大數(shù)據(jù)時代大數(shù)據(jù)局對數(shù)字邊疆的治理研究

文劉春呈（云南大學，云南昆明 650504）

內(nèi)容提要：大數(shù)據(jù)技術的進步與發(fā)展催生了數(shù)字邊疆，對國家治理提出了時代性挑戰(zhàn)。數(shù)字邊疆是基于大數(shù)據(jù)資源不斷積累而形成的虛擬數(shù)字空間，在發(fā)展過程中具備了國家主權性質，承載著現(xiàn)實的國家利益。可以說，對數(shù)字空間的治理直接關系到國家的整體發(fā)展。近年來，廣東、貴州等多個省級地方政府從治理與發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)，先后設置大數(shù)據(jù)局以加強對數(shù)字資源的統(tǒng)籌、對數(shù)字空間的治理以及對數(shù)字邊疆的經(jīng)略。在大數(shù)據(jù)時代已然來臨之際，國家亟需正視大數(shù)據(jù)資源的時代價值，加緊構建國家級大數(shù)據(jù)管理機構，以大數(shù)據(jù)局為中心，在大數(shù)據(jù)思維下加緊制定數(shù)字邊疆戰(zhàn)略、構建數(shù)字邊疆話語體系、謀求數(shù)字邊疆話語權，服務于數(shù)字邊疆治理的現(xiàn)實需要。

當今世界正經(jīng)歷著一場科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，并日漸呈現(xiàn)出虛擬化、信息化與智能化的發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)的生產(chǎn)組織方式與全球資本主義體系亦進行著深刻的變革。大數(shù)據(jù)作為趨勢中的核心要素，日漸上升成為國家實力要素的重要組成部分，并以“大數(shù)據(jù)實力”的形式呈現(xiàn)。大數(shù)據(jù)技術作為第四次工業(yè)革命中最重要的技術成果，其技術水平在相當大的程度上成為了國家實力最重要的標志。［1］習近平在 2018年中國國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會上強調，“要高度重視大數(shù)據(jù)發(fā)展，秉持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國、智慧社會，全面實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，助力中國經(jīng)濟從高速增長轉向高質量發(fā)展?！保?］近年來，世界各國對大數(shù)據(jù)的重視程度與日俱增，競相將大數(shù)據(jù)納進國家整體戰(zhàn)略布局。自2012年3月至今，美國、歐盟、英國、日本、韓國紛紛將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)置于國家整體發(fā)展的戰(zhàn)略之中①美國先后實施了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃》（2012年3月）、“數(shù)據(jù)-知識-行動”計劃（2013年11月）、《大數(shù)據(jù)：把握機遇、維護價值》政策報告（2014年5月）、《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》（2016年5月）等四輪政策行動來對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行完整布局；歐盟于2012年9月公布了“釋放歐洲云計算服務潛力”戰(zhàn)略；英國于2013年10月發(fā)布了《英國數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》；日本于2013年6月公布了《創(chuàng)建最尖端信息技術國家宣言》；韓國于2013年發(fā)布了《第五次國家信息化基本計劃（2013-2017）》。。由此可見，將大數(shù)據(jù)納入國家戰(zhàn)略不斷發(fā)展為全球性共識，各國紛紛搶占新時期國際競爭的制高點。大數(shù)據(jù)作為一種新形態(tài)的治理資源，在國家治理中的作用越來越受到重視。以廣東、貴州為首的各地方省份，紛紛試圖搶占大數(shù)據(jù)時代的先機，創(chuàng)設省級大數(shù)據(jù)局以對大數(shù)據(jù)時代的省域發(fā)展進行布局謀劃。而大數(shù)據(jù)所催生出的數(shù)字邊疆，正是大數(shù)據(jù)局當下亟需進入治理的核心領域。根據(jù)白利友（2018）對“數(shù)字邊疆”的定義，數(shù)字邊疆所指的就是“在計算機網(wǎng)絡和信息技術的推動下，國家基于大數(shù)據(jù)資源的不斷積累而形成的虛擬數(shù)字邊疆空間。”［3］

一、大數(shù)據(jù)時代數(shù)字邊疆的形成及治理需求的顯現(xiàn)

大數(shù)據(jù)一詞最早出現(xiàn)于2001年《電腦人工智能》期刊的文章標題中。雖然數(shù)字是數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式，但大數(shù)據(jù)卻并不是數(shù)字的簡單集合。在云技術應用之后，“大數(shù)據(jù)的采集、分類、分析等方法和手段都徹底精細化，并對所涉及的對象進行微觀性和個性化的分析”［4］。大數(shù)據(jù)在小數(shù)據(jù)可以揭示問題宏觀現(xiàn)象的基礎上，進而揭示問題的內(nèi)在本質。在社會化分工日益精細的背景下，企業(yè)生產(chǎn)的社會化程度日益提升，企業(yè)的管理、決策日益仰賴完整的客觀數(shù)據(jù)。伴隨著數(shù)據(jù)科學的進步與發(fā)展，公共管理、社會管理乃至政府管理均引入了基于云技術的大數(shù)據(jù)。以大數(shù)據(jù)為基礎，精細化管理和微觀管理日漸現(xiàn)實可行，并成為促進政府治理能力進一步提升的重要技術手段。伴隨著大數(shù)據(jù)時代國家利益在數(shù)字空間中的不斷凸顯，學者們的研究視角不斷聚焦，日漸將研究視野匯聚于“信息邊疆”［5］“數(shù)字邊疆”［6］“數(shù)據(jù)主權”［7］等領域。

