中國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷研究
——基于間斷-均衡模型的解釋

文婁文龍 張 娟（燕山大學(xué)，河北秦皇島 066004）

內(nèi)容提要：房地產(chǎn)市場化改革以來，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策呈現(xiàn)出間斷-均衡模型的非線性變遷特征?；陂g斷-均衡模型，將1998-2018年我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷歷程劃分為兩個政策均衡期和一個間斷期。研究發(fā)現(xiàn)：政策壟斷是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策漸進(jìn)穩(wěn)定變遷的重要基礎(chǔ)，而焦點事件爆發(fā)、官方?jīng)Q策系統(tǒng)的注意力轉(zhuǎn)移以及宏觀層面價值取向的改變，通過影響政策形象和政策議定場所之間的互動進(jìn)而推動政策重大間斷的變遷。

一、問題的提出

自1998年房地產(chǎn)市場化改革以來，房地產(chǎn)行業(yè)步入了高速發(fā)展軌道，并在我國經(jīng)濟(jì)增長中扮演著愈加重要的角色。隨著房地產(chǎn)市場化的逐步深化，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控作為一項極具中國特色的公共政策被我國政府頻繁運用，希望能夠促進(jìn)房地產(chǎn)市場的發(fā)育和完善。經(jīng)過20年的調(diào)控實踐，中央政府圍繞著房地產(chǎn)市場健康發(fā)展出臺了一系列的調(diào)控政策，調(diào)控的重心從房地產(chǎn)的市場化改革轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒎康禺a(chǎn)調(diào)控的長效機(jī)制，這為我國未來的房地產(chǎn)市場調(diào)控指明了方向。影響房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的因素非常復(fù)雜，所以導(dǎo)致了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控過程中所出現(xiàn)的非線性變遷，如何來認(rèn)識和研究房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的變遷也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題。間斷-均衡模型通常應(yīng)用于時間跨度在十年以上的政策變遷研究，為研究房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷提供了一個 “從微觀到宏觀”的理論基礎(chǔ)。對此，本文基于間斷均衡模型，詳細(xì)梳理和考察了1998年至2018年二十年間我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷歷程，對我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控間斷均衡的非線性變遷過程進(jìn)行驗證，試圖解釋其變遷的驅(qū)動因素，并簡明探討間斷-均衡模型在中國情景下的本土化問題。

二、間斷-均衡模型：理論內(nèi)涵及中國應(yīng)用

間斷-均衡模型是公共政策過程的重要理論之一，從時間序列或變遷分布描述政策過程中的間斷-均衡現(xiàn)象，對政策變遷現(xiàn)象具有良好的解釋力，也是分析政策變遷過程的有效工具。［1］

（一）間斷-均衡模型的理論基礎(chǔ)

基于有限理性的漸進(jìn)主義模型關(guān)注于解釋相對穩(wěn)定的政策變遷，強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)決策中的修修補(bǔ)補(bǔ)，卻忽略了可能因劇烈變化而出現(xiàn)政策中斷。為增強(qiáng)對政策變遷中非漸進(jìn)性的解釋力，鮑姆加特納和瓊斯將生物進(jìn)化領(lǐng)域的“間斷-均衡說”引入到公共政策研究中，在對美國政策過程的實證研究中構(gòu)建了間斷-均衡理論模型。該模型認(rèn)為政策過程通常是由一種穩(wěn)定的漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動，但偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的、間斷性的重大變遷，較好地解釋政策變遷中的漸進(jìn)性和間斷性兩個重要特征。［2］立足于政治制度和有限理性決策的雙重基礎(chǔ)上，間斷-均衡模型認(rèn)為政策形象與政策議定場所互動，并一起維系著政策過程的相對穩(wěn)定，進(jìn)而決定著政策壟斷維持還是崩潰。如果這種相對均衡被打破，政策就會發(fā)生間斷，最終導(dǎo)致政策過程的非線性變遷（如圖 1 所示）。

