風險治理視閾下食品安全風險評估主體責任重構

文付翠蓮（溫州大學，浙江溫州 325035）

內(nèi)容提要：食品安全是事關群眾“舌尖安全”最大的“民生”，而食品安全風險評估是確保食品質(zhì)量控制保障體系的基礎和依據(jù)。回顧和檢視國內(nèi)外食品安全風險評估歷程，梳理食品安全風險評估相關文獻資料及研究視角，可以發(fā)現(xiàn)，當前我國食品安全風險評估主體缺乏獨立性和科學性，評估主體單一、評估機構獨立性不強，導致評估質(zhì)量乏效，評估結(jié)果社會認可度低等諸多困境。在風險治理的視角下明確食品安全企業(yè)要落實食品安全主體責任、政府和社會要強化監(jiān)督責任的同時，要消解行政主導的評估模式，減少評估過程中行政主體與評估主體的利益沖突，重視第三方評估力量，構建包括專家、媒體、企業(yè)界代表、消費者以及食品安全管理人員在內(nèi)的食品安全風險多元共治評估主體，確保我國食品安全治理能力和治理水平的全面提升。

一、問題的提出

自德國社會學家烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）、英國社會學家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）從風險的視角來反思和批判西方社會進入 “后工業(yè)社會”階段后，人類不可規(guī)避地“進入了風險社會”、“生活在文明的火山口上”。［1］風險社會的典型特征包括風險類型的多樣性、風險主體的多元性、風險關系的復雜性、風險后果的嚴重性等，食品安全風險也囊括其中。食品安全問題是指食物中有毒、有害物質(zhì)對人體健康有影響的公共衛(wèi)生問題，是關系到人民生命健康安全的基本民生問題，與整個社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展相關聯(lián)，甚至會影響國家的經(jīng)濟安全乃至摧毀國家的生態(tài)系統(tǒng)。食品安全是衡量一個政府執(zhí)政能力的重要判斷指標，開展食品安全風險評估是確保人民群眾“舌尖上的安全”的重點。近14 億人口的中國已然成為當前世界上食物生產(chǎn)量增長以及消費需求量增長最快的國家。從總體上看，我國食品安全處于總體穩(wěn)定、正在向好的發(fā)展態(tài)勢，但當前及今后一段時期內(nèi)，我國仍將處于食品安全事故頻發(fā)階段。據(jù)《2005—2014年間主流網(wǎng)絡輿情報道的中國發(fā)生的食品安全事件分析報告》 數(shù)據(jù)顯示，2005—2014年全國食品安全事件處于高發(fā)期，全國發(fā)生的食品安全事件高達到227386起，平均每天發(fā)生約 62.3 起，其中，2011年的食品安全事件總共38513 起，處于歷史最高峰值。從2012年起這一數(shù)字開始下降，到2013年降到18190 起，但 2014年又反彈至25006 起。［2］江南大學食品安全風險治理研究院根據(jù)2006—2015年我國主流網(wǎng)絡媒體報道統(tǒng)計，全國除港、澳、臺地區(qū)之外的31 個省區(qū)在此期間共發(fā)生245862 起食品安全事件，平均每天發(fā)生約 67.4 起。［3］

食品安全事故頻發(fā)引發(fā)的安全風險及社會風險引起了黨和國家的高度關注。黨的十八屆五中全會把實施“食品安全戰(zhàn)略”納入健康中國建設的重要內(nèi)容；黨的十九大指出“要實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”；2015年新修訂 《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）正式頒布施行，進一步明確了食品安全風險評估的重要性以及需要開展風險評估的類型，并擴大風險評估范圍，強化風險評估結(jié)果的交流機制。這充分體現(xiàn)了黨和國家高度重視食品安全問題。在風險治理的視角下探究食品安全風險共治主體責任問題，為規(guī)避和治理食品安全風險提出重要理論依據(jù)。但當前我國以《食品安全法》為核心構建的風險評估制度，仍然局限于行政主導下的評估模式。如何消解和擺脫行政主導的評估機制，使評估結(jié)果對影響公眾健康安全的食品形成實質(zhì)性的制約，考量著相關主管部門的治理能力和治理水平。