在互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷融合的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+” 作為一種新經(jīng)濟形態(tài)逐漸顯現(xiàn)，大數(shù)據(jù)中所蘊含的海量信息與數(shù)據(jù)資源日益被人們所重視。作為一個技術名詞，與“大數(shù)據(jù)”相關的討論日漸升溫，且迅速躥升為一個技術熱詞。關于大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與特征，國內(nèi)學術界也進行了廣泛討論。例如“大數(shù)據(jù)是基于現(xiàn)代信息技術與工具可以自動記錄、儲存和連續(xù)擴充的、大大超出傳統(tǒng)統(tǒng)計記錄與儲存能力的一切類型的數(shù)據(jù)”［8］“大數(shù)據(jù)是以數(shù)據(jù)挖掘為核心的 ‘以數(shù)據(jù)為中心’ 的統(tǒng)計”［9］“大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)收集、分析的前沿技術，是從各種類型的龐大數(shù)據(jù)中快速獲得有價值信息的能力”［10］等。胡鍵（2016）在對諸多研究進行歸納分析的基礎上認為，“大數(shù)據(jù)不是一般意義上的統(tǒng)計，而是可以透過既有的數(shù)據(jù)挖掘出既有數(shù)據(jù)隱藏著的數(shù)據(jù)和價值”［11］。伴隨著大數(shù)據(jù)時代序幕的拉開，大數(shù)據(jù)被日益應用于國家治理、政府決策等領域，并不斷助推國家治理水平和決策能力的提升。在各國競相將大數(shù)據(jù)應用于國家治理的大背景下，大數(shù)據(jù)時代的國家決策已經(jīng)在現(xiàn)實中演變?yōu)椤案鲊诖髷?shù)據(jù)的收集、儲存、挖掘、分析上的大博弈”［12］。

從國際政治的視角來看，大數(shù)據(jù)重構了虛擬的國際政治空間，推動國家間博弈從有形的單一層面走向有形與無形相交錯的多重層面，由此開辟了全新的博弈空間。對網(wǎng)絡空間進行深度凝視，可以發(fā)現(xiàn)其是一個由技術權力、市場權力和政治權力交錯共構而成的一個新型權力場域，顛覆性地重組了人類社會關系，對全球范圍內(nèi)的財富分配產(chǎn)生著深刻影響，吸引著世界各國競相角逐。各國在網(wǎng)絡空間的競爭與博弈，同樣會作用于現(xiàn)實空間。因此，國家間圍繞大數(shù)據(jù)的博弈，正在改變并重塑著國際體系與國際格局?？梢哉f，大數(shù)據(jù)賦予了國際政治新內(nèi)涵。

大數(shù)據(jù)催生了數(shù)字邊疆新形態(tài)。20 世紀90年代后，伴隨著信息技術不斷發(fā)展，全球信息技術空間被不斷構建。在信息技術不斷成熟的背景下，網(wǎng)絡空間對全球性財富分配與權力重構的影響力持續(xù)提升。美國戰(zhàn)略學界認為，“互聯(lián)網(wǎng)爆炸性的成長導致了數(shù)字空間的產(chǎn)生，信息技術創(chuàng)造了一個新的領地，打開了一個新的邊疆?！保?3］2014年11月，習近平在向首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會致賀詞時也曾指出，“互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對國家主權、安全、發(fā)展利益提出了新的挑戰(zhàn)?！保?4］可以說，大數(shù)據(jù)的發(fā)展帶來了一個無限邊界的虛擬數(shù)字空間。但因在該系統(tǒng)結構中的權力地位存在明顯差異，各參與主體在數(shù)字空間中所收獲的利益并不均等。美國依托對信息網(wǎng)絡技術的掌控，對社會資源進行大規(guī)模重組，并依靠技術優(yōu)勢，控制、利用甚至是轉移他國資源。我們必須意識到，新形態(tài)數(shù)字邊疆的開辟，已經(jīng)和國家利益直接相關。如果不抓緊對數(shù)字邊疆的謀劃與治理，就很可能在大數(shù)據(jù)時代的國家競爭中失去先機。

數(shù)字邊疆被賦予國家主權新內(nèi)涵。大數(shù)據(jù)在重構時代的同時，也重塑著人們的思維。在大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)的地緣政治與經(jīng)濟格局產(chǎn)生變化，拉開了虛擬的格式化進程?！霸诖髷?shù)據(jù)的視角下，沒有所謂的地緣格局，只有大數(shù)據(jù)邏輯之下的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡?！保?5］也就是說，我們必須應用大數(shù)據(jù)思維去思考大數(shù)據(jù)時代所面臨的種種問題。我們的目標不是占有大數(shù)據(jù)，而是要依靠大數(shù)據(jù)來推動國家的技術創(chuàng)新，并促進其不斷轉化為國家綜合實力，使數(shù)字邊疆不斷具備國家主權的內(nèi)涵。在大數(shù)據(jù)重塑國家實力結構的過程中，數(shù)據(jù)處于高速變化狀態(tài)，因此不宜再用傳統(tǒng)的國家實力評估方法來簡單地衡量大數(shù)據(jù)背景下的國家實力，進而要求我們加緊確立新型數(shù)字邊疆觀，以維護國家主權和利益。

