地方性金融監(jiān)管方式改革分析
——以四川功能監(jiān)管與行為監(jiān)管為例

潘寒月

(四川大學法學院，四川成都610207)

在現(xiàn)階段，我國金融業(yè)應(yīng)當把服務(wù)實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革作為金融工作的基本任務(wù)和主要重心。具體而言，深化金融改革以更好的宏觀管控金融市場、審慎把控金融風險為改革目標，安全穩(wěn)定的金融市場將持續(xù)為實業(yè)輸入血液、注入活力，實體經(jīng)濟的繁榮又將反過來進一步提高金融信心，促進金融市場交易的活躍。三者有機結(jié)合，層次遞進，著力點應(yīng)當落在推進對我國金融體系的深入認識、通過轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式引領(lǐng)深化制度改革。就世界金融監(jiān)管的發(fā)展趨勢與我國實情而言，在具體的金融監(jiān)管制度設(shè)計上，應(yīng)當以加強功能監(jiān)管為構(gòu)建我國現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的重要目標，以更加重視行為監(jiān)管為推進金融改革穩(wěn)中有進的牢固基石。

在地方政府落地中央政策的進程中，要特別注意中央政策導(dǎo)向與地方實際的協(xié)調(diào)對接，注重監(jiān)管改革在地方上的步驟性。以四川省為例，省政府應(yīng)當于相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)，通過制定具有引領(lǐng)性、前瞻性、開放性的金融促進政策，出臺具體化、精細化、本土化的金融監(jiān)管方式細則，引導(dǎo)地方金融市場良性循環(huán)、健康發(fā)展，為地方上建立開放型金融產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地、打造特色金融服務(wù)體系、提高金融服務(wù)自貿(mào)區(qū)及全省實體經(jīng)濟能力打下堅實基礎(chǔ)。

一、監(jiān)管方式的理論基礎(chǔ)

(一)功能監(jiān)管與行為監(jiān)管的學理基礎(chǔ)

功能監(jiān)管體制，系對應(yīng)金融體系中不同產(chǎn)品的基本功能而分別設(shè)計、分別管理的金融監(jiān)管體制。[1]

具體說來，功能監(jiān)管體制下，需要首先按基本功能對金融產(chǎn)品進行類別劃分；對于基本功能相同的金融產(chǎn)品，其監(jiān)管責任歸系于同一監(jiān)管機構(gòu)。

功能監(jiān)管理論乃是1993年針對傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管理論在實際運行中體現(xiàn)出的弊端，由羅伯特·默頓和茲威·博迪首次提出。機構(gòu)監(jiān)管強調(diào)依照金融機構(gòu)的性質(zhì)對其進行分類，由同一監(jiān)管部門負擔對同類金融機構(gòu)的監(jiān)督管理職責，監(jiān)管對象確定，通?；ハ嘀g監(jiān)管權(quán)限不交叉。但隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，不同金融機構(gòu)在不變更其機構(gòu)性質(zhì)的前提下紛紛推出功能上有交叉的業(yè)務(wù)，使原有的監(jiān)管模式不能完成及時把握金融市場動向、分清監(jiān)管職責、控制金融風險的任務(wù)。在金融市場蓬勃發(fā)展的同時，監(jiān)管真空的存在縱容了市場無序，加重了金融風險；重復(fù)監(jiān)管則抬高了金融服務(wù)的成本，成為金融市場進一步開放、繁榮的阻力。此種情形之下，默頓和博迪認為，較之金融機構(gòu)的性質(zhì)，金融產(chǎn)品的基本功能更具有穩(wěn)定性，其分類標準更清晰明確。功能監(jiān)管模式不僅具有跨金融產(chǎn)品、跨組織機構(gòu)、跨行業(yè)市場的特點，按功能劃分產(chǎn)品的思路也使其具有傳統(tǒng)機構(gòu)監(jiān)管模式不具有的預(yù)測性，能夠與未來可出現(xiàn)的新的中介機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、具有不同表征但功能同質(zhì)的新型金融產(chǎn)品與服務(wù)較快速的相容，以其監(jiān)管方式的靈活性在一定程度上降低對金融機構(gòu)和產(chǎn)品的束縛，賦予更高的自由度，為金融市場提供相對更包容的未來發(fā)展空間。