二、國內(nèi)外食品安全風險評估歷程回顧及相關研究視角

（一）相關概念及國內(nèi)外食品安全風險評估歷程

“民以食為天，食以安為先”，食品安全屬于全世界共同關注的公共安全問題。食品安全事件的頻發(fā)一方面嚴重影響到消費者身體健康，另一方面給國家經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序穩(wěn)定帶來嚴重威脅。1996年世界衛(wèi)生組織（WHO）將食品安全（food safety）定義為“對食品按其用途進行制作和/或食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保”。［4］食品安全是一個綜合的范疇，涉及到政治、經(jīng)濟、社會、法律的諸多領域，判斷食品是否安全的標準也越來越綜合化。風險評估（Risk Assessment）是指在風險事件發(fā)生之前或之后 （但還沒有結(jié)束），對該事件給人們的生活、生命、財產(chǎn)等各個方面造成的影響和損失的可能性進行量化評估的工作，是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度。［5］作為風險評估的一種類型，食品安全風險評估指的是系統(tǒng)、有目的地科學評估食品中已知或潛在的對人體健康可能產(chǎn)生不良影響的危害。［6］《食品安全法》 規(guī)定了食品安全風險評估的對象和范圍，及其對人體健康造成的不良影響，能夠最大程度上保證食品安全監(jiān)管的科學性和公正性，促進食品安全檢測技術的推進。

目前國際上公認的食品安全監(jiān)管的有效工具之一就包括風險分析與評估。從20 世紀90年代起，各國政府都在重視加強食品安全管理，以保障食品行業(yè)健康發(fā)展。一些發(fā)達國家和地區(qū)如美國、歐盟以及日本等開始在食品安全領域引入風險評估概念，國際食品法典委員會（CAC）開始倡導的食品安全風險分析，強調(diào)加強安全監(jiān)管力度，將事前預防取代事后監(jiān)督，對不安全食品給消費者帶來的各種不確定性危害進行監(jiān)測和評估，建立和完善了從“農(nóng)田到餐桌”的食品安全風險評估制度。1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）召開聯(lián)合專家委員會，首次在食品安全領域提出風險分析的新理念。［7］美國是其中最早把風險分析和評估引入食品安全監(jiān)管的國家。早在20 世紀60年代，鑒于濫用農(nóng)藥導致環(huán)境遭受很大破壞，美國民眾健康受到影響，海洋生態(tài)學家蕾切爾·卡遜（Rachel Carson）于 1962年出版了《寂靜的春天》（Silent Spring），這是人類首次關注環(huán)境問題的著作。該書的出版喚醒了民眾環(huán)境意識，倒逼政府頒布農(nóng)藥禁令，企業(yè)也被迫執(zhí)行，很多農(nóng)場倒閉，但換來了食品安全。1997年美國發(fā)布了總統(tǒng)食品安全計劃（president’s food safety initiative），該計劃強調(diào)風險分析在食品監(jiān)管中的重要地位，要求美國國內(nèi)所有食品安全監(jiān)管機構間應建立 “機構間風險評估協(xié)會”。［8］與此同時，歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)也相繼建立食品安全風險監(jiān)管體系。歐盟成立的歐洲食品安全管理局（the European Food Safety Authority） 可以獨立實施食品安全風險評估。歐洲食品安全管理局通過自我評估、內(nèi)部審查、外部審查、質(zhì)量管理年度報告四階段嚴格的程序程序保障食品安全質(zhì)量。

