“政績考核”與“政府績效評估”概念辨析

齊 睿 別 丹 李 想2 卜 炎

(1.中國地質(zhì)大學(武漢)經(jīng)濟管理學院 湖北武漢 430074；2.四川大學經(jīng)濟學院 四川成都 610064)

黨的十九屆三中全會以來，作為深化黨和國家機構改革重要任務的轉變政府職能、優(yōu)化政府機構設置和職能配置，受到了社會各界前所未有的關注，并為進一步改革指明了道路。與此同時，“政績考核”與“政府績效評估”既是社會關注的焦點，也是學術研究的熱點。但兩個概念經(jīng)常被混用，造成了社會大眾的認知偏差。在各大主流新聞媒體上，“政府績效”“政府政績”“干部政績”“干部考核”等概念五花八門；學術論文中，“政府績效評估”“政績考核”“政府政績”“政府績效”等主題詞俯拾皆是，一些權威期刊上論文標題也頻頻出現(xiàn)“政府政績”等詞。在新時代新常態(tài)下，“政府績效評估”與“政績考核”這兩個概念究竟有何異同，又有何聯(lián)系，為何被混用，在何種語境下又可以通用？這些問題不僅是相關學術研究的前提，也對推動我國行政管理體制相關改革工作具有重要的現(xiàn)實意義。

一、基于定量方法的概念辨析

“政績考核”是一個內(nèi)生概念。“政績”一詞源于歷史學對君王和名臣的評價分析[1]，自1985年開始，“政績”被我國用于評價當代官員[2]，“政績考核”的概念也首次出現(xiàn)于期刊論文[3]。截止2018年底，“中國知網(wǎng)”共收錄以“政績考核”為主題的期刊論文4309篇①。而“政府績效”是一個舶來詞，1993年由臺灣學者張俊彥引入中國[4]，隨后出現(xiàn)“政府績效審計”概念，2000年首次出現(xiàn)“政府績效評估”概念[5]。截止2018年底，“中國知網(wǎng)”共收錄以“政府績效評估”為主題的期刊論文2003篇。

比較以兩詞為主題的期刊論文時間分布(如圖1所示)，可以發(fā)現(xiàn)“政績考核”主題論文在1994年后數(shù)量明顯增長，這一現(xiàn)象的社會背景是1992年鄧小平南方講話與十四大提出“雙加快”后，禁錮的枷鎖瞬間被打破，我國出現(xiàn)了“經(jīng)濟過熱”問題[6]。2003年十六屆三中全會提出“科學發(fā)展觀”，兩詞相關論文數(shù)均出現(xiàn)大幅度增長。2008年“政府績效評估”主題論文數(shù)量達到頂峰，但隨后沖高回落。而“政績考核”主題論文數(shù)量仍保持增長，源于2013年12月中共中央組織部出臺《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，該文件提出包括不以GDP和增長率論英雄、限制發(fā)展區(qū)不再考核GDP等八項重要要求，至2014年又有躍增。

圖1 以“政績考核”和“政府績效評估”為主題的期刊論文時間分布

數(shù)據(jù)來源：中國知網(wǎng)學術期刊數(shù)據(jù)庫。

兩個主題期刊論文的學科分布②存在較大差異(如圖2所示)，“政績考核”文獻在黨建領域分布最多，高達30%；在行政學和政治學領域次之，分別為27%和14%?！罢冃гu估”則集中于行政學，高達65%。政治學為24%，基本不涉及黨建領域，但在審計學有2%的分布。如果放寬分類標準，將黨建和政治學合并，可以認為：“政績考核”是個政治學議題，而“政府績效評估”是個行政學議題。

當前，知識圖譜常被用于分析某一學術領域發(fā)展的狀態(tài)和機制，其主要方法包括關鍵詞聚類和共現(xiàn)等[7]。分析兩個主題文獻的關鍵詞分布，看出“政績考核”文獻主題相對集中，關鍵詞網(wǎng)絡被聚類成5個主要類別(如圖3所示)：#0生態(tài)環(huán)境類，探討如何在政績考核體系中融入生態(tài)環(huán)境保護指標；#1群眾路線類，探討如何將黨的群眾路線教育實踐與政績考核改革聯(lián)系起來，其本質(zhì)是在政績考核中體現(xiàn)黨建政績；#2實績考核類，探討干部政績考核如何體現(xiàn)實績考核原則；#3考核指標體系研究，核心是探討現(xiàn)有指標體系的過度GDP導向性；#4科學發(fā)展觀，探討政績考核如何體現(xiàn)科學發(fā)展觀、正確政績觀。