行為監(jiān)管這一術(shù)語及其內(nèi)涵，最早由美國國家保險協(xié)會(AIA)提出并闡釋，后由經(jīng)濟學家邁克爾·泰勒在其構(gòu)建的“雙峰監(jiān)管理論”中進一步明確和發(fā)展。泰勒指出，金融監(jiān)管的主要目標有兩個，其一是關(guān)注金融體系整體性的穩(wěn)定與安全，由此發(fā)展成為審慎性監(jiān)管；其二是保證金融機構(gòu)經(jīng)營活動和交易行為的有序性，以平衡金融服務(wù)者與消費者的利益關(guān)系，因此需要監(jiān)督部門制定公平的市場規(guī)則，在微觀上對金融組織日常業(yè)務(wù)行為的合規(guī)性作出審查，即對其實施行為監(jiān)管。

行為監(jiān)管理論認為金融監(jiān)管者負有三種主要職責：保護金融消費者、促進有效競爭、確保市場誠信。[2]由于金融機構(gòu)可能出現(xiàn)盲目逐利的機會主義行為，甚至利用金融市場中消費者知情較小的劣勢地位實施對消費者的欺詐，為防止市場失靈侵害消費者合法權(quán)益，避免金融產(chǎn)業(yè)背離服務(wù)實體經(jīng)濟的目標而過度自我膨脹和循環(huán)，則除了在宏觀上的全面風險把控外，對金融機構(gòu)微觀市場活動的外部控制與約束也成為必要。并且，在三大職責中，應(yīng)當以保護金融消費者作為核心目標，以調(diào)整金融市場中消費者弱勢地位帶來的利益失衡，才能確保金融作為實體“潤滑劑”的角色能夠充分發(fā)揮其重要作用，實現(xiàn)金融與實業(yè)的良性循環(huán)。

(二)功能監(jiān)管與行為監(jiān)管的地方需求

1. 效率需求下金融市場的發(fā)展趨勢——綜合經(jīng)營成為主流

改革開放以來很長時期，我國金融業(yè)一直堅持分業(yè)經(jīng)營的模式，并以此為基礎(chǔ)建立了機構(gòu)監(jiān)管的監(jiān)管體系。但若將國際金融業(yè)的實踐經(jīng)驗與市場經(jīng)濟下我國發(fā)展實業(yè)的需要相結(jié)合，我國金融業(yè)未來的發(fā)展體系應(yīng)當朝著建立以金融控股公司為主體的綜合經(jīng)營模式這一目標調(diào)整前進。第十七屆中國金融發(fā)展論壇上，作為現(xiàn)任央行副行長，范一飛明確提出，應(yīng)當按照“集團綜合經(jīng)營、金融控股公司管理股權(quán)、子公司分業(yè)經(jīng)營”的模式，促進我國金融機構(gòu)跨業(yè)發(fā)展的基本框架化、規(guī)范化。[3]