數(shù)字邊疆在國家實力競爭中的地位不斷凸顯。在大數(shù)據(jù)時代，國家實力演變?yōu)橐环N全新的數(shù)字構成形態(tài)，且能夠即時反映國家實力的博弈狀態(tài)。從整體層面來看，信息化時代各國的信息技術發(fā)展程度并不均衡，發(fā)達國家和發(fā)展中國家日益拉大的信息技術發(fā)展水平差距帶來了“數(shù)字鴻溝”。美國率先開啟了信息化時代，并為全世界提供著公共信息技術產(chǎn)品。在此格局下，其他國家只能被動接受。伴隨著我們邁向大數(shù)據(jù)時代，美國原本的“數(shù)字霸權”正不斷升級為“大數(shù)據(jù)霸權”，世界各國同美國基于大數(shù)據(jù)而形成的國家實力差距正呈現(xiàn)為指數(shù)級拉開的態(tài)勢，美國的數(shù)字邊疆正展露出覆蓋全球的趨勢。就大數(shù)據(jù)而言，美國的新型壟斷地位正不斷形成甚至趨于固化。伴隨著國家間聯(lián)系在大數(shù)據(jù)技術日益革新的背景下日趨緊密，國家間競爭也在大數(shù)據(jù)發(fā)展成為國家實力要素的背景下日益激烈。

大數(shù)據(jù)時代網(wǎng)絡空間在科技進步和產(chǎn)業(yè)變革的形勢下日益發(fā)展成為具備國家主權性質的新形態(tài)邊疆，即數(shù)字邊疆。伴隨著信息化水平的不斷提升，數(shù)字邊疆在國家實力競爭中的地位不斷凸顯，中國要想在當今世界激烈的競爭格局中發(fā)展自己的數(shù)字邊疆，就必須打破當前階段美國在數(shù)字邊疆中所居于的絕對優(yōu)勢地位，利用自己的市場優(yōu)勢培育并發(fā)展數(shù)字技術，在國家力量的主導下加快占領數(shù)字邊疆新高地。

二、大數(shù)據(jù)時代應加強對數(shù)字邊疆的治理

當大數(shù)據(jù)被納入國家間競爭的范疇以后，大數(shù)據(jù)本身也就具有了主體權益的性質。從國家治理的視角來看，大數(shù)據(jù)具備促進公共管理變革的特殊功能。第一，大數(shù)據(jù)具備數(shù)據(jù)收集功能，可以為公共管理提供多源且多元的信息，進而可以為管理決策描述更加真實、客觀的現(xiàn)實。第二，大數(shù)據(jù)具備數(shù)據(jù)管理功能。在云技術智能化管理的基礎上，政府能夠依靠技術手段和立法功能將大數(shù)據(jù)本身、將大數(shù)據(jù)結果的使用權力納入公共管理的范疇。第三，大數(shù)據(jù)具備數(shù)據(jù)分析功能。數(shù)據(jù)必須在經(jīng)過技術分析的基礎上才可以應用在預測和公共決策的領域。通過數(shù)據(jù)模型，運用大數(shù)據(jù)思維對數(shù)據(jù)進行重組、挖掘，進而升華出數(shù)據(jù)的真正價值。第四，大數(shù)據(jù)具備數(shù)據(jù)挖掘和重組的功能。傳統(tǒng)的公共決策，往往側重于依據(jù)結構性數(shù)據(jù)，而忽視了相對不重要的非結構性數(shù)據(jù)。但通過大數(shù)據(jù)技術的挖掘和重組，可以利用算法將原本分散的非結構性數(shù)據(jù)整合起來，構建相關性，經(jīng)云技術處理后凸顯出數(shù)據(jù)價值，進而應用于公共管理。第五。大數(shù)據(jù)具備數(shù)據(jù)預測功能。大數(shù)據(jù)以全數(shù)據(jù)而不是隨機樣本為基礎，在多樣性、混雜性的數(shù)據(jù)中探尋關系，最終得到單一性、唯一性的數(shù)據(jù)預測結構。在公共管理的過程中，對大數(shù)據(jù)的有效應用有助于規(guī)避公共決策過程中所存在的不可預知的風險?？偠灾覀冇斜匾獙⒋髷?shù)據(jù)引入國家治理的過程和手段之中，進而通過大數(shù)據(jù)輔助政府在基于客觀現(xiàn)實的基礎上進行科學決策。而大數(shù)據(jù)對國家治理的介入，也就不可避免的促使國家治理進入數(shù)字邊疆。