圖2 以“政績考核”和“政府績效評估”為主題的期刊論文學科分布

圖3 “政績考核”論文高頻關鍵詞聚類圖(1985—2018)

“政府績效評估”研究主題分布較為均勻，關鍵詞被聚類成11個主要類別(如圖4所示)，分別為：#0績效框架、#1評估程序、#2電子政務績效評估、#3績效管理制度、#4第三方評估、#5公眾參與機制、#6行政體制改革、#7、#8、#9、#10政府信任。比較可知，“政績考核”偏向于規(guī)范性研究，即探討考核指標應該體現(xiàn)的原則、發(fā)揮的功能；“政府績效評估”則側重程序性研究，通過參考國內(nèi)外經(jīng)驗，提出了一系列建設政府績效評估制度的建議。

圖4 “政府績效評估”論文高頻關鍵詞聚類圖(1993—2018)

繼而分析兩個主題文獻的關鍵詞共現(xiàn)關系，“政績考核”主題論文的關鍵詞(如圖5所示)經(jīng)歷了從“領導干部”考核到以“經(jīng)濟增長”“GDP”為代表的考核體系扭曲，再到“科學發(fā)展觀”“政績觀”的指導原則探討，以及“節(jié)能減排”“生態(tài)文明”等關鍵指標的引入。其時序變遷過程，充分體現(xiàn)了此主題的政治性，緊跟中央綱領性文件精神，緊密契合了對干部隊伍建設的理論研究需求。

圖5 “政績考核”論文關鍵詞共現(xiàn)時序圖(1985—2018)

相比而言，“政府績效評估”關鍵詞的變遷則充分體現(xiàn)了這一主題的技術性(如圖6所示)。2004年起，電子政務在我國蓬勃興起，這一時期“政府績效評估”研究緊跟技術發(fā)展，提出了電子政務和政府網(wǎng)站的績效評估框架。之后依據(jù)服務型政府理論的發(fā)展，探討了公眾參與技術和第三方評估技術在政府績效評估中的應用。

圖6 “政府績效評估”論文關鍵詞共現(xiàn)時序圖(1993—2018)

值得注意的是，在上圖5、6中，都存在一個頗為重要的關鍵詞——“地方政府”。將兩類文獻樣本合并分析后，發(fā)現(xiàn)“地方政府”在共現(xiàn)時序圖中的顯示度更為突出，說明雖然兩個主題的相關研究在發(fā)展動力和演化進路上存在明顯差別，但在“地方政府”這一主題上存在重要交集。究其本源，則是“政績考核”與“政府績效評估”的共同理論基礎均因信息不對稱引發(fā)的中央政府與地方政府間的委托代理問題，地方保護主義、市場分割和過度競爭等問題部分抵消了改革所帶來的正溢出效應。[8]地方政府對中央政府政策文件的選擇性執(zhí)行是兩個主題共同的研究對象，地方政府績效評估和地方政府領導干部的政績評估則是兩個主題最為關心的研究內(nèi)容。

圖7 全樣本論文關鍵詞共現(xiàn)時序圖(1985—2018)

二、基于定性方法的概念辨析

(一)黨政文件中的概念演化

政績考核，指對政府組織中的個體，尤其是主要領導干部的工作過程和結果進行全面、系統(tǒng)、科學地考察、分析、評價及反饋的動態(tài)過程。政績考核是領導干部個人綜合考核(Cadre Assessment)的一環(huán)。新中國成立后到改革開放前，干部考核制度歷經(jīng)了“政治優(yōu)先”(1949—1956年)、“左傾冒進”(1956—1966年)和“中斷停滯”(1967—1978年)三個歷史階段。改革開放以來，黨的工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，干部考核工作方興未艾。1979年中組部出臺《關于實行干部考核制度的意見》(以下簡稱《意見》)，提出干部考核四個維度：德、能、勤、績，其中“考績”指“考核干部的工作成績，主要看對現(xiàn)代化建設直接或間接所作的貢獻”?！兑庖姟分?，德、能、勤、績四個維度的權重基本相當，指出對領導干部要“著重考核政策思想水平、組織領導能力、熟悉業(yè)務的程度，執(zhí)行民主集中制的狀況和工作的實際成效”。但在實踐中，“工作的實際成效”，被稱作“政績”或者“實績”，很快就超過了其他三個維度，成為領導干部“對社會、對人民貢獻大小的主要標尺”[9]。1995年中組部出臺《關于加強和完善縣(市)黨委、政府領導班子實績考核的通知》；1998年出臺《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，明確強調(diào)經(jīng)濟工作指標、經(jīng)濟發(fā)展速度、財政收入增幅等內(nèi)容，進一步鞏固了GDP在政績考核中的核心地位。在四個維度之外，《規(guī)定》增加了“廉”的維度，“德、能、勤、績、廉”評價體系沿用至今。干部考核過度強調(diào)實績，逐步導致了政績唯GDP論。中央政府對地方主政干部人事權的絕對控制、激烈的晉升競爭、政績唯GDP論，以及財政分權，構成了“中國式分權”[10]，這也被認為是中國經(jīng)濟奇跡的重要原因之一[11]。物極必反，過度強調(diào)GDP帶來了一系列社會、環(huán)境和政治問題，扭曲甚至畸形的干部考核機制愈發(fā)受到全社會關注。