在中央明確了堅持以市場化為改革方向，允許金融業(yè)開展綜合經(jīng)營的政策下，四川省積極推進重點金融機構(gòu)改革、同時助力其他金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。作為本省從事投融資和資產(chǎn)經(jīng)營管理的主要國有獨資企業(yè)，四川發(fā)展(控股)有限責任公司2016年成功入股涼山商業(yè)銀行，并擬入股攀枝花商業(yè)銀行；2017年2月，經(jīng)省委省政府批準，由其出資設(shè)立的省級金融控股集團——四川金融控股集團有限公司掛牌營業(yè)。四川金控集團旗下現(xiàn)有銀行、證券、資管、擔保、再擔保、融資租賃、信用增進、小貸、金融科技等多個板塊。金融控股公司管理股權(quán)與子公司分業(yè)經(jīng)營的結(jié)合，更好地服務(wù)了本省實體經(jīng)濟的發(fā)展。與此同時，2016年，華西崛起小貸等2家小貸公司取得股東借款和票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)，富登小貸、美興小貸兩家公司取得境外借款資格，體現(xiàn)了省政府對其他金融組織多樣化經(jīng)營的鼓勵與引導(dǎo)。[4]

金融控股公司模式在本省的落地，以及各類金融機構(gòu)業(yè)務(wù)種類的不斷拓展，不僅反映了省內(nèi)金融業(yè)綜合經(jīng)營蓬勃發(fā)展的前景，也更要求省政府應(yīng)當加快建立功能監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合的體系，以保證監(jiān)管之手能夠全面覆蓋到所有金融行為，不斷縮小可能存在的監(jiān)管空白領(lǐng)域；同時努力使創(chuàng)新負作用最小化，嚴格立足于消費者保護，讓改革創(chuàng)新與市場安全穩(wěn)步并行。[5]

2. 技術(shù)進步下金融產(chǎn)品的多樣化——金融創(chuàng)新熱潮持續(xù)

第十屆中國西部國際資本論壇上，四川省金融工作局副局長王琳表示，金融創(chuàng)新和科技創(chuàng)新融合是大趨勢。金融與科技的結(jié)合表現(xiàn)在金融產(chǎn)品領(lǐng)域，一是金融產(chǎn)品類型的創(chuàng)新，如保險公司推出的帶有投資理財性質(zhì)的新型險種；[6]二是體現(xiàn)在金融產(chǎn)品服務(wù)模式的創(chuàng)新，如互聯(lián)網(wǎng)公司牽手金融機構(gòu)推出的電子支付、線上資產(chǎn)管理、零售銀行等智能金融服務(wù)。普華永道在其出版的《2018年中國金融科技調(diào)查報告》中指出，有49%的受訪傳統(tǒng)金融組織希望通過金融科技進行產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。以四川省為例，2017年重點開展的基于互聯(lián)網(wǎng)的“農(nóng)貸通”平臺系統(tǒng)研發(fā)建設(shè)順利進行，通過平臺展示各類金融產(chǎn)品近500個，匯總本省融資需求共計63.89億元，已經(jīng)發(fā)放的貸款達到5248筆、共計38.19億元。[7]

應(yīng)當關(guān)注的是，在金融科技促進金融創(chuàng)新、金融創(chuàng)新帶來金融便利的同時，也存在著互聯(lián)網(wǎng)金融秩序混亂、風險高發(fā)等負面事實，對現(xiàn)有監(jiān)管體系和模式提出新的任務(wù)與挑戰(zhàn)。為回應(yīng)金融創(chuàng)新浪潮下的監(jiān)管需求，理順金融產(chǎn)品表象下的實質(zhì)法律關(guān)系，省政府在開展專項整治工作之外，應(yīng)當以制度創(chuàng)新引領(lǐng)市場創(chuàng)新方向，以監(jiān)管模式的逐步變革保障市場創(chuàng)新的穩(wěn)中有進。

3. 后危機時代國際金融安全理念的轉(zhuǎn)變——消費者保護傾向崛起

次貸危機后，在對危機是如何形成并席卷全球的反思中，國際上逐漸形成了共識：金融監(jiān)管體系中大量缺乏對金融消費者的權(quán)益保護，以至于重大影響著金融危機的產(chǎn)生，加快了金融危機的進程。由于監(jiān)管者對消費者在金融體系中地位與重要性認識不足，監(jiān)管技術(shù)落后，監(jiān)管手段缺乏有效性等原因，導(dǎo)致了金融機構(gòu)無限制的欺詐與貪婪，而信息的不對稱使消費者既難從宏觀上了解金融市場的整體發(fā)展情況，更難以通過體制內(nèi)途徑及時有效地發(fā)現(xiàn)風險端倪，只能無選擇地一味信任與依賴金融機構(gòu)，最終促進了危機的爆發(fā)。[8]

