(guó)際間相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作交流。另外，質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證(China Accredited Laboratory，CAL)，也曾是一些事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)的重要資質(zhì)，表明該機(jī)構(gòu)獲得了國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)或各省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的審查認(rèn)可。舊版《標(biāo)準(zhǔn)化法》第19條提出 “縣級(jí)以上政府標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)，可以根據(jù)需要設(shè)置檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，或者授權(quán)其他單位的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，對(duì)產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)?！痹摋l款被認(rèn)為是行使資質(zhì)認(rèn)定CAL的上位法依據(jù)。由于CAL是只針對(duì)國(guó)有檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的許可和授權(quán)，因此曾引起爭(zhēng)議。新修訂的《標(biāo)準(zhǔn)化法》的實(shí)施意味著已經(jīng)實(shí)施了近 30 年的CAL將面臨調(diào)整，可能涉及到1000 余家國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心和省級(jí)質(zhì)檢中心的職能轉(zhuǎn)變。

4 展望

當(dāng)前，根據(jù)黨中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)正經(jīng)歷著事業(yè)單位分類(lèi)改革和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合的雙重改革[20，21]。特別是2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)等整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)職責(zé)劃入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。這一重大改革標(biāo)志著絕大多數(shù)的事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)在承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的定位將更加清晰，既解決又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的問(wèn)題，又進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的檢驗(yàn)檢測(cè)體系向以企業(yè)制為主體的市場(chǎng)化機(jī)制轉(zhuǎn)變。因此，事業(yè)單位制檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮其科技資源優(yōu)勢(shì)，不斷適應(yīng)新時(shí)期改革發(fā)展的必然趨勢(shì)，在我國(guó)的現(xiàn)代科技服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。