我國的食品安全風險評估相關工作開始于 20 世紀90年代。進入21 世紀以來，在三聚氰胺、陳化糧、三鹿問題奶粉、地溝油、蘇丹紅等食品安全事故的倒逼下，國家食品安全監(jiān)管相關部門和專家學者逐漸認識到風險評估在食品安全風險監(jiān)管中的重要作用，加快了食品安全風險評估的立法進程。從2001年始，國家食品安全監(jiān)管相關部門開始對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全涉及食品安全方面進行風險分析和評估；2006年11月1日出臺并施行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，明確了要對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進行風險評估，并從法律層面明確規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估主體是農(nóng)業(yè)行政主管部門；2007年5月17-18日在原農(nóng)業(yè)部牽頭下成立了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估專家委員會；2009年十一屆全國人大常委會第七次會議通過的《食品安全法》，首次以法律法規(guī)的形式提出建立食品安全風險評估制度，規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估相關專家開展食品安全風險評估工作，其評估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標準以及對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據(jù)。2009年12月8日，原國家衛(wèi)生部組建了我國首個國家食品安全風險評估專家委員會。上述《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》兩法的頒布實施，標志著我國開始用法律的形式來保證食品安全風險評估的實施，食品安全風險評估被納入法制軌道，我國的食品安全風險評估制度建設已初見成效。2009年頒布實施的《食品安全法實施條例》以及2010年開始施行的《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》等法律文件對食品安全風險評估制度作了明確規(guī)定。2011年10月13日正式掛牌設立了食品安全風險評估中心 （CFSA）（China National Center For Food Safety Risk Assessment）。該評估中心是一個實體單位，規(guī)定未來開展風險評估工作以理事會決策監(jiān)督管理模式的方式對風險評估中心進行管理。2013年十二屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，規(guī)定我國食品安全風險評估職責的行使主體由新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會取代原衛(wèi)生部，負責食品安全風險評估工作以及食品安全標準的制定。2015年10月1日，被稱為“史上最嚴”的新《食品安全法》正式實施，第一次明確規(guī)定了食品安全風險社會共治的原則，這說明我國食品安全風險治理已納入了國家風險治理體系。自此，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會成為食品安全風險評估的主體。但目前符合我國國情又與國際接軌的食品安全標準體系尚未建立，食品安全風險評估涉及領域尚不寬泛，僅部分食品納入評估范圍，而眾多沒有經(jīng)過風險評估的新型食品逐漸大批量流入市場。此外，轉(zhuǎn)基因給食品安全增加了很大的不確定性，安全與否必須建立在風險評估的基礎上，但受技術水平等諸多方面因素限制，目前對轉(zhuǎn)基因食品的安全風險評估還存在不少困難和阻力。

（二）食品安全風險評估研究視角與文獻回顧

當前食品安全風險已然成為重要的社會風險來源，引起了國家和社會的高度關注和重視，也引發(fā)了國內(nèi)外學者對食品安全風險進行研究探討。

由于食品安全風險屬于多學科、跨界的研究領域，涉及到政治、經(jīng)濟、社會、法律等諸多方面，現(xiàn)有的研究從其研究視角可分為四類。第一類是關于食品安全風險識別的研究。大部分學者通過統(tǒng)計某個時期內(nèi)在媒體上已經(jīng)曝光的食品安全事件，抑或是直接利用相關部門和評估機構已納入的食品安全事件數(shù)據(jù)庫對食品安全進行風險識別研究，［9］也有一些學者嘗試運用最新的大數(shù)據(jù)挖掘技術統(tǒng)計和分析在主流媒體上已經(jīng)曝光的食品安全事件，探究食品安全網(wǎng)絡輿情中政府、新聞媒體、生產(chǎn)經(jīng)營主體等不同主體的行為特征以及食品安全事件發(fā)生后客體的風險特征。［10］第二類是關于食品安全風險評估的綜合研究。如有研究者通過借鑒食品安全預警指標體系中設計的原則，制定出相關食品在生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)中應該遵循的若干具體的評估指標體系；［11］部分研究者強調(diào)在食品安全風險評估過程中應注重程序流程的正當性原則，目的是防止在評估過程中相關部門的政策導向以及評估專家的個人偏好等主觀因素的滲入，導致評估結(jié)果在某些價值偏好的操縱下使應有的科學性與客觀性走偏。［12］第三類側(cè)重于構建食品安全評估體系和評估模型。通過建立食品供應鏈各環(huán)節(jié)的食品安全風險評價指標體系和評估模型，權衡各指標權重，以量化的方法衡量風險發(fā)生的可能性。［13］第四類是強調(diào)食品安全風險評估中要遵循的原則。雖然有不少學者強調(diào)在食品安全風險評估中必須遵循獨立性這一原則，但實際測評中往往缺乏保障這一原則得以實現(xiàn)的具體機制。

綜上所述，當前在食品安全風險評估中大都側(cè)重于從構建合理的風險評估指標體系、運用科學的風險評估方法這兩方面探究，在食品安全風險管理的研究上注重強化政府部門監(jiān)管作為主要的政策導向，對于如何構建食品安全風險評估多元共治路徑的研究總體欠缺。本文明確食品安全企業(yè)要落實食品安全主體責任，政府和社會要強化監(jiān)督責任，重點強調(diào)消解行政主導的評估模式，在風險治理的視角下側(cè)重于強化第三方評估力量，構建包括專家、媒體、企業(yè)界代表、有關消費者以及食品安全管理人員在內(nèi)的食品安全風險評估多元共治體系，為全面提升我國食品安全治理能力和治理水平提供政策思路。