（二）間斷-均衡模型的核心觀點

1.注意力轉(zhuǎn)移與政策形象變化。西蒙較早地認(rèn)識到政治系統(tǒng)需要應(yīng)對大量迫切解決的問題，但是個人或集體只能以有限的注意力關(guān)注這些問題。而瓊斯則認(rèn)為大多數(shù)議題的變化出現(xiàn)在對政策的整體注意力提升時期，其中涉及到政策制定者、公眾和媒體對社會問題的注意力變化。政策形象指政策是如何被理解和討論的，不同的人對相同的政策持有不同的政策形象。在公眾注意力轉(zhuǎn)移的過程中，政策形象必然會發(fā)生改變。

圖1 間斷-均衡模型示意圖

2.子系統(tǒng)政治與宏觀政治的區(qū)分。瓊斯等拓展了雷德福（Redford）區(qū)分子系統(tǒng)政治與宏觀政治的觀點，認(rèn)為無論是子系統(tǒng)政治還是宏觀政治都影響著政策議定場所的變化，但是影響的表現(xiàn)不盡相同。子系統(tǒng)政治總體表現(xiàn)為政策的穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，這些以問題為導(dǎo)向的政策子系統(tǒng)往往只是參與大多數(shù)政治問題的討論，卻不會對政策過程產(chǎn)生大的干擾，只會引發(fā)漸進(jìn)式的變遷。［3］但是隨著議題獲得足夠的關(guān)注后，問題的“著火”會主導(dǎo)議程，并引起一個或多個子系統(tǒng)的變化，如果沖突未得到有效解決最終會進(jìn)入到宏觀政治系統(tǒng)。由于宏觀政治由能主導(dǎo)宏觀性政策的政治要素構(gòu)成，受到高層決策者的關(guān)注并加以解決，導(dǎo)致了政策壟斷的崩潰，這也就意味著政策將會發(fā)生重大間斷的變遷。

3.政策壟斷的建立與崩潰。政策壟斷是長期漸進(jìn)穩(wěn)定的政策過程的基礎(chǔ)，它有兩個重要特征：一是要有權(quán)威性的支持理念，主要通過政策形象得以延續(xù)； 二是要有一個界定清晰且排外的制度結(jié)構(gòu)，其主要依靠政策議定場所，即擁有相關(guān)議題決策的權(quán)威性機(jī)構(gòu)或集團(tuán)。正面的政策形象無疑可以維持政策壟斷，政策變遷過程則是破壞和重構(gòu)政策壟斷的過程。［4］政策壟斷并不能長久維持，特別是在遭受某些壓力的情況下可能崩潰瓦解，這里的壓力來源于政策議定場所，包括政策企業(yè)家游說、利益集團(tuán)進(jìn)入議程和公民團(tuán)體的關(guān)注等，而政策壟斷在應(yīng)對不同程度的壓力時會引發(fā)正負(fù)反饋兩種不同作用效果。負(fù)反饋一般處于承受壓力較小且內(nèi)部穩(wěn)定的情況下，公共問題能在子系統(tǒng)政治中加以解決，政治系統(tǒng)在歷經(jīng)一段時間的不均衡后回到初始狀態(tài)。而正反饋往往是在遭受巨大壓力和矛盾多發(fā)情況下，有關(guān)問題被迫進(jìn)入宏觀政治中，新的政策參與者加入改變原先政策議定場所，并試圖打破已有的政策制度結(jié)構(gòu)，開啟新的政策議程，政策壟斷崩潰。