2003年十六屆三中全會提出“科學發(fā)展觀”，中央經(jīng)濟工作會議首提“正確政績觀”，二者隨后成為干部考核的根本原則。2006年中組部出臺《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價實行辦法》，2007年十七大首次將“干部考核”納入報告，提出“完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系”，2012年十八大報告指出“完善干部考核評價機制，促進領導干部樹立正確政績觀”，2013年12月組織部出臺《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》(以下簡稱《通知》)，2017年十九大提出要“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制”。對于政績考核的具體內(nèi)容，2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。2014年習近平總書記在“黨的群眾路線教育實踐活動”總結大會上，將“黨建”也納入政績考核范圍。

政府績效評估(Government Performance Measurement)，是根據(jù)效率、能力、服務質(zhì)量、公共責任和公眾滿意度等方面的分析和判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級[12]。政府績效評估始于20世紀50年代美國的“績效預算制度”，1993年相關概念舶來中國后，立即出現(xiàn)關于“政府績效審計”的討論，而“政府績效評估”和“政府績效管理”的概念在國內(nèi)分別出現(xiàn)于2000年[13]和2002年[14]。2006年溫家寶總理在“加強政府自身建設推進政府管理創(chuàng)新”電視電話會議上提出要抓緊建立政府績效評估制度。2011年監(jiān)察部印發(fā)《關于開展政府績效管理試點工作的意見》，2012年十八大報告在“深化行政體制改革”部分提出“推進政府績效管理”。2013年《國務院工作條例》要求“國務院及各部門要推行績效管理制度和行政問責制度，加強對重大決策部署落實、部門職責履行、重點工作推進以及自身建設等方面的考核評估”，十八屆三中全會《決定》中提出“嚴格績效管理”。

“政績考核”和“政府績效評估”只在十八大報告和十八屆三中全會《決定》兩個中共綱領性文件中同時出現(xiàn)過。比較兩詞位置，在十八大報告中，“政績考核”在黨建干部隊伍建設部分，“政府績效評估”在深化行政體制改革部分；在《決定》中兩者同時出現(xiàn)在“加快轉變政府職能”部分，但“政績考核”屬于“健全宏觀調(diào)控體系”，“政府績效評估”屬于“優(yōu)化政府組織結構”。

綜上所述，在黨政綱領性文件中，“政績考核”與“政府績效評估”具有較為明顯的差別：“政績考核”屬于黨務，具有明顯的政治屬性，一般由組織部發(fā)文；“政府績效評估”屬于政務，是科學行政的手段，一般由監(jiān)察部發(fā)文。“政績考核”事關黨建和干部隊伍建設，具有“指揮棒”的導向性；“政府績效評估”則重在落實“目標責任”，具有“刻度尺”的工具性。而正是由于“政績考核”的政治性和導向性，側重強調(diào)政黨的主導權，“政府績效評估”則相對推崇開放性和多元化。

然而，在具體考核內(nèi)容和指標上，兩者又高度相似。根據(jù)2013年中組部《通知》，“政績考核”內(nèi)容包括：“經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設和黨的建設”，在指標上“強化約束性指標考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標的權重，更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核”。在廣東省政府2012年發(fā)布的《關于開展政府績效管理試點工作的通知》中，對地方政府績效評估應“強化對結構優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護、基本公共服務、依法行政和社會管理等方面的綜合評價考核”。比較可見，除了“政績考核”額外強調(diào)“黨建政績”，“政府績效考核”重視“依法行政”等問題外，在經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)文明建設等實績方面，兩者考核內(nèi)容、指標都高度相似。

