治理民主視野下的政府購買公共服務研究

(西華大學馬克思主義學院 四川成都 610039)

一、問題的提出與文獻回顧

長期以來，中國公共服務的供給完全依賴政府和事業(yè)單位，存在效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等弊端，難以充分滿足公眾對優(yōu)質高效的公共服務的需求。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，政府開始向社會力量購買公共服務(以下統(tǒng)稱政府購買公共服務)。2013年，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)(國辦發(fā)〔2013〕96號)，政府購買公共服務全面鋪開。2016年6月，國務院成立政府購買服務改革工作領導小組，中央政府對政府購買服務的重視程度空前提高。在這一模式中，雖然政府仍需承擔提供服務的責任，但服務供給交由社會力量承擔，政府向社會力量支付費用。由此，政府的決策、保障、監(jiān)督職能得以與具體執(zhí)行相分離。

政府購買公共服務的意義不僅局限于服務效率、質量等方面的提升，更重要的是，在原機關事業(yè)單位之外，社會力量參與到公共服務供給中，必然要求一系列制度變革加以規(guī)范、引導，進而使國家與社會關系發(fā)生深刻變遷。因此，在討論政府購買公共服務的意義、困境和推進路徑時，不能僅局限于討論“政府工具”層面，還應將其上升到國家與社會均衡關系、國家自主性(政府自主選擇購買內容)、民主政治應追求“良政”的高度加以審視。對此，在政府與社會組織關系層面，徐盈艷、黃曉星認為制度在資源和政策兩個維度都有彈性，既可能培育社會組織，也可能使社會組織發(fā)展緩慢或名實不符[1]。岳經綸、鄧智平回顧了中國社會組織發(fā)展過程，從中區(qū)分出依附、分立、嵌入三大邏輯，認為在中國國情下黨和政府培育扶持、又吸納規(guī)制社會組織，國家與社會走向混合型法團主義[2]。在王麗平看來，政府購買公共服務能夠實現(xiàn)政府與非營利組織合作共贏，是社會管理創(chuàng)新的重要手段，可能發(fā)展出新型政社合作關系[3]。管兵對上海市政府向社會組織購買公共服務的研究表明：政府購買可能有兩方面后果：部分承接政府購買項目的民間組織是政府直接成立的，國家的力量由此得以在社會中延續(xù)，這強化了傳統(tǒng)的國家與社會關系；帶來社會組織發(fā)展的競爭性，使純粹民間組織獲得傳統(tǒng)條件下未曾有的競爭性的、制度化的發(fā)展機會[4]。

此外，陳書潔、張汝立從“嵌入”視角分析，指出國家與社會關系在政府購買服務“嵌入”后發(fā)生了深刻變遷，但政府購買服務在重塑國家與社會關系框架的同時，也受到了來自現(xiàn)存的社會結構與制度環(huán)境的反作用，結構性因素和制度性因素阻礙了政府購買服務的深入發(fā)展[5]。本文認同這一觀點，進而認為政府購買公共服務面臨的障礙和可能的推進路徑與法律制度保障、社會力量發(fā)展、公民參與和監(jiān)督評價等諸多復雜因素相關。因此，系統(tǒng)分析和全面審視政府購買公共服務，不僅涉及公共服務供給模式變革、政府職能變遷，更與政體意義上的國家建設和民主進程有密切關系。本文從治理民主理論出發(fā)，認為必須以建設治理民主來推進政府購買公共服務。

二、“治理民主”的意涵

楊光斌教授在深入分析批判西方自由民主理論的基礎上提出并系統(tǒng)論證了治理民主理論[6]。根據(jù)既有文獻，治理民主理論的內涵和意義可以歸納為三部分：兼顧治理與民主，強調實質民主；強調國家自主性回應民眾訴求；強調民主建設應遵循“詞典式序列關系”。

(一)治理民主理論兼顧治理與民主，強調實質民主

西方自由民主理論將“競爭性選舉”高舉為判斷民主與否的最重要、甚至是唯一標準。治理民主理論認為，作為政體的民主不但要符合程序正義(程序正義的內容也遠比“競爭性選舉”豐富)，更要滿足實質正義，因此極為重視民眾能否在民主政體下獲得有效的公共服務。相應的，政府應強化公共服務職能，提供更加優(yōu)質、高效、便捷的公共服務，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。

以此為標準，我們才能夠公正客觀地比較中國與實行了西方自由民主的第三世界國家(如印度、墨西哥等國)何者更為“民主”，從“民眾有訴求、政府有回應”的“過程”角度評價各國政治實踐，避免陷入西式自由民主片面強調競爭性選舉而無視國家治理失敗的理論和實踐困境[7]。