（三）間斷-均衡模型在中國情境下的應(yīng)用

建立在批判漸進(jìn)主義政策過程研究和“范式” 方法論的非漸進(jìn)主義基礎(chǔ)上的間斷-均衡模型，一經(jīng)提出后被迅速推廣和運用到不同的政策領(lǐng)域。我國學(xué)者也相繼運用該模型分析了我國諸多領(lǐng)域的政策變遷過程，證明了該理論在研究中國政策問題方面的適應(yīng)性。但是這些研究并非完全照搬該理論，而是結(jié)合我國的政治體制進(jìn)行了本土化的修正，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)在不同的政策領(lǐng)域有著不同的誘因。其中，中國官方權(quán)威機(jī)構(gòu)在戶籍政策和社會救助政策變遷中起著決定性作用，［5-6］政策制定系統(tǒng)注意力偏好構(gòu)成了科研政策和計劃生育政策變遷的初始選擇，［7-8］焦點事件是公共衛(wèi)生政策和勞動教養(yǎng)政策變遷的基礎(chǔ)變量［9-10］等。

房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策內(nèi)含著動態(tài)、多元和開放的過程，故而房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷過程的關(guān)鍵在于對“生成”過程和“交替”邏輯的理解。那么縱貫20年跨度的房地產(chǎn)調(diào)控政策被不斷調(diào)試和頻繁變動可否從間斷-均衡模型中找到答案？我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷暗含怎樣的內(nèi)在機(jī)理？房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷有哪些異于其他領(lǐng)域的因素？ 上述問題的回答可以驗證間斷均衡模型在我國經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域的適用性，也能夠從公共政策的角度分析房地產(chǎn)調(diào)控政策提供新的視角和發(fā)現(xiàn)。

三、中國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷的間斷均衡闡釋

本文以1998年為起點，梳理了這20年間中央政府出臺的678 份房地產(chǎn)調(diào)控政策，以此分析房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的變遷過程。范廣垠（2008）認(rèn)為我國房地產(chǎn)政策變遷既有階段性的漸進(jìn)也有急劇的逆轉(zhuǎn)，具備明顯的間斷均衡變遷特征。［11］鑒于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的高度政治性色彩，我們可以借用政策范式的解釋變量，即政策工具、政策工具設(shè)置和政策總體性目標(biāo)來確定政策變遷的階段。［12］政策總體性目標(biāo)的變化與否是政策出現(xiàn)重大間斷的表征［13］：無論政策工具與設(shè)置是否變化，只要政策總體性目標(biāo)穩(wěn)定，政策壟斷也將繼續(xù)持續(xù)； 如果政策總體性目標(biāo)出現(xiàn)了根本性的轉(zhuǎn)變，政策工具和政策工具設(shè)置都發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，將會使得政策壟斷出現(xiàn)崩潰，從而引發(fā)政策間斷?；诜康禺a(chǎn)宏觀調(diào)控的政策范式轉(zhuǎn)換，本文將房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷劃分為三個階段（見表1）。

（一）均衡期：房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的探索階段（1998-2002年）

1997年東南亞金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大沖擊，刺激住房消費以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場發(fā)展成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要戰(zhàn)略目標(biāo)之一。1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中明確提出終止住房實物分配制度，為房地產(chǎn)市場的建立掃除了障礙，同時確定了以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的住房供應(yīng)體系。同年7月，建設(shè)部等中央部委發(fā)布了 《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的若干意見》，經(jīng)濟(jì)適用住房作為主要的保障性住房形式被頻頻提出。隨后，國務(wù)院、中國人民銀行等相繼出臺了一系列配套政策，力圖通過住房消費信貸、積極的財政政策等措施，拉動房地產(chǎn)投資，刺激住房消費，從而推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到2002年，房地產(chǎn)投資持續(xù)保持較快增長，住房消費得到有效啟動，但是部分城市出現(xiàn)了房地產(chǎn)價格增長過快、市場結(jié)構(gòu)不合理等問題。為此，中國人民銀行等部門發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，防范部分地區(qū)房地產(chǎn)“過熱”，但主要目標(biāo)仍是在培育房地產(chǎn)行業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點。