我國金融行業(yè)起步較晚，衡平保護的意識在金融監(jiān)管中發(fā)展較慢。出于審慎的考慮，相關(guān)法律法規(guī)的出臺有一定周期性，通常采用“事后立法”的方式，對已在較大范圍內(nèi)損害了金融消費者權(quán)益的事件進行總結(jié)性的救濟和規(guī)制。這就不可避免的造成了規(guī)制前的監(jiān)督真空，使金融違規(guī)行為難以得到及時管理，造成的侵害后果難以得到及時控制，監(jiān)管部門總是處于收拾殘局、工作被動的尷尬處境。同時，隨著金融消費者數(shù)量的上升與消費者自我權(quán)益保護意識的增強，金融消費糾紛日益增加。根據(jù)調(diào)查報告統(tǒng)計，四川省2016年全年總受理金融咨詢達5363件，受理消費者投訴達1104件；[9]2017年全年統(tǒng)共受理了金融咨詢7557件，同比增長40.9%，受理消費者投訴1439件，同比增長30.3%。[10]這一形勢下，“事后規(guī)制”的模式一定程度上不利于形成模式化的糾紛解決機制，也不適宜在新時期建立政府監(jiān)管部門的公信力與權(quán)威性。因此，對于地方監(jiān)管主體，在全國性監(jiān)管制度框架下，既要注重在具體規(guī)章細則的制定中更多加入消費者保護傾向的理念，致力于構(gòu)建公平的市場秩序規(guī)范，又要在監(jiān)管執(zhí)行中，加強功能監(jiān)管的指向性，更加注重行為監(jiān)管的普遍化、常態(tài)化、規(guī)范化，由此達到推進金融消費者保護、保障金融市場安全的監(jiān)管目標。

二、完善地方功能監(jiān)管

(一)功能監(jiān)管的原則

鼓勵創(chuàng)新與尊重規(guī)律原則。功能監(jiān)管的預(yù)測性與包容性更能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代金融創(chuàng)新的發(fā)展節(jié)奏，鼓勵金融創(chuàng)新應(yīng)當是功能監(jiān)管制度的言中之義。在朝功能監(jiān)管轉(zhuǎn)向的進程中，省政府應(yīng)當特別注重監(jiān)管不能過分壓制新興科技的涌現(xiàn)，而要為金融創(chuàng)新留下更大空間，為建立全省金融產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地筑造堅實的制度基礎(chǔ)。與此同時，必須堅持金融創(chuàng)新也要尊重基本經(jīng)濟規(guī)律，符合省內(nèi)實際，監(jiān)管不能過松、不能滯后，牢牢把握金融產(chǎn)業(yè)服務(wù)實體經(jīng)濟的主要任務(wù)，嚴防違反規(guī)律、違反法律、違反實際的偽金融創(chuàng)新產(chǎn)品流入市場。努力做到功能監(jiān)管松中有緊，一張一弛掌握得度。

獨立性與協(xié)調(diào)性原則。功能監(jiān)管強調(diào)按金融功能對產(chǎn)品作出分類，在此區(qū)分基礎(chǔ)之上設(shè)立不同的監(jiān)管機構(gòu)。各監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責明確，工作互相獨立，原則上監(jiān)管客體及權(quán)限范圍不交叉。但由于金融產(chǎn)品的性質(zhì)比較復(fù)雜，金融創(chuàng)新層出不窮，在對金融產(chǎn)品的分類標準制定與入市類型認定時，仍然需要各機構(gòu)互相溝通，增進協(xié)調(diào)，避免監(jiān)管重復(fù)，控制監(jiān)管成本。