首先，數(shù)字邊疆形態(tài)為國家治理帶來新挑戰(zhàn)。如前文所述，美、歐、英、日、韓等國紛紛出臺了各自國家層面的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，旨在提升自身在海量、駁雜的數(shù)據(jù)集合中獲取有效信息的能力，并在此能力的基礎上于科學技術、國家安全、環(huán)境保護、生物醫(yī)藥等多個維度謀求戰(zhàn)略性的發(fā)展和突破。據(jù)此來看，大數(shù)據(jù)已然發(fā)展成為支撐社會經(jīng)濟運行、發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源?？梢哉f，如果國家可以率先在對大數(shù)據(jù)資源進行占有的基礎上，做到最大限度地重組并挖掘大數(shù)據(jù)中所潛在的價值，那么國家就能夠搶占大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展先機。截至 2019年4月，中國擁有近 14 億人口，日漸龐大的人口規(guī)模和不斷擴張的應用市場正促使中國發(fā)展成為世界范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源儲量最豐富的國家。數(shù)字邊疆這一新形態(tài)邊疆出現(xiàn)，進一步拓展了國家的虛擬邊疆范圍，使國家邊疆形態(tài)日趨多樣化。在此狀態(tài)下，從國家視角來看，加速補齊數(shù)字邊疆治理層面的“戰(zhàn)略短板”，能夠直接推進國家治理能力的整體提升。

其次，數(shù)字邊疆安全直接關乎國家利益和安全。從歷史上看，信息技術是唯一打破了民族和地域界限的生產(chǎn)工具，在統(tǒng)一的技術標準、社會和市場規(guī)范的基礎上，在全球范圍內(nèi)構建起了緊密的聯(lián)系，已然在世界層面引發(fā)了歷史性變革。在國家經(jīng)略和企業(yè)拓疆的共謀之下，美國在對數(shù)字邊疆進行開拓與發(fā)展的過程中收獲了重新分配世界資源的權力。數(shù)字邊疆的戰(zhàn)略安全，已經(jīng)納入美國的國土防衛(wèi)戰(zhàn)略之中。美國政企共同對數(shù)字邊疆的經(jīng)略，使其在大數(shù)據(jù)時代的全球經(jīng)濟競爭中占據(jù)著高地，掌握著最終決定權，不斷將各種資源強行納入自己的結構性權力之中，造成了世界經(jīng)濟發(fā)展的失衡，帶來了信息技術資源分配的不公。我們必須認識到，數(shù)字邊疆承載著具體而現(xiàn)實的國家利益，數(shù)字邊疆安全直接關系到國家安全，加強對數(shù)字邊疆的謀劃有助于國家治理能力的全方位提升，對于國家整體發(fā)展而言至關重要。

再次，國家主導數(shù)字邊疆治理是當今世界的常態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)已日益發(fā)展成為全球經(jīng)濟活動中最具決定性的技術平臺，并逐步具備了通過非戰(zhàn)爭的創(chuàng)新性技術手段將別國資源進行轉移的能力。在開拓和利用新形態(tài)邊疆方面，美國有著豐富的經(jīng)驗，并且，美國將經(jīng)略數(shù)字邊疆作為自身在全球范圍內(nèi)集聚財富、維持霸權的重要手段。通過“國家信息基礎設施：行動計劃”（NII）和“全球信息基礎設施計劃”（GII）兩大計劃，美國牢牢把握住了數(shù)字邊疆構建與發(fā)展的先機。在此基礎上，美國通過 “互聯(lián)網(wǎng)域名與地址管理機構”（ICANN）把互聯(lián)網(wǎng)域名和地址的管理權掌握在了自己的手中，藉此掌控全球互聯(lián)網(wǎng)。由此，數(shù)字邊疆的重要性日漸凸顯于國際視野之中。在美國數(shù)字邊疆發(fā)展的引領作用下，其他國家競相將數(shù)字邊疆納入進本國國家治理的范疇。

最后，國家實力在數(shù)字邊疆中的競爭日趨激烈。在大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)已然發(fā)展成為驅動國家創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、能效提升的重要戰(zhàn)略資源。國家必須對大數(shù)據(jù)時代的競爭形勢進行準確判斷，以在爭奪數(shù)字邊疆的過程中搶得先機，進而占據(jù)主動權和話語權?，F(xiàn)階段，雖然美國在數(shù)字邊疆中占據(jù)著相對優(yōu)勢的地位，但美國也尚未形成對數(shù)字邊疆的絕對統(tǒng)治。鑒于大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字邊疆治理對國家而言都是從未面臨過的新治理領域，再基于數(shù)字邊疆本身的延展性特征，導致數(shù)字邊疆的權力邊界仍然模糊，缺乏清晰的定義與規(guī)則。伴隨著世界各國在大數(shù)據(jù)領域的全面發(fā)力，以及全球范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略水平的整體提升和大數(shù)據(jù)技術的全面進步，以美國、歐盟為代表的世界各主要強國拓展自身數(shù)字邊疆的意愿和能力均不斷增強，具備國家主權性質的國家力量正在不斷滲透在數(shù)字邊疆的競爭之中，不斷對傳統(tǒng)的國家治理模式形成挑戰(zhàn)。在這種態(tài)勢下，對網(wǎng)絡虛擬空間進行“劃疆定界”“因疆定治”尤為必要，進而確保以國家為基本單位的各參與主體能夠在數(shù)字邊疆的戰(zhàn)略博弈和技術爭奪過程中平等受益，促進數(shù)字邊疆系統(tǒng)結構中的權力地位不斷均等，最終謀求大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字邊疆政治權力再平衡。