此階段中央政府通過建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的房地產(chǎn)市場，確定住房市場化和拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，進(jìn)一步運用金融、財政等政策工具促進(jìn)房地產(chǎn)市場的發(fā)育。而我國的公共政策決策體制較為封閉，在中央政府自上而下的改革推行下，“培育和規(guī)范” 的政策形象逐步建立，即一方面大力支持房地產(chǎn)行業(yè)和房地產(chǎn)市場，另一方面出臺相關(guān)政策措施對房地產(chǎn)行業(yè)開發(fā)、建設(shè)、投資等領(lǐng)域以及房地產(chǎn)市場秩序等方面進(jìn)行規(guī)范，房地產(chǎn)調(diào)控政策壟斷形成，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策進(jìn)入探索式的政策均衡期。

（二）均衡期：房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的深化階段（2003-2009年）

住房貨幣化分配決定著市場機(jī)制在住房資源配置中發(fā)揮著支配性作用，但房價的持續(xù)走高也引起了中央政府的注意。中國人民銀行于2003年6月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，文件規(guī)定對大戶型、大面積、高檔商品房、別墅等項目應(yīng)適當(dāng)限制，強(qiáng)調(diào)貸款應(yīng)重點支持中低收入家庭購買的住宅項目。然而，因為受到SARS 等事件的影響，以及房地產(chǎn)開發(fā)商等利益團(tuán)體聯(lián)合反對的壓力，國務(wù)院于同年8月頒布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，首次明確將房地產(chǎn)行業(yè)定位為支柱產(chǎn)業(yè)，并指明要堅持住房市場化基本方向，同時將“建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系” 改為“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房”，該文件意味著我國住房政策從改革福利住房的政策向住房市場調(diào)控政策轉(zhuǎn)變。［14］隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速擴(kuò)張，諸多問題不斷暴露，特別是房地產(chǎn)過熱的狀況開始逐步蔓延，中央政府逐步加大對房地產(chǎn)市場調(diào)控，2004年后土地政策成為調(diào)控的主要政策工具之一。2005年中央政府又連續(xù)出臺了兩個“國八條”以及稅收管理等方面的通知文件，通過強(qiáng)調(diào)地方政府責(zé)任、調(diào)整和改善住房結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場等措施加強(qiáng)對房地產(chǎn)市場的調(diào)控。由于上述問題并未解決，2006年中央政府繼續(xù)加大調(diào)控力度，針對具體稅收、土地、外匯等領(lǐng)域出臺相關(guān)的規(guī)定。2007年調(diào)控思路有所轉(zhuǎn)變，中央政府試圖改變住房保障領(lǐng)域嚴(yán)重匱乏的狀況，通過住房保障分流城市低收入家庭的住房需求，以此抑制房價上漲過快。2008年由于受到美國次貸危機(jī)的影響，中央出臺了“四萬億”救市政策，這是面對國際宏觀經(jīng)濟(jì)中的出現(xiàn)的“黑天鵝”而迫不得已出臺的權(quán)宜之計，但調(diào)控目標(biāo)仍是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

2003年到2009年這一階段，抑制房地產(chǎn)投資過熱和穩(wěn)定房價進(jìn)入調(diào)控內(nèi)容，對房地產(chǎn)調(diào)控的政策形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定和深化”。對此，房地產(chǎn)調(diào)控的政策工具也在不斷增加，特別是貨幣政策、土地政策、財政政策等。然而政策議定場所并未發(fā)生大的改變，雖然重構(gòu)了政策子系統(tǒng)并采取了一系列規(guī)范和抑制房價的政策行為，但房地產(chǎn)政策的總目標(biāo)并未發(fā)生改變，以穩(wěn)定房地產(chǎn)價格和促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展為目標(biāo)，仍然屬于深化房地產(chǎn)調(diào)控的政策均衡期。