(二)學術研究中的觀點比較

“政績考核”相關學術研究集中于兩個層面，一是對現(xiàn)有政績考核機制，尤其是過度強調(diào)經(jīng)濟增長、唯“GDP”論的指標進行批判，分析現(xiàn)有考核機制在整體的政治和財政權力結構下地方官員的晉升激勵結構[15]，重點討論了政治激勵結構與經(jīng)濟增長之間的互動作用[16]，以及政治激勵結構所導致的生態(tài)環(huán)境和社會成本問題[17]。這一主題的論文側重于經(jīng)濟學視角，相關論文被引量較高，代表學者包括傅勇、陶然、皮建才、李勝蘭等。二是探討政績考核機制改革思路，包括考核維度[18]、指標體系與方法[19]、指標選優(yōu)[20]等。兩個進度共同構成了“破而后立”的總體框架，一破一立。但前者學術熱度明顯高于后者，表明在現(xiàn)有政績考核機制是否亟待改革，哪些方面需要改革等問題上，學術界觀點基本一致。對于如何改革莫衷一是，尤其是在如何設計指標、分配權重問題上更是缺乏共識。

“政府績效評估”相關學術研究圍繞的議題主要有：西方國家政府績效評估制度的經(jīng)驗介紹、政府績效評估的制度架構、評估主體多元化、價值取向、評估方法、評估指標、實踐模式、結果應用等。核心作者群包括蔡立輝、彭國甫、卓越、馬寶成、周志忍、范柏乃、臧乃康、倪星、吳建南等國內(nèi)公共管理著名學者。這一議題的總體框架是“西學東漸”，即借鑒西方經(jīng)驗，總結地區(qū)試點，探索中國化路徑。所以，當討論評估原則、評估方法時，學者們引入了大量西方概念，如平衡計分卡、關鍵績效指標等。但是，雖然政府績效評估方法較多，最常見的方法依然是綜合評價法。進一步比較“政績考核”和“政府績效評估”的指標體系后可以發(fā)現(xiàn)，“政績考核”更側重結果評價[21]，“政府績效評估”則包括過程評價和結果評價[22]。但過程評價指標量化難度大，在結果評價部分，兩者重合度很高。

通過政府文獻和學術文獻的對比分析，不難看出“政績考核”與“政府績效評估”是兩個存在明顯差異的概念(如表1所示)。

表1 “政績考核”與“政府績效評估”概念比較

三、概念混用的成因

盡管在諸多維度上，“政績考核”與“政府績效管理”概念均存在差異，但實踐中無論是政府官員、主流媒體亦或學界人士，通常將這兩個概念作為近義詞，甚至同義詞直接使用，尤其是頻頻從政府視角來談政績、政績觀。

概念頻繁混用的原因，可以從以下四個方面來理解。第一是制度層面。政府合法性基礎轉型是政府績效評估在西方社會興起的制度背景[23]，鑒于我國高度重視政府績效合法性基礎有關問題，各級黨委需要領導各級政府及其組成部門，通過經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等方面的明顯改善，進一步鞏固政府績效合法性基礎。這一過程又包括決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)。與西方國家議會制不同，中國地方社會經(jīng)濟發(fā)展的決策權和執(zhí)行權都集中在地方黨委和政府，一級政府的整體績效取決于主要干部獲取、動員、分配資源的能力，地方政府的績效目標轉變?yōu)轭I導干部的個人目標，地方政府的整體績效轉變?yōu)轭I導干部個人政績。在這一制度邏輯下，西方強調(diào)整體績效的“政府績效評估”在中國演化成“計劃式績效評估”[24]，其社會影響力和學術影響力也因此日漸式微。

第二是技術層面。信息不對稱引發(fā)的不同層級政府間的委托代理問題，是政府績效評估和干部政績考核的存在基礎，評估與考核本質(zhì)上都是對行政過程和結果的信息進行收集、挖掘與展現(xiàn)。建國七十年來，我國政府在信息化與信息公開等方面取得了巨大進步，但所收集的信息仍受到技術和知識等因素的約束，難以完整地展現(xiàn)地區(qū)社會發(fā)展的全貌，也難以全面精準地按照習近平新時代中國特色社會主義思想內(nèi)涵去評價地方政府績效，更難以將地方政府的整體績效與主要領導干部的個人政績區(qū)分開來。理論上，要準確評價一級政府、一名干部，需要從地區(qū)可持續(xù)全面發(fā)展狀況中，將政府的貢獻剝離出來，再從政府貢獻中將干部任期內(nèi)的貢獻剝離出來，而且還要考慮政府績效和個人政績的滯后性和外生性。顯然目前行政信息的總量和收集技術，以及社會科學的經(jīng)濟技術分析方法是無法滿足這一需求的。在實踐層面，只能將地區(qū)增長量等同于發(fā)展增量，再等同于政府績效，最終歸因于領導個人政績。目前相關改革，更多地是在盡可能更科學全面地評價發(fā)展。