三、依托大數(shù)據(jù)局實施數(shù)字邊疆治理

2018年10月，海南、山東、云南等 11 個省級機構改革方案獲中央批準。雖然各省機構改革的步伐并不協(xié)同，但也呈現(xiàn)出了一些值得關注的共性特點。各省除了根據(jù)中央部委機構改革方案成立了相應的新機構之外，還根據(jù)各省實際創(chuàng)設了并未與中央部委機構相對應的新部門。福建省創(chuàng)設了數(shù)字福建建設領導小組辦公室 （福建省大數(shù)據(jù)管理局），山東省創(chuàng)設了由山東省政府直屬的山東省大數(shù)據(jù)局。而大數(shù)據(jù)管理局的創(chuàng)設，福建、山東并非首位。在省級層面，最早創(chuàng)設大數(shù)據(jù)管理機構的當屬廣東省。2014年12月，廣東省大數(shù)據(jù)管理局以廣東省經(jīng)信委內(nèi)設機構的形態(tài)出現(xiàn)。2015年，貴州、浙江、內(nèi)蒙古、重慶等省市相繼加入“先行先試”的行列。截至2018年12月，全國范圍內(nèi)成立的省級大數(shù)據(jù)管理機構已經(jīng)增至12 個。①截至2018年12月，全國范圍內(nèi)已有廣東、浙江、山東、貴州、福建、廣西、吉林、河南、江西、內(nèi)蒙古、重慶、上海共計12 個省、自治區(qū)設立省級大數(shù)據(jù)管理機構。大數(shù)據(jù)局作為政府職能部門中的新鮮事物，其創(chuàng)設意義深遠。大數(shù)據(jù)局的成立標志著地方政府對大數(shù)據(jù)重要性的認識，是各地主動適應數(shù)字信息技術高速發(fā)展的新嘗試，各地正加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務”的建設，并開始朝向“智慧省份、智慧城市”的方向轉型升級。

國務院在2015年8月頒布的《關于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確指出，要促使“大數(shù)據(jù)成為提升政府治理能力的新途徑”，為政府治理能力和治理水平的提升貢獻力量，推動政府“創(chuàng)新驅動發(fā)展，加快大數(shù)據(jù)部署，深化大數(shù)據(jù)應用”［16］。在當前各級地方政府力推的“智能城市”建設中，大數(shù)據(jù)無疑是核心要素。各級政府智能化的決策，必須有充足的、高質量的數(shù)據(jù)進行支持。而各地大數(shù)據(jù)匱乏的根本原因就在于各級政府部門及相關工作人員漠視了大數(shù)據(jù)的重要性，也不具備匯總、收集、歸納大數(shù)據(jù)的意識和動力。各級政府部門基于各自部門利益，不愿進行數(shù)據(jù)共享，導致了政府部門間“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象的產(chǎn)生，使數(shù)據(jù)間形成了割裂現(xiàn)象。在這樣的背景下，大數(shù)據(jù)局應運而生，專職對各地的大數(shù)據(jù)開展相應的管理。

第一，強化數(shù)字邊疆治理的主體責任。近年來，網(wǎng)絡技術發(fā)展變革日新月異，大數(shù)據(jù)也已經(jīng)從最初的應用性工具不斷發(fā)展成為拉動經(jīng)濟增長的生產(chǎn)性工具。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)和其價值的被發(fā)現(xiàn)，使全球數(shù)據(jù)資源方面的競爭日益激烈。目前，大數(shù)據(jù)在國家治理、經(jīng)濟發(fā)展等諸多領域都發(fā)揮著重要的作用。各地省級大數(shù)據(jù)局的成立，從根本上增強了對大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的整體統(tǒng)籌規(guī)劃。伴隨著大數(shù)據(jù)局的設置，政府強大的資源整合能力實現(xiàn)了 “下場”。在初期階段，政府將通過大數(shù)據(jù)局這一機構，主導所轄區(qū)域內(nèi)的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)相應大數(shù)據(jù)資源的有效整合。但現(xiàn)階段大數(shù)據(jù)局所面臨的突出問題就是：從長遠計，大數(shù)據(jù)局到底應該做什么？可以做什么？能夠做什么？ 無論是決策者還是民眾，都對此存在著不同程度的疑慮與迷茫?？梢钥隙ǖ囊稽c是，現(xiàn)階段創(chuàng)設大數(shù)據(jù)局的根本目的，就在于謀劃、經(jīng)略、發(fā)展中國的數(shù)字邊疆。在未來數(shù)字邊疆治理的過程中，大數(shù)據(jù)局將是當仁不讓的治理主體，承當并履行著相應的治理職責。