（三）間斷期：房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)向階段（2010-2018年）

2008年的救市政策使得原本有所下降的房價再次出現(xiàn)大幅度上漲，而中央政府也逐步意識到過高的房價將會危害到我國的經(jīng)濟(jì)增長。為此2010年1月出臺了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，加大差別化信貸政策等來引導(dǎo)合理消費，抑制投資投機(jī)性購房，同時繼續(xù)增加保障性住房和普通商品住房供給。同年4月，國務(wù)院繼續(xù)發(fā)布了《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，這是我國在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控中首次出臺直接干預(yù)購房者行為的政策。［15］之后相關(guān)部門出臺了更加嚴(yán)格的信貸、稅收、土地等政策，以加大投資成本來抑制投資過熱。2011年間央行3 次上調(diào)貸款基準(zhǔn)利率、5 次提高存款準(zhǔn)備金率，國務(wù)院也計劃新建保障性住房3600 萬套，繼續(xù)通過嚴(yán)格抑制投資投機(jī)需求來控制房價過快上漲。2012年中央則將調(diào)控重心放到保障性住房建設(shè)和用地管理方面，經(jīng)過宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)向后，住房保障得以迅速發(fā)展，但卻出現(xiàn)了商品房嚴(yán)重積壓的情況。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入 “新常態(tài)” 的宏觀背景下，“去庫存”成為新的調(diào)控目標(biāo)。對此，2014年國務(wù)院改變了房地產(chǎn)調(diào)控全國“一刀切”的做法，在繼續(xù)增進(jìn)住房保障工作的同時，鼓勵各地方政府因城施策，促進(jìn)住房消費，消解房地產(chǎn)庫存。2015年，住建部出臺針對住房租賃市場的相關(guān)政策，同時加快棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造建設(shè)。2016年12月中央經(jīng)濟(jì)會議上提出要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，為未來的房地產(chǎn)市場發(fā)展指明了方向。2017年，中央繼續(xù)推進(jìn)保障性住房建設(shè)，培育和發(fā)展住房租賃市場，開展共有產(chǎn)權(quán)試點工作，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。黨的十九大報告中再次重申了“住房不炒”，并提出“建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。2018年以來，中央政府仍然延續(xù)著對房地產(chǎn)市場的嚴(yán)格調(diào)控，《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》的出臺表明了中央政府堅持調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控力度不放松的決心，逐步調(diào)整住房和用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)落實地方政府的責(zé)任。

這一階段房地產(chǎn)調(diào)控政策發(fā)生了巨大的變化，具體表現(xiàn)在：重新對住房進(jìn)行定位，強(qiáng)調(diào)住房不炒；提出住房限購政策，用行政手段來抑制房地產(chǎn)市場風(fēng)險； 改變了房地產(chǎn)調(diào)控“一刀切”的做法，強(qiáng)調(diào)因城施策；加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，增加住房有效供給。房地產(chǎn)政策形象可概括為“調(diào)控轉(zhuǎn)向”，調(diào)控目標(biāo)是“住房不炒”，讓人民住有所居，構(gòu)建房地產(chǎn)長效機(jī)制?？梢姡撾A段也不再局限于對政策工具和設(shè)置水平的調(diào)整，而是重新確立調(diào)控總目標(biāo)，引發(fā)了政策范式轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策間斷期。

四、中國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷的內(nèi)在機(jī)理

總體來看，我國房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷既有長期漸進(jìn)穩(wěn)定特征，也有短期的重大間斷，呈現(xiàn)出非線性的間斷均衡的變遷特征。如何理解房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的非線性變遷歷程？這一政策現(xiàn)象究竟如何發(fā)生、發(fā)展和演變的？ 為此，本文通過間斷-均衡模型中的驅(qū)動因素進(jìn)一步考察政策變遷的內(nèi)在邏輯，期望能夠在一定程度上回答這一問題。綜合以上三個階段的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控變遷過程來看，政策形象變化是房地產(chǎn)調(diào)控變遷的前提，而焦點事件爆發(fā)、官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力轉(zhuǎn)移和宏觀層面價值取向的變化是政策變遷的三個基礎(chǔ)變量。

（一）焦點事件爆發(fā)