三、當前我國食品安全風險評估主體面臨的困境

我國的《食品安全法》為食品安全風險分析、識別和管理提供了技術支持，對確保食品安全和服務公眾健康提供了法律保障。但由于我國的食品安全風險評估制度剛剛起步，理論研究、經(jīng)驗積累都相對不足，相關專業(yè)技術人員缺乏，食品安全信息交流機制不健全，行政法與食品安全法之間銜接不暢，特別是評估主體缺乏獨立性，致使許多研究者對專家委員會主導下的食品安全風險評估的績效和科學性產(chǎn)生質(zhì)疑，公眾和利益相關者也對于風險評估機構作出的某些食品風險評估結(jié)論表示不信任，食品安全風險評估主體面臨諸多困境。

（一）評估機構、評估人員獨立性不強

我國首個專門規(guī)范食品安全風險評估的行政規(guī)章 《食品安全風險評估管理規(guī)定 （試行）》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2010〕8 號）第六條明確規(guī)定了國家食品安全風險評估專家委員會獨立進行食品安全風險評估，以進一步保證食品安全風險評估結(jié)果的公正、客觀。但這一效力較弱的部門規(guī)章對食品安全風險評估委員會的約束力有限，大大減弱了這一評估機構的獨立性和重要性。

食品安全風險評估是一項原衛(wèi)生部牽頭和主導、如今由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會執(zhí)行的工作，國務院相關部門如工商質(zhì)檢總局、市場監(jiān)管局等多部門提供監(jiān)測信息，各部門間相互協(xié)調(diào)合作，通過風險評估中心組織相關專家委員會實施評估，最后由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會向國務院相關部門和公眾通報評估結(jié)果。但由于專家委員會自身強烈的行政隸屬性，如嚴重依附于國家行政機關和組織所導致的過度依附性，以及部分專家委員專業(yè)性不強、信息不對稱等原因，特別是絕大多數(shù)的專家委員會成員都是從國家部委的下屬機構遴選出來的，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定專家委員會無權獨立收集信息來源，只能依靠上述行政機關提供，這樣很容易將大量的食品安全風險信息源排除在風險評估體系之外。由于專家委員會開展的食品安全風險評估任務是由衛(wèi)計委下達的，其所需要的信息和資料也是在國務院有關部門和縣級以上地方有關部門協(xié)助下由衛(wèi)計委負責收集，開展風險評估計劃和優(yōu)先評估項目也是由衛(wèi)計委來確定。［14］這種專家委員會與衛(wèi)計委之間的隸屬關系，難以避免行政力量的干預，易導致評估專家委員會在行政權力面前容易喪失獨立性，使評估結(jié)果導向無法有效保證科學中立原則，難以達到《食品安全法》等法律規(guī)范所賦予的立法目的和宗旨。有研究者指出，從當前一些食品安全風險評估案例的分析結(jié)果看，雖然有《食品安全法》等法律規(guī)范賦予專家委員會進行食品安全風險評估的權限，但由于其主導型和獨立性不強，很難在評估過程中有所作為，社會公眾對其工作也多持不信任態(tài)度。［15］此外，食品安全風險種類紛繁復雜，由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會召集的食品安全專家委員會成員不可能全部由所有食品領域的通才組成，部分專家由于專業(yè)知識受限，評估依據(jù)的信息經(jīng)常不夠完整、充分、準確，具有很大的不確定性，評估結(jié)果容易帶有個人主觀色彩，評估者和評估對象間的信息不對稱也容易使風險評估結(jié)論的科學性打折。

（二）評估主體單一僵化

《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》對開展風險評估所涉相關主體作出了明確規(guī)定，開展食品安全風險評估的組成人員主要有五類，包括國務院衛(wèi)生行政部門（負責向食品安全風險評估專家委員會下達評估任務）、國家食品安全風險評估專家委員會 （進行具體的風險評估工作）、國家食品安全風險評估技術機構 （為食品安全風險評估專家委員會的評估工作提供技術支持和服務）、國務院有關部門 （向國務院衛(wèi)生行政部門提供信息資料并提出評估建議）、地方人民政府有關部門（即與食品安全監(jiān)管相關的農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門，負責為國務院有關部門提供風險評估信息資料）等五項主體組成，他們在具體的食品安全風險評估工作中各自分工，最終的風險評估結(jié)果由國務院衛(wèi)生行政部門負責公布。［16］但上述相關主體都局限于政府層面，具體負責開展并完成評估的食品安全風險評估專家委員會也是由國家衛(wèi)