第二，將大數(shù)據(jù)思維貫徹于數(shù)字邊疆經(jīng)略的始終。與大數(shù)據(jù)技術一同伴生的，當屬大數(shù)據(jù)思維。在依靠大數(shù)據(jù)局謀劃數(shù)字邊疆的過程中，我們必須樹立正確的大數(shù)據(jù)思維，用法律和道德的雙重標準規(guī)范大數(shù)據(jù)資源的使用。在看到大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展沖擊傳統(tǒng)行業(yè)的同時，又要明確大數(shù)據(jù)重要但并非根本。大數(shù)據(jù)只是一種工具，且不是萬能的，萬萬不能盲目迷信大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)只能是決策的參考而不能是決策的依據(jù)。大數(shù)據(jù)局設置后的首要任務，就是要依靠正確的大數(shù)據(jù)思維對市場進行引導，持續(xù)引領地方大數(shù)據(jù)意識的不斷增強。在發(fā)揮比較優(yōu)勢的基礎上，以市場為導向，以地方實際為根基，深謀布局相契合的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，利用大數(shù)據(jù)推動政務服務朝向 “智能化”、“扁平化”、“便民化”的方向轉型。大數(shù)據(jù)既是重要的治理資源，也是重要的治理手段。在對數(shù)字邊疆進行現(xiàn)實治理的過程中，應當依靠大數(shù)據(jù)思維不斷提升數(shù)字化治理水平，同時利用大數(shù)據(jù)輔助決策，最終提升決策的科學化程度。

第三，依托大數(shù)據(jù)技術推進數(shù)字邊疆的延展。在美國的數(shù)據(jù)邊疆發(fā)展中，技術精英和高科技企業(yè)起到了巨大的推進作用，真正實現(xiàn)了“技術拓疆”。“大數(shù)據(jù)的核心是對匯聚上來的數(shù)據(jù)進行深度分析，然后進行預測性和趨勢性的精準決策，這些都需要有一定大數(shù)據(jù)技術的人員才能分析出來?！保?7］2016年4月，習近平總書記在網(wǎng)絡安全和信息化工作座談會上指出，“建設網(wǎng)絡強國，沒有一支優(yōu)秀的人才隊伍，沒有人才創(chuàng)造力迸發(fā)、活力涌流，是難以成功的”［18］。據(jù)此可見，只有掌握大數(shù)據(jù)技術的人才才能用好大數(shù)據(jù)，真正為經(jīng)略數(shù)字邊疆服務。但是當前中國的大數(shù)據(jù)人才，尚處于“一盤散沙”的狀態(tài)，并沒有匯集在一起致力于國家的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)字邊疆的管理。政府面臨著大量缺乏大數(shù)據(jù)人才的窘境，導致政府層面的數(shù)字邊疆經(jīng)略往往“有心無力”。而各省級大數(shù)據(jù)局的出現(xiàn)，則從根本上打破了這一局面。各省級大數(shù)據(jù)局工作的重點，就是以機構為依托，培養(yǎng)和引進大數(shù)據(jù)人才，真正服務于數(shù)字邊疆的經(jīng)略。

第四，依靠大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動數(shù)字邊疆治理現(xiàn)代化水平的提升。從 2013年至2018年全球大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況來看，“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展既可以提升生產(chǎn)效率、創(chuàng)造新的價值，也可以提高社會服務水平和政府管理效率?！保?9］作為一門戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為引領傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級、推動生產(chǎn)方式變革的重要驅動力。Microsoft、Google、Intel 等企業(yè)紛紛致力于探索利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新業(yè)務新模式的道路。2015年6月，習近平在貴州調研時曾強調，“面對信息化潮流，只有積極搶占制高點，才能贏得發(fā)展先機”。［20］在中國，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和數(shù)字邊疆的發(fā)展離不開政府的指導，更離不開政府對數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)合能力。與此同時，“大數(shù)據(jù)與不同行業(yè)的交叉融合與創(chuàng)新，將在促進傳統(tǒng)行業(yè)變革的同時衍生出新業(yè)態(tài)、加快傳統(tǒng)行業(yè)的數(shù)字化轉型?！保?1］大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要在大數(shù)據(jù)局指導下破除壁壘、統(tǒng)籌規(guī)劃、多方協(xié)作，構建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系，中國才能搶占數(shù)字邊疆發(fā)展制高點的核心優(yōu)勢。