在間斷-均衡模型中，焦點事件處于政策議定場所變化過程中的關(guān)鍵節(jié)點。隨著焦點事件普遍受到關(guān)注，新的理念也從一個政策領(lǐng)域傳播到了另一個政策領(lǐng)域，而且這種新理念的擴(kuò)散是快速的和戲劇性的。［16］信息技術(shù)使得各種突發(fā)事件極易成為公眾關(guān)注的焦點，但如果不能與“政治流”相結(jié)合，并不會引發(fā)政策變遷的效果，即呈現(xiàn)出政策均衡狀態(tài)。［17］因此，這些擴(kuò)散一方面可能表現(xiàn)為焦點事件推動問題從政策子系統(tǒng)進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)，觸發(fā)政策間斷性變遷，另一方面也可能體現(xiàn)為阻礙某些政策議題進(jìn)入議程，引起新舊觀念的沖突。1998年至2009年的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷過程中，中央政府的政策考量都是基于“經(jīng)濟(jì)的政治”需要。1997年亞洲金融危機(jī)和2008年的美國次貸危機(jī)的爆發(fā)，均使得中央政府在遵循“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)以房地產(chǎn)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致政策場所封閉，成為了政策壟斷強(qiáng)化的觸發(fā)機(jī)制。但是2010年后房地產(chǎn)價格過高會引發(fā)社會矛盾，特別是民眾對房地產(chǎn)市場不滿的報道頻繁出現(xiàn)時，房地產(chǎn)問題上升為 “政治的經(jīng)濟(jì)”問題，從而推動政策形象的變化，為房地產(chǎn)問題進(jìn)入政策議定場所打開缺口。

表1 搖中國房地產(chǎn)調(diào)控政策的變遷過程（1998 -2018年）

（二）官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力

由于政策制定建立在有限理性決策的基礎(chǔ)上，因此政策的變化首先來源于注意力的變化。［18］在我國決策體制下，中央層面的“注意力瓶頸” 在一定程度上被打破是實現(xiàn)政策間斷的必要條件，［19］才使得政策出臺或終止進(jìn)入到政策議程成為一種可能，因此官方?jīng)Q策系統(tǒng)的注意力應(yīng)該成為房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的重要變量。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，官方?jīng)Q策系統(tǒng)開始重視房地產(chǎn)市場對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動作用，“培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場” 被納入到中央政府的決策注意力中。正是在官方?jīng)Q策系統(tǒng)自上而下地推動政策執(zhí)行過程中，該理念不斷得到鞏固，支持房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策形象得到確立，政策壟斷被建立。但之后因房價的持續(xù)走高等問題爆發(fā)，直接影響了城鎮(zhèn)居民住房質(zhì)量和生活幸福感，成為社會民眾、媒體、專家、社會團(tuán)體等關(guān)注的熱點問題，再次引起官方?jīng)Q策者們的注意力變化，原先的政策形象被平抑房價的呼聲所動搖，新舊政策理念發(fā)生碰撞，最終官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。正如瓊斯所言：“大多數(shù)議題變化出現(xiàn)在對政策整體注意力提升時期，公眾對特定問題的冷漠程度會發(fā)生戲劇性的變化，因此，隨之而來的政策產(chǎn)出的劇變就不足為奇了”。［20］

（三）宏觀層面價值取向

在我國自上而下的政治體制中，意識形態(tài)、執(zhí)政者的價值選擇等都是宏觀層面價值取向的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)了官方?jīng)Q策系統(tǒng)的意志，也在很大程度上決定著政策目標(biāo)、政策執(zhí)行路徑和政策效果等政策過程。由于焦點事件的爆發(fā)，并引起官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力的轉(zhuǎn)移，最終改變了中央政府宏觀價值的取向，導(dǎo)致了房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的政策劇變。從20年來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的時間跨度來看，從刺激住房消費和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)再到明確住房權(quán)是基本的人權(quán)和住房的民生屬性，［21］意味著中央政府對房地產(chǎn)調(diào)控的價值取向發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。前兩個階段中，在拉動宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體背景下，中央雖然提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，但是卻逐步向經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)偏離，更加重視發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場等目標(biāo)，著重于住房供給的改革，標(biāo)志著政策壟斷的形成。第三階段，由于住房問題從經(jīng)濟(jì)問題變?yōu)檎螁栴}，中央政府重新定位房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的價值取向，通過加強(qiáng)住房保障建設(shè)、提出住房限購政策、強(qiáng)調(diào)因城施策等，從供求雙方調(diào)控房地產(chǎn)市場，原先的政策范式出現(xiàn)根本變革，政策間斷得以形成。