第三是文化層面。一國或地區(qū)的文化，對政治和行政的影響是極為深遠的，中國傳統(tǒng)行政文化中的“實績晉升”“以吏為師”“青天文化”“父母官文化”對政績觀、政績考核和政府績效評估都同時產(chǎn)生了積極和消極的影響。加之市場經(jīng)濟和西方意識形態(tài)的沖擊，盡管有向好的趨勢，不少地區(qū)政府績效評估和個人政績考核仍然存在重短效輕長效，重結果輕過程的傾向?！扒叭嗽詷浜笕顺藳觥敝愃枷氲挠绊懯潜容^大，一任官員對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的貢獻可能要到下任甚至下幾任任期內(nèi)才能體現(xiàn)。而其殺雞取卵式的發(fā)展策略則可為自己贏得滿堂彩，把社會和環(huán)境成本丟給繼任者，政壇投機的成功案例不斷刺激、鞏固著扭曲的政績觀。因此，客觀公正地評價一級政府，一名領導干部，將個人與整體、前任與繼任的貢獻區(qū)分開來，所需克服的絕不僅僅是技術難題。

第四是功能層面?？冃гu估的初衷是通過對過程和結果的評估與追蹤，更好地提高組織的運行效率。在企業(yè)中應用時，由于企業(yè)組織業(yè)務目標單一，績效易于衡量，當這一工具被移植進公共管理領域時，就暴露出功能障礙。而政府績效評估在中國進行應用時，又弱化了其政府監(jiān)管職能，強化了行政控制職能，在缺乏基礎性和配套性措施時，對這一制度給予了過高的期望。隨著西方政府績效評估理論在實際應用出現(xiàn)諸多問題，現(xiàn)已有部分學者[25]開始轉向政府績效評估與干部考核交集部分的研究(如圖8所示)。

圖8 “政績考核”與“政府績效評估”的概念交叉

故在多語境下，因為以上諸多原因，當學界和社會談及“政績考核”時，是在討論以領導干部為核心的地方政府績效評估問題。

四、結論及其含義

“政績考核”和“政府績效評估”概念在諸多維度具有明顯差異，但在實踐中不斷融合，既反映出當前我國地方政府權力結構和行政文化的特點，也反映出政績考核改革和政府績效評估制度建設的難點，同時也為進一步改革提供了諸多線索，在此僅列舉三條。

其一，進一步加強政府信息化和信息公開工作。對政府集體和干部個人之所以“評價難”“難評價”，信息不對稱是主要原因。在遵守保密原則的前提下，盡可能收集更多政府執(zhí)政的過程和結果信息，盡可能向社會公開，讓公眾來評價和監(jiān)督地方政府干部和行政人員，既是公平，也是效率的要求。

其二，引入以大數(shù)據(jù)為代表的先進技術。技術雖然不能解決所有問題，但是可以帶來新的視角，不少地區(qū)政府已開始嘗試利用輿情、經(jīng)濟、環(huán)境、醫(yī)療等領域大數(shù)據(jù)，來及時掌握經(jīng)濟社會發(fā)展情況，同樣這種方法也可以用于探索新的政績考核和政府績效評估模式。

其三，整合各種評估工作。一方面，上級政府和社會因無法獲得更為合理有效的政績考核和政府績效評估結果而苦惱，另一方面地方政府領導干部和各部門又為每年年終多如牛毛的各種評估而抱怨。既然在概念層面“政績考核”和“政府績效評估”存在明顯的融合趨勢，在實踐層面，整合現(xiàn)有多頭評估機制，充分利用信息化技術，對地方黨政作統(tǒng)一評價，也許在效果和效率上表現(xiàn)更好。

注釋：

① 中國知網(wǎng)、維普和萬方是中國主要的學術期刊論文數(shù)據(jù)庫，因本文所使用文獻計量軟件Citespace II功能限制，本文定量分析數(shù)據(jù)均采用中國知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)。

② 此處學科分類亦采用中國知網(wǎng)CNKI自動提供的分類標準。