四、以國家為主體謀劃數(shù)字邊疆治理

2017年12月，習近平在中央政治局第二次集體學習時強調，“要推動大數(shù)據(jù)技術產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，要構建以數(shù)據(jù)為關鍵的數(shù)字經(jīng)濟，要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”［22］。大數(shù)據(jù)技術正在引領中國國家治理生態(tài)的深刻變革與重塑。習近平的大數(shù)據(jù)思維，對現(xiàn)階段中國大數(shù)據(jù)發(fā)展的現(xiàn)狀進行了精準的分析與把握，更指明了大數(shù)據(jù)發(fā)展所面臨的機遇與挑戰(zhàn)，要求“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”并“加快建設數(shù)字中國”，旨在依靠大數(shù)據(jù)推進國家治理現(xiàn)代化水平的進一步提升。作為一種新形態(tài)的虛擬邊疆，數(shù)字邊疆的出現(xiàn)豐富了國家的邊疆形態(tài)。對于數(shù)字邊疆的治理成效，能夠對國家治理現(xiàn)代化水平的提升產(chǎn)生根本層面的直接影響。數(shù)字邊疆雖然是虛擬性質的，但“在此基礎上的往來自由并不代表一國的網(wǎng)絡空間沒有主權”［23］。無須贅述，網(wǎng)絡空間中同樣存在著虛擬的國家主權邊界，“對數(shù)據(jù)的保護和利用亦是涉及國家主權和利益的一項重要內(nèi)容”［24］。在云技術不斷進步、大數(shù)據(jù)不斷發(fā)展的時代背景下，國家主權范圍進一步拓展到網(wǎng)絡空間。主權國家亟需針對性的舉措對自身的數(shù)據(jù)進行保護，“這就要求國家積極為數(shù)據(jù)安全研究相應的對策”［25］。我們必須用大數(shù)據(jù)思維審視數(shù)字邊疆，有效維護數(shù)字邊疆中所蘊含的國家利益。大數(shù)據(jù)局創(chuàng)設的核心目的，就在于以政府為主導對數(shù)據(jù)資源的占有形式進行管理和對數(shù)據(jù)利用權力的保護。

首先，重構大數(shù)據(jù)時代的邊疆觀。在美國邊疆觀念體系的發(fā)展過程中，對數(shù)字邊疆的重視程度與日俱增。數(shù)字邊疆與陸地邊疆、海洋邊疆等傳統(tǒng)邊疆形態(tài)和利益邊疆、戰(zhàn)略邊疆等新型邊疆形態(tài)共同構成了美國的 “軟硬一體化”邊疆形態(tài)，一道匯集、凝結進邊疆觀念體系之中。數(shù)字邊疆的延展，促進了美國國家利益的進一步增長和國家發(fā)展。當前階段的中國已經(jīng)進入全面發(fā)展時期，國內(nèi)外形勢的深刻變化要求國家對傳統(tǒng)邊疆觀念進行及時調整，注重軟硬邊疆的均衡發(fā)展。2012年10月，中國外交部條法司司長黃惠康在網(wǎng)絡問題布達佩斯國際會議的主旨發(fā)言中提出了“網(wǎng)絡主權”原則［26］，標明了我國網(wǎng)絡主權意識的明確。雖然數(shù)據(jù)是信息的原生形式，但大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)概念卻從本質上迥異于信息。在“數(shù)據(jù)主權”的涵義中，數(shù)據(jù)所囊括的范疇較信息已然呈現(xiàn)出了指數(shù)級提升?！皵?shù)據(jù)主權就是網(wǎng)絡空間中的國家主權?！保?7］國家是數(shù)據(jù)主權的主體，應當擁有并掌控對本國數(shù)據(jù)進行管理和利用的權力與能力。因此，數(shù)字邊疆下的數(shù)據(jù)主權意識的范疇不僅僅包含對信息技術的掌控能力，更涵蓋對網(wǎng)絡數(shù)據(jù)取得、占有、管理的權利。大數(shù)據(jù)局創(chuàng)設的首要現(xiàn)實目的，就是要明確國家對數(shù)字邊疆的主權管理。

其次，加強數(shù)字邊疆安全管控。習近平曾指出，“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全?！保?8］就此來看，“數(shù)據(jù)安全是網(wǎng)絡空間治理的首要問題?！保?9］在大數(shù)據(jù)時代對數(shù)字邊疆治理的過程中，需要國家具備前瞻性的網(wǎng)絡空間治理思維，有意識地去維護和拓展網(wǎng)絡空間。出于對數(shù)字邊疆認知程度的欠缺，當前中國數(shù)字邊疆所面臨的安全問題極為突出。數(shù)據(jù)主權的萌生與發(fā)展又對傳統(tǒng)的信息安全觀形成了挑戰(zhàn)，這就要求我們以大數(shù)據(jù)局為主抓手，加緊應對。一方面，構建契合數(shù)字邊疆治理需要的新安全觀。數(shù)字邊疆安全觀，一是需要在利用數(shù)據(jù)的過程中找到保護和開放的平衡點，二是要與國際同構網(wǎng)絡空間數(shù)據(jù)主權意識，三是要從微觀著手引導公民更多地參與網(wǎng)絡空間治理，四是要在提升數(shù)字邊疆防范意識的同時加強主動防御。在數(shù)字邊疆安全觀構建的基礎上，需要大數(shù)據(jù)局著力引導，加強多方協(xié)作，創(chuàng)新方式在全社會范圍內(nèi)促進數(shù)字邊疆安全觀的普及推廣。另一方面，健全全民共建的數(shù)字邊疆安全體系。數(shù)字邊疆的治理是一項浩大的工程，數(shù)據(jù)主權的維護不僅僅發(fā)揮政府的職能，更需要動員全民參與進管理和利用的第一線，使民眾站在數(shù)字邊疆治理的最前端?！斑@既是我國網(wǎng)絡安全實踐經(jīng)驗的總結，也是世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的普遍規(guī)律”［30］。在大數(shù)據(jù)局對數(shù)字邊疆進行實時治理的過程中，應當加強數(shù)字安全立法，并根據(jù)瞬息萬變的網(wǎng)絡形勢及時地調整或制定適宜的大數(shù)據(jù)法規(guī)，對數(shù)字邊疆的變化與發(fā)展進行實時監(jiān)測，引導并利用大數(shù)據(jù)對社會經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造應有的價值。