動態(tài)監(jiān)管原則。近年來，我國金融市場全方位開放，我省圍繞新金融產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈布局，順應(yīng)趨勢政策不斷擴大金融改革開放程度，探索構(gòu)建國際化金融產(chǎn)業(yè)招商體系。加強功能監(jiān)管，應(yīng)當深入把握開放市場的動態(tài)變化趨勢，積極吸收國際功能監(jiān)管經(jīng)驗，不斷提高監(jiān)管水平，達到能與市場變化相適應(yīng)的監(jiān)管精細度與精準度。

(二)功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管的結(jié)合

2018年我國公布的《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》在第一條原則部分明確表示：“堅持宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合、機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管理念?！睓C構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管作為落腳點不同的兩種金融監(jiān)管方式，目前在我國仍然各有其價值和適用領(lǐng)域。加強功能監(jiān)管，并不等于將機構(gòu)監(jiān)管體系完全棄之不用，而是要謀求二者的有機相融。

地方政府應(yīng)當在現(xiàn)有的機構(gòu)監(jiān)管體系之上，深入理解功能監(jiān)管的內(nèi)在邏輯，調(diào)整原有的單一機構(gòu)監(jiān)管模式，扎實推進功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管相互融入，充分吸納已有機構(gòu)監(jiān)管模式積累的監(jiān)管經(jīng)驗，積極發(fā)揮功能監(jiān)管推進金融創(chuàng)新的制度效用，實現(xiàn)二者的優(yōu)勢互補與良性互動，逐步形成地方金融監(jiān)管新格局，貫徹“漸進式”的改革進程。

(三)地方性功能監(jiān)管的客體

在我國機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管結(jié)合、逐步加強功能監(jiān)管的過渡期，應(yīng)當以市場全覆蓋為目標，深入理解、積極貫徹功能監(jiān)管的基本理念，將監(jiān)管的范疇延申至市場上所有經(jīng)營金融業(yè)務(wù)或變相經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的行為。[11]

在對功能監(jiān)管的客體如何進行分類的重點問題上，一方面，可以參考默頓和博迪在初步構(gòu)建功能監(jiān)管理論時對金融體系作出的學術(shù)意義上的劃分；①另一方面， 應(yīng)從我國現(xiàn)行法出發(fā)，如《資管新規(guī)》規(guī)定，資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照其各自投資性質(zhì)的不同，應(yīng)當劃分成四類，即固定收益類產(chǎn)品、權(quán)益類產(chǎn)品、商品及金融衍生品類產(chǎn)品和混合類產(chǎn)品。

為給四川省內(nèi)自貿(mào)區(qū)的整體建設(shè)與開放發(fā)展營造良好金融環(huán)境，可以結(jié)合上海自貿(mào)區(qū)在金融監(jiān)管改革領(lǐng)域的經(jīng)驗，通過研究功能監(jiān)管理論與我國法律法規(guī)對金融產(chǎn)品性質(zhì)劃分的特點與共性，探索以金融產(chǎn)品背后的實質(zhì)法律關(guān)系為視角，對功能監(jiān)管的客體確定標準并細化分類。

(四)地方性功能監(jiān)管的主體

目前，四川省金融監(jiān)督管理局下設(shè)8個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中負責具體的金融分業(yè)監(jiān)管的機構(gòu)有5個，分別對債券期貨基金、權(quán)益類和大宗商品交易場所、小額貸款公司、銀行業(yè)金融機構(gòu)、保險業(yè)及融資擔保公司進行管理?，F(xiàn)有的監(jiān)管機構(gòu)職責劃分大程度上仍是以金融機構(gòu)分業(yè)作為基點、按機構(gòu)監(jiān)管的思路進行的，只是初步具有了一些功能監(jiān)管的特征。

在理順了金融產(chǎn)品涉及的法律關(guān)系基礎(chǔ)之上，省政府可以依產(chǎn)品性質(zhì)與法律關(guān)系調(diào)整或新設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管部門。各監(jiān)管部門仍然接受省金融監(jiān)管局的統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同制定金融產(chǎn)品分類標準，協(xié)調(diào)細化行業(yè)管理規(guī)范，防止監(jiān)管交叉、監(jiān)管真空。對于有明確監(jiān)管部門的金融領(lǐng)域，由其主管部門進行準入許可管理及日常經(jīng)營管理；對于尚缺乏明確監(jiān)管部門的金融領(lǐng)域，由省金融監(jiān)管局根據(jù)其業(yè)務(wù)性質(zhì)及與金融功能的聯(lián)系，明確相關(guān)監(jiān)管工作的牽頭部門。

除地方金融監(jiān)管局及下設(shè)機構(gòu)外，國家在川金融管理部門“一行三局”也是省內(nèi)功能監(jiān)管的主體。二者應(yīng)進一步探索促進錯位監(jiān)管和補充的關(guān)系。按照中央與地方信息掌握與風控能力對象及特點上的不同，在二者的職權(quán)體系中，應(yīng)當由中央擔負全國性、系統(tǒng)性的金融風險監(jiān)管職責，而地方則主要負責對區(qū)域性、非系統(tǒng)性的金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管。[12]

三、促進地方行為監(jiān)管

(一)提高地方金融監(jiān)管機構(gòu)行為監(jiān)管能力

行為監(jiān)管的對象既包含金融機構(gòu)與金融消費者之間的零售式交易，也包括機構(gòu)與機構(gòu)間的批發(fā)式交易，以及機構(gòu)與企業(yè)之間的對公交易。[13]可見，行為監(jiān)管項下的監(jiān)管工作范圍廣，時間長，事務(wù)繁雜，難度較大，需要監(jiān)管部門投入充足的人手，以實現(xiàn)監(jiān)管的普遍化和常態(tài)化，能夠及時實施監(jiān)管審查與干預(yù)，加強監(jiān)管有效性。

因此，地方金融監(jiān)管機構(gòu)既要明確日常行為監(jiān)管所涵蓋的具體內(nèi)容，厘清各監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責范圍，甚至具體到各經(jīng)辦人員的對應(yīng)職責，使行為監(jiān)管落實到每時每處；又要注重對行為監(jiān)管的資源投入，一方面給予足夠的人員編制、經(jīng)費投入，另一方面加大對監(jiān)管人員的內(nèi)部培訓(xùn)與教育，不斷增進監(jiān)管的業(yè)務(wù)水準，提升處理日常監(jiān)管事務(wù)的職業(yè)技能。

(二)加強地方金融組織的內(nèi)部控制與合規(guī)管理

四川省近日發(fā)布的《四川省地方金融條例(草案)》第十五條規(guī)定了地方金融組織應(yīng)當按照審慎經(jīng)營的要求進行風險管理、內(nèi)部控制，但并未進一步對內(nèi)部控制與風險管理的具體方式方面明確與細化。盡管從全國來看，根據(jù)南開大學發(fā)布的 2017 年度“中國公司治理指數(shù)”顯示，金融機構(gòu)治理質(zhì)量經(jīng)過 2009 年的回調(diào)后趨于逐年上升態(tài)勢，[14]但金融行業(yè)整體的組織內(nèi)部管理仍存在諸多不足，表現(xiàn)為高管權(quán)力過度擴張，控制制度不健全，內(nèi)部監(jiān)管理念與技術(shù)較為落后，導(dǎo)致尚不具有完備的內(nèi)部控制體系。本年度年初浦發(fā)銀行成都分行因多年造假“零不良”而被開出4.6億巨額罰單的事件，嚴重暴露出金融組織內(nèi)部控制的缺陷和相關(guān)監(jiān)管的不力。

更加重視行為監(jiān)管，必須從金融組織內(nèi)部行為出發(fā)，建立有效的內(nèi)部控制體系，重視日常管理行為、經(jīng)營行為的合規(guī)性審查。對于地方金融組織，尤其是非銀行類金融機構(gòu)，地方監(jiān)管部門要特別注重通過制定細則，引導(dǎo)金融組織建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，劃清“三會一層”權(quán)責利邊界，防止高管權(quán)力過大導(dǎo)致的違反誠實、勤勉義務(wù)的行為，如干涉金融組織正常運行或利用內(nèi)幕交易損害市場秩序等。此外，地方監(jiān)管部門應(yīng)當認真查處金融組織內(nèi)部實質(zhì)性不合規(guī)行為，避免浦發(fā)銀行成都分行事件中呈現(xiàn)的各種以形式合規(guī)掩蓋事實違規(guī)行為；將定期審查與不定期檢查相結(jié)合，在不妨礙金融機構(gòu)正常經(jīng)營管理的同時，全面加強對金融組織內(nèi)部行為的合規(guī)管理與風險管理。

(三)完善地方金融組織信息披露制度

鑒于金融行業(yè)的特殊性，信息披露是使市場參與者有效獲取金融機構(gòu)的運營情況與財務(wù)狀況、進而能作出正確的風險判斷必不可少的保證，是建立市場信心、穩(wěn)定市場安全的必須。就我國目前的信息披露法律法規(guī)體系而言，針對大型的銀行、保險公司、公開發(fā)行證券的公司，相關(guān)監(jiān)管部門已經(jīng)出臺了部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)定進行規(guī)制，但仍然存在信息披露不夠全面，披露標準不夠統(tǒng)一，沒有專有和機密信息披露處理方面的條款等問題。[15]

對地方金融監(jiān)管機構(gòu)而言，區(qū)域性信息披露監(jiān)管中凸顯出的問題表現(xiàn)在：非法規(guī)強制信息披露的中小型金融組織信息披露意識較淡薄，披露自愿度低，導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)管難度大，容易造成監(jiān)管缺失，加大市場潛在風險。

因此，省金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當遵照《四川省地方金融條例(草案)》的規(guī)定精神，明確信息披露的主體范圍，針對不同的金融組織主體制定更精細化的信息披露標準并提供相關(guān)模板，使披露流程運行更順暢更快捷、信息搜集與傳遞的成本更低廉，以此提高金融組織信息披露主動性、自覺性。與此同時，盡快建立地方金融組織信息綜合服務(wù)平臺，以向市場參與者提供更便捷的信息獲取渠道，加快信息兩端傳遞效率，使信息披露更全面、更及時。

(四)規(guī)范地方性金融創(chuàng)新行為

按照風險配置市場理論，現(xiàn)代金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間應(yīng)當呈互補而不是對立關(guān)系。金融創(chuàng)新的發(fā)展促使風險配置市場形成，客觀上推動監(jiān)管水平的提高；而金融創(chuàng)新發(fā)展的縱深和覆蓋領(lǐng)域，又依托于金融管理主體通過外部干預(yù)保護風險配置市場的發(fā)展演進和正常運行。[16]換言之，地方金融監(jiān)管機構(gòu)在貫徹鼓勵創(chuàng)新的原則同時，仍需對地方性金融創(chuàng)新行為進行必要的審查監(jiān)督，以市場穩(wěn)定促進持續(xù)創(chuàng)新，以持續(xù)創(chuàng)新不斷誘發(fā)市場活力。

要實現(xiàn)四川省建設(shè)西部金融中心等現(xiàn)代金融集聚區(qū)的戰(zhàn)略目標，金融創(chuàng)新是必由之路。然而，鼓勵創(chuàng)新不是監(jiān)管失靈的保護傘。相反的，地方金融監(jiān)管機構(gòu)更應(yīng)特別注意金融創(chuàng)新、尤其是“金融+科技”及“金融+互聯(lián)網(wǎng)”模式下可能造成的灰色地帶，特別警惕當監(jiān)管手段不能適應(yīng)金融創(chuàng)新的發(fā)展速度時反向引起的市場動蕩與風險。

具體到實施路徑上，地方金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當緊緊抓住金融創(chuàng)新的本質(zhì)，一方面逐步放松對金融創(chuàng)新的主體及品種的限制，另一方面深入了解金融創(chuàng)新產(chǎn)品的功能與性質(zhì)，結(jié)合功能監(jiān)管的思路，按照其所屬類別嚴格規(guī)范該產(chǎn)品的創(chuàng)新程序，引導(dǎo)金融創(chuàng)新從研發(fā)到入市全過程符合法律法規(guī)、行業(yè)準則?，F(xiàn)代金融創(chuàng)新還要求地方金融監(jiān)管機構(gòu)具有金融科技化、大數(shù)據(jù)化的監(jiān)管思維，適應(yīng)傳統(tǒng)金融機構(gòu)與金融科技公司結(jié)合的創(chuàng)新方式，并從監(jiān)管手段上作出積極回應(yīng)。

(五)促進地方消費者權(quán)益保護

行為監(jiān)管的終極目標與制度落腳點是對金融消費者進行必要的保護。地方金融監(jiān)管機構(gòu)作為能夠直接面向地方金融消費者的行政主體，應(yīng)當將地方監(jiān)管的時效性、機動性充分顯現(xiàn)出來，除了要對地方金融組織的經(jīng)營管理行為實行規(guī)制外，還應(yīng)出臺加強消費者權(quán)益保護的系統(tǒng)細則，建立以直接保護措施為要件的制度體系。

從2012年起，我國開始實行“內(nèi)雙峰”模式的監(jiān)管制度，“一行三會”下各內(nèi)設(shè)消費者權(quán)益保護局。目前在四川省，依照中央監(jiān)管模式的思路，由中國人民銀行成都分行、四川保監(jiān)局設(shè)立的保險業(yè)消費者權(quán)益保護中心、四川證監(jiān)局設(shè)立的投資者保護處、四川銀監(jiān)局設(shè)立的銀行業(yè)消費者權(quán)益保護處共同組成我省消費者權(quán)益保護的機構(gòu)主體。作為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，各消費者權(quán)益保護機構(gòu)的獨立性亟待加強，多頭監(jiān)管模式下各機構(gòu)協(xié)調(diào)性還應(yīng)提升，對于消費者權(quán)益保護不同渠道的宣傳普及還需繼續(xù)擴大。

對此，省金融監(jiān)管局要積極發(fā)揮對國家金管部門駐川機構(gòu)的配合與協(xié)調(diào)作用，加快構(gòu)建川內(nèi)各地區(qū)、各行業(yè)相對一致的金融消費糾紛解決制度，創(chuàng)造與金融消費者溝通的多元渠道，增強對消費者進行相關(guān)金融知識、維權(quán)途徑的宣傳教育力度，與各消保機構(gòu)共同形成分工明確、信息共享、銜接流暢、高效有力的地方消費者權(quán)益保護體系。

注釋：

① 參見項衛(wèi)星,李宏瑾的論文《當前各國金融監(jiān)管體制安排及其變革:兼論金融監(jiān)管體制安排的理論模式》，《世界經(jīng)濟》,2004年第9期。默頓和博迪將金融體系分為：(1)清算和支付結(jié)算功能；(2)聚集和分配資源的功能；(3)在不同時間和不同空間轉(zhuǎn)移資源的功能；(4)管理風險的功能；(5)提供信息的功能；(6)解決激勵問題的功能。以現(xiàn)有金融體系舉例，(1)-(6)分別可對應(yīng)為：票據(jù)、投資基金、期貨、保險、股指、期權(quán)激勵。