(二)強調國家自主性回應民眾訴求

“參與——回應——責任”是治理民主理論的三要素[8]，這是從政策過程的角度看待民主。自由民主理論同樣重視這三要素，但主張“回應”是國家對社會的“被動性反應”。治理民主理論則強調，國家對民眾訴求的回應應是“自主性回應”。

這是因為，若國家僅僅“被動性反應”社會訴求，往往陷入民粹主義的泥淖，致使公共政策失敗，如二戰(zhàn)前英國首相張伯倫一味迎合民眾而實施的“綏靖主義”。更為重要的是，現(xiàn)代社會高度多元化、民眾訴求極為多樣，但民主參與的主體既包括組織嚴密、掌握關鍵資源、接近公權力的強勢利益集團(如各行業(yè)中的大企業(yè))，也有普通社會民眾和大量弱勢群體，各類主體參與的能力和渠道存在極大差異。國家對各類群體的訴求“一視同仁”地“被動性反應”，極可能無法救濟因事實上的機會不平等和障礙而處于最不利地位的弱勢群體，這當然是不公正的。

有鑒于此，治理民主理論認為國家的回應必須是自主性的、有選擇的。除了被動接受各類社會訴求，國家還應主動“逆向參與”到社會，糾正由社會各群體利益表達渠道的不平等導致的政治信息傳遞不對稱，發(fā)掘真實的政治信息[7]。

(三)民主建設應遵循“詞典式序列關系”

民主建設不可能一蹴而就，必須遵循一定順序。與經濟基礎和上層建筑類似，治理民主理論將民主分為“基礎性民主”和“上層性民主”兩大類。前者包括法治民主、分權民主，后者是我們更為熟悉的選舉民主、協(xié)商民主(對話民主)和參與民主等。民主建設順序應遵循“詞典式序列關系”，先后順序或位置不能顛倒：法治民主是第一順位民主，分權民主是第二順位民主，諸上層民主形式為第三順位民主。

治理民主理論認為，法治民主的作用有二：維護國家主權和保障公民基本權利，因此是關于基本政治秩序的民主。選舉民主等常見的民主形式都只能在特定秩序內發(fā)生，它們的最大公約數(shù)即法治民主[9]，所以法治民主必然是第一順位民主。

在法治民主確定的特定秩序下，分權民主是使制度安排合理化的民主，途徑是去中央化[9]。治理民主理論回顧各國發(fā)展歷史，認為一盤散沙的后發(fā)國家的國家建設需經歷兩個階段：在第一階段應先集中和統(tǒng)一政治權力，再進行經濟和社會建設。但在第二階段，國家不能壟斷一切資源，而應通過多種形式的分權來培育獨立的經濟組織和社會組織，這就是“民主的去集權化”，或稱為“分權民主”[9]。

在法治民主和分權民主的基礎上，治理民主理論充分認識到必須建設“上層性民主”來保障民眾參與權、監(jiān)督權等，以成熟的監(jiān)督評價機制保證政府向民眾負責，保障政治過程中各主體的合法權益。

三、治理民主視域中的政府購買公共服務

中國政府反思政府壟斷公共服務供給的弊端，主動推動政府購買公共服務，引致國家與社會關系變革。治理民主理論則批判基于社會/個人權利中心主義的自由民主理論而強調國家與社會的均衡關系，突出國家能力建設的重要性[7]。二者出發(fā)點不同，但殊途同歸，目的都是實現(xiàn)政社良性互動，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為政體意義上的強調國家與社會均衡關系的治理民主理論，能夠在價值取向和實踐路徑兩方面為中國政府購買公共服務提供重要理論指導。

(一)政府購買公共服務的價值取向包括于治理民主理論中

政府購買公共服務是執(zhí)政黨和政府為滿足人民群眾日益增長的公共服務需求而采取的重大改革舉措，有利于推動政府職能轉變，發(fā)揮市場機制作用而整合利用社會資源、提高公共服務質量和效率。從這一改革目的出發(fā)，購買的事項一般突出公共性和公益性。由此可見，政府購買公共服務的價值意義可歸納為兩方面：更好發(fā)揮市場配置資源的作用，促進實現(xiàn)政府“善治”[10]；扶助社會弱勢群體，實現(xiàn)社會公正。

這些價值取向與治理民主理論高度吻合。如前文所述，治理民主理論與西方自由民主理論的重大區(qū)別，即在于兼顧治理與民主、強調實質民主。有效的公共服務是“可治理的”民主的內在意涵，因此，在治理民主理論視域中政府應不斷強化公共服務職能，提升社會福祉。必須明確，政府交出的只是公共服務的具體供給事務，建設制度法規(guī)、健全工作機制、統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督管理、宣傳引導等推進工作仍由政府完成。