基于上述分析，政策形象變化是房地產(chǎn)調(diào)控政策變遷的前提，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會矛盾激增等問題性質(zhì)的變化，政府對待房地產(chǎn)的負(fù)面政策形象隨之改變，之后焦點事件的爆發(fā)、官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力和宏觀層面價值取向等因素的綜合影響導(dǎo)致了房地產(chǎn)調(diào)控政策議定場所發(fā)生變化，進(jìn)而引發(fā)政策立場改變，推動著調(diào)控政策的非線性變遷（如圖2 所示）。

五、結(jié)論

本文在梳理1998年以來房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷歷程的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過對經(jīng)典的間斷均衡模型進(jìn)行理論擴(kuò)展以此探尋我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的變遷規(guī)律，研究初步得到以下結(jié)論：

（一）政策形象變化是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷的前提。間斷-均衡模型對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷過程的分析結(jié)果顯示，政策變遷的起源是問題性質(zhì)的變化，使得政府對待房地產(chǎn)的負(fù)面政策形象隨之形成。而政策形象構(gòu)成了政策行動的“觀念結(jié)構(gòu)”，也成為了政策變遷的合法性基礎(chǔ)。一旦政策形象開始出現(xiàn)負(fù)面形象，促使官方?jīng)Q策者注意力隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策壟斷被打破的“機(jī)會之窗”就會被進(jìn)一步打開。

（二）探求房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的內(nèi)在機(jī)理須全面探究政策議定場所變化的緣由。在通過間斷均衡模型進(jìn)行靶向性修正后，焦點事件的爆發(fā)、官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力變化和宏觀層面價值取向的改變等變量綜合導(dǎo)致了政策議定場所發(fā)生變化，進(jìn)而引發(fā)政策立場改變，推動政策的重大變遷。但三個變量的作用機(jī)制有所不同，焦點事件爆發(fā)會觸發(fā)政策運行正負(fù)反饋作用，官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力轉(zhuǎn)移和宏觀層面價值取向的改變則主要引發(fā)正反饋作用，而政策議定場所的變化導(dǎo)致了政策范式的轉(zhuǎn)變，最終誘發(fā)了既有政策壟斷的崩潰和政策間斷形成，推動房地產(chǎn)宏觀政策變遷的形成。

圖2 中國情境下的間斷-均衡框架

（三）宏觀層面的價值取向在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策變遷過程中處于關(guān)鍵主導(dǎo)地位。我國高度集權(quán)的政治體制決定著中央政府主導(dǎo)著各種重大問題的決策，包括政策是否制定、如何制定以及制定的方式等，并自上而下地推動著政策過程。焦點事件的爆發(fā)以及官方?jīng)Q策系統(tǒng)注意力并不意味著中央政府會將某一公共議題納入到政策過程中，房地產(chǎn)調(diào)控的政策壟斷可能會進(jìn)一步被維系，但是宏觀層面價值取向的改變則意味著政策目標(biāo)即將發(fā)生變化。在此背景下，政策議定場所也因此出現(xiàn)了根本性的變化，正反饋作用顯現(xiàn)，房地產(chǎn)市場的調(diào)控目標(biāo)被重新定位，政策壟斷出現(xiàn)崩潰，房地產(chǎn)調(diào)控政策從而進(jìn)入間斷期。