再次，構建數(shù)字邊疆治理模式。數(shù)字邊疆作為“第五疆域”，治理邊界廣、治理難度大、治理挑戰(zhàn)多。對于中國這樣的大國來說，“構筑好中國自己的數(shù)字邊疆，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源開放和共享的基本前提，否則將本末倒置而得不償失”［31］。面對現(xiàn)階段數(shù)字邊疆的治理需求，國家需要創(chuàng)設國家級大數(shù)據(jù)管理機構，在大數(shù)據(jù)思維下匯聚全國各省份的大數(shù)據(jù)資源，并集中領導各省級大數(shù)據(jù)管理機構，對“各自為政”的各省級大數(shù)據(jù)管理機構進行有效統(tǒng)合，推動消除數(shù)據(jù)信息壁壘、破除數(shù)據(jù)互聯(lián)阻隔，在全國范圍內(nèi)推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)關聯(lián)的建立、數(shù)據(jù)的統(tǒng)一接入、數(shù)據(jù)的“深度融合”、數(shù)據(jù)資源的多方整合、數(shù)據(jù)資源的匯聚共享，從根本上破除“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，最大限度挖掘大數(shù)據(jù)資源為國家治理服務的能力。從構建視角來看，中國數(shù)字邊疆的治理，必須在深切思考中國數(shù)字邊疆現(xiàn)階段發(fā)展層次的基礎上，從國家層面對數(shù)字邊疆發(fā)展進行整體性戰(zhàn)略布局，謀劃國家數(shù)據(jù)安全保護能力的“再提升”，同時在與國際社會對標的過程中對數(shù)字邊疆的治理規(guī)則與發(fā)展秩序進行 “再規(guī)范”。從發(fā)展視角來看，中國數(shù)字邊疆的治理，需要以國家為主體參與全球數(shù)字邊疆規(guī)則制定進程，凝聚國家力量推動大數(shù)據(jù)核心技術的“尖端突破”，真正促使中國在大數(shù)據(jù)時代的數(shù)字邊疆中牢牢把握住主動權，使數(shù)字邊疆這一“變量”成為“增量”，真正服務于中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。

最后，制定數(shù)字邊疆發(fā)展戰(zhàn)略。在大數(shù)據(jù)時代，國家間的實力差距已然躍升為指數(shù)級差距。國家間聯(lián)系雖然在大數(shù)據(jù)技術發(fā)展的背景下不斷密切，但國家間競爭同樣因大數(shù)據(jù)技術進步而愈發(fā)激烈。作為大數(shù)據(jù)時代國家實力競爭過程中的關鍵要素，大數(shù)據(jù)正對國家發(fā)展發(fā)揮著日趨重要的影響力，引領著信息工業(yè)革命的發(fā)展浪潮，且在國家安全、經(jīng)濟發(fā)展、戰(zhàn)略布局等層面的作用能力日趨凸顯。在大數(shù)據(jù)技術不斷創(chuàng)新與發(fā)展的當下，任何國家都擁有相對平等的競爭機會?！皬V泛存在于社會各方面的數(shù)據(jù)和信息已成為社會權力的重要來源，也成為各國國力競爭的制高點。”［32］數(shù)字邊疆的衍生與發(fā)展，對中國來說是不可多得的時代性戰(zhàn)略機遇，為中國提供了一個獲得重新劃分世界資源權力的機會。通過在大數(shù)據(jù)空間構建過程中的結構性權力嵌入，中國能夠將新型數(shù)據(jù)資源納入自己的控制體系之中，進而擁有。邁入大數(shù)據(jù)時代后，國家安全、軍事動態(tài)、社會情勢、科技前沿、市場演化等多維信息均融匯于大數(shù)據(jù)之中，通過對一個國家進行數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，完全有可能對其形成全方位布控，進而威脅其國家安全。在此背景下，國家必須高度重視大數(shù)據(jù)的發(fā)展，以國家為主導進行大數(shù)據(jù)資源的整合與平臺建設，集中資源在重點領域謀求突破，在中國話語體系下制定相應的數(shù)字邊疆發(fā)展戰(zhàn)略，平衡好數(shù)字邊疆的開放與管控程度。

結語

大數(shù)據(jù)正引領著全球治理體系的劇烈變革，對國家治理能力現(xiàn)代化和國家治理體系現(xiàn)代化產(chǎn)生著深遠影響。面對國家治理的現(xiàn)實需要，我們必須將數(shù)字邊疆治理納入國家治理體系之中，在習近平大數(shù)據(jù)思維的指引下經(jīng)略好數(shù)字邊疆，以大數(shù)據(jù)局為依托，在國家層面對數(shù)字邊疆的開拓和維護進行謀篇布局，爭奪數(shù)字邊疆話語權，構建數(shù)字邊疆話語體系，在實施好國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的背景下利用大數(shù)據(jù)驅動國家治理現(xiàn)代化發(fā)展。