治理民主理論強調國家“自主性回應”各種社會訴求，這是出于對以大企業(yè)為代表的強勢利益集團的警惕和對自由民主政體中國家“被動式反應”社會訴求所致弊端的深刻認識。在社會領域，“自主性回應”體現(xiàn)為要求政府主動關照社會弱勢群體生存權和發(fā)展權。在具體的公共政策中，治理民主理論要求政府在購買公共服務時貫徹公正原則，向社會弱勢群體傾斜，以實現(xiàn)公共政策和公共服務公正化。

(二)推進政府購買公共服務是治理民主理論的重要實踐路徑

為推進政府購買公共服務，需要在健全購買機制、培育社會力量、完善資金監(jiān)督管理、嚴格績效評價機制等多方面創(chuàng)新和完善，這必然要求：建設法治民主以提供統(tǒng)一的法律框架和競爭程序，使購買行為健康發(fā)展；建設分權民主，積極培育社會力量；最后，建設“上層性民主”，保障民眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，充分調動社會各方監(jiān)督評價政府購買公共服務的積極性，促使政府、社會力量等主體向民眾負責并主動回應民眾。

由此可見，建立健全政府購買公共服務的制度、形成高效合理的公共服務供給體系，正是治理民主從理論到現(xiàn)實的實踐路徑之一。

四、治理民主建設滯后導致政府購買公共服務陷入困境

綜合以上論述，治理民主理論涵蓋了中國政府購買公共服務的價值取向和實踐路徑，能夠為其提供重要理論指導。實踐中，若治理民主建設滯后，必然嚴重妨礙政府購買公共服務的深入推進。從法治民主、分權民主和“上層性民主”建設三方面審視政府購買公共服務，我們發(fā)現(xiàn)法治民主建設滯后使得政府購買公共服務缺乏制度保障，制度性秩序尚未完全形成；分權民主建設滯后致使少數(shù)社會力量壟斷政府購買，制度體系未盡合理。此二“基礎性民主”建設滯后是中國政府購買公共服務面臨諸多困境的根本原因，而“上層性民主”的欠缺使民眾和獨立第三方難以有效監(jiān)督評價政府購買公共服務，嚴重影響了制度績效。

(一)法治民主建設滯后，政府購買公共服務缺乏制度保障

在公共服務供給模式創(chuàng)新實踐中，政府購買公共服務相關政策文件已初步成型，但尚無一部權威、系統(tǒng)、可操作的《政府購買公共服務法》，凸顯法治民主建設滯后，引致諸多不良后果。

1.政府購買公共服務與政府采購混用法律和制度規(guī)范

《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)是目前唯一可適用的規(guī)范政府購買服務的法律，其規(guī)范對象是政府采購行為。誠然，政府采購與政府購買公共服務有諸多相似、重合之處(如倡導利用市場機制提高財政資金使用效益，為此要求公開招投標、鼓勵競爭等)，但二者在購買主體、購買對象、購買方式、受益主體、評價標準等多方面仍存在巨大區(qū)別，將《政府采購法》僵化適用于政府購買公共服務領域無異于削足適履，不利于政府購買的進一步推行。

首先，政府購買公共服務范圍界定不清?！墩少彿ā方缍ā胺铡睍r使用排除法，即“除貨物和工程以外”所有采購對象都屬于“服務”，這顯然過于寬泛?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》(國務院令第658號)明確為“政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”，但應由政府購買的公共服務的范圍仍無清晰界定。這在實踐中可能導致互相交織的三重不良結果：應由政府直接生產并向社會免費提供的服務被納入政府購買而推向市場，宜納入購買范圍的公共服務繼續(xù)由政府直接生產，地方政府以政府購買的名義違法違規(guī)融資而有損法治建設、提高地區(qū)乃至國家財政金融風險[11]。

其次，政府購買公共服務的程序規(guī)范普遍欠缺。政府購買公共服務的開展需要系統(tǒng)、完備、有效的程序保障，規(guī)范項目申報、項目評審、組織購買、資質審核、合同簽訂、經費兌付以及項目監(jiān)管、績效評估等購買流程。目前各地普遍缺少政府購買公共服務的實施細則，購買程序規(guī)范的欠缺極易導致地方政府在購買公共服務實踐中利用現(xiàn)有制度漏洞進行不規(guī)范操作，難以形成充分的公開競爭，不僅作為投標方的社會力量淪為“陪太子讀書”，也不利于政府購買服務質量和效率的提升。

最后，政府購買公共服務的定價機制不適應現(xiàn)實。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，集中采購機構進行政府采購活動，原則上應采用公開招標的購買方式，采購要求有價格、效率、質量、服務四方面。政府采購對象多為有明確市場標準的有形物品，一般存在競爭性市場形成的透明價格，且受益者主要為政府自身，公開招標、競爭性購買的定價模式較為合理。但公共服務往往缺乏競爭性市場，加之大多是無形服務而非有形物品，服務標準難以界定，現(xiàn)行政府采購的定價機制不可直接引入政府購買公共服務。因此，亟待立法優(yōu)化服務購買流程，尤其需明確難以引入市場競爭機制時公共服務的定價機制。

2.制度規(guī)范政策性明顯，權威性、穩(wěn)定性、確定性不足

《指導意見》發(fā)布以來，由于立法滯后、《政府采購法》缺乏相關規(guī)定，政府購買公共服務的全面權威性規(guī)定主要依據(jù)該《指導意見》。其他重要政策文件包括《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》(財綜[2013]111號)、《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》(財綜[2014]87號)、《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)、《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》(財綜[2016]54號)，以及地方政府出臺的政策文件等。

可見，政府購買公共服務的法治建設水平尚停留在以大量政策文件代替法律的較低層次。在實踐中，地方政府實際遵循的大多是以“規(guī)定”“辦法”“實施意見”等為形式的地方性政策，不僅效力低于法律、文本質量不高，更重要的是不具有法律的權威性、穩(wěn)定性、確定性，難以保障政府購買公共服務的規(guī)范運行和社會力量、民眾對購買結果的穩(wěn)定預期。

(二)分權民主建設滯后，少數(shù)社會力量壟斷政府購買

在中國改革開放進程中，經濟領域改革最為突出，實現(xiàn)經濟長期高速增長，但社會領域改革明顯滯后，根源即在于分權民主建設滯后。

以分權民主觀之，傳統(tǒng)模式下公共服務供給完全依賴政府和事業(yè)單位，具有高度壟斷性；繁瑣的管理體制將大量行政權力授予社會團體的登記管理機關和業(yè)務主管單位，導致成立社會團體的門檻高、限制多，政府購買公共服務競爭性不足。為推進社會領域改革，中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！盵12]521政府購買公共服務，正是分權民主的重要形式——“國家向社會分權以形成多中心治理”[9]在當代中國的生動實踐。

為有效推進政府購買公共服務、提高服務質量和效率，需要社會力量競爭性提供服務，而有效競爭的前提條件之一，即有足夠數(shù)量的競爭主體。然而，現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》(國務院令第250號，2016年修訂)和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》(國務院令第251號)限制登記新社會力量與既有社會力量競爭。這不僅使得政府購買公共服務的競爭性受到極大削弱，競爭機制的積極作用無法充分發(fā)揮，少數(shù)社會力量還壟斷政府購買、排斥他人進入，改革中利益受到沖擊的事業(yè)單位也可能利用與政府的親密關系壓縮社會力量的生存空間，導致公共服務供給低效、成本高昂、質量低下、服務創(chuàng)新受阻。

(三)“上層性民主”建設滯后，政府購買監(jiān)督評價機制難以完善

根據(jù)《政府采購法》，政府采購監(jiān)督管理由各級政府財政部門負責，即以政府內部監(jiān)督為主。實踐中，由于公共服務具有一定的專業(yè)性，政府可能因為缺乏專業(yè)能力而難以有效監(jiān)督評價。更重要的是，政府部門往往與合作的社會力量存在諸多正式或非正式聯(lián)系，部分社會力量本身即政府職能轉移或事業(yè)單位改革后形成的社會組織，與政府關系尤為密切，由政府進行監(jiān)督評價難以具有充分的公信力。

政府購買公共服務的主要受益人為具有某種需求的民眾，服務效果往往體現(xiàn)為受益人生活的改善。因此難以設定清晰的投入產出標準來衡量政府購買服務的綜合績效，而作為受益群體的民眾卻對此有充分的發(fā)言權，來自民眾的大量具體信息和個性反饋也有利于政府和服務供給者迅速有效發(fā)現(xiàn)民眾對公共服務的差異性需求，從而有針對性地提升公共服務績效。因此，為了完善政府購買公共服務的綜合性監(jiān)督評價制度、將服務對象和獨立第三方納入監(jiān)督評估體系，建設參與民主、協(xié)商民主(對話民主)等“上層性民主”、暢通民眾表達渠道就顯得尤為重要。

進入21世紀以來，中國民眾政治參與水平不斷提高，但是參與渠道、參與空間等方面的制度安排仍不能充分滿足民眾需求。在政府購買公共服務領域，這體現(xiàn)為監(jiān)督評價機制不完善，社區(qū)組織、基層民眾難以有效監(jiān)督政府購買公共服務過程和評價購買服務的綜合績效。

五、建設治理民主，推進政府購買公共服務

從治理民主理論提倡的民主建設應遵循“詞典式序列關系”出發(fā)，我們從法治民主、分權民主和“上層性民主”三個方面依次提出推進政府購買公共服務的對策建議。

(一)完善法治民主，為政府購買公共服務提供統(tǒng)一的法治框架

法治民主建設的滯后已在政府購買公共服務領域導致諸多不良后果：政府購買公共服務與政府采購嚴重混淆；購買范圍、程序和定價機制不清；作為服務受益者的民眾和作為服務承接主體的社會力量的正當權益得不到法治保障；以政策文件替代法律規(guī)范也不利于為全面推廣中的政府購買公共服務實踐提供權威性指導。

為此，我們建議強化頂層設計，制定政府購買公共服務法，該法不僅應涵蓋政府購買公共服務的范圍、內容、標準、購買主體的權利義務、服務承接主體的資格條件、經費保障等實質性內容，而且更應注重規(guī)定服務購買方法、流程、定價機制、公民參與、服務購買績效評估和監(jiān)督、公益訴訟等程序性內容。此外，還應制定完善社會組織法以及社會力量(承接公共服務生產時的)稅費減免制度，由國家法律為各地區(qū)、各部門的政策文件提供統(tǒng)一的法律框架，使政府購買行為真正做到有法可依。

(二)推動分權民主，形成多中心治理

既有研究表明，保證社會力量的公平的競爭性可以有效地保障社會組織的專業(yè)性發(fā)展，并保障純粹民間意義的社會組織發(fā)展壯大[4]。因此，在公共服務領域應進一步建設分權民主，以實現(xiàn)社會力量平等參與政府購買，競爭性提供服務。

首先，應修改《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》等法規(guī)文件中關于雙重管理體制、限制競爭、限制設立分支機構的規(guī)定，破除個別社會力量壟斷政府購買的困局。同時，應規(guī)定社會組織登記備案制度，撤銷繁瑣復雜的行政審批手續(xù)，解決大量未登記的社會組織的合法性問題。

其次，鑒于中國社會組織數(shù)量較少、發(fā)展程度較低的社會現(xiàn)狀，政府還應主動培育社會組織和引進具有專業(yè)資質的社會組織，以形成多中心治理和協(xié)調的政社關系。為此，應加大政府向社會組織購買服務的力度，鼓勵各級政府部門在同等條件下優(yōu)先向社會組織購買公共服務；以公益創(chuàng)投、公益創(chuàng)業(yè)園、孵化園等多種形式支持培育社會組織發(fā)展。

在建設分權民主時，應注意確定中央和地方政府的購買權限。分權民主、地方自治不是無底線的，中國經濟社會發(fā)展有顯著的區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不平衡，為建設公正社會、促進機會公平，必須實現(xiàn)基本公共服務均等化，即保障全體公民都能公平可及地獲得大致相同的基本公共服務。這類服務應由中央政府統(tǒng)一購買，或由中央政府秉持公正原則以轉移支付的方式支持地方政府購買。

(三)建設“上層性民主”，完善政府購買服務監(jiān)督評價機制

建設參與民主、協(xié)商民主等“上層性民主”，有助于暢通民眾對服務需求的表達渠道，便于在準確把握公眾需求的基礎上明確政府購買服務的種類、性質和內容，提高公共資金使用效率。

首先，應在政府購買公共服務的決策流程中引入?yún)f(xié)商民主。協(xié)商對象不僅有專家學者、專業(yè)人士，更應重視基層人大代表、社會組織代表和群眾代表。明確協(xié)商結果作為決策依據(jù)的地位和作用，使政府購買服務的“決策—執(zhí)行”全過程經受充分監(jiān)督。其次，在參與民主建設方面，應建立完善由社區(qū)組織、民眾代表、專業(yè)社工機構組成的第三方監(jiān)督評價機制，對公共服務的綜合效果進行監(jiān)督評價，群眾滿意度評價應成為衡量公共服務績效的重要標準。最后，應建設實行群眾路線的“民本民主”。政府應充分吸收民眾意見，秉持公共服務內蘊的公正原則最終形成決策，糾正社區(qū)、民眾中的強勢利益集團(如農村社區(qū)中的大家族勢力)積極參與監(jiān)督評價所可能導致的社會不公，實現(xiàn)公共服務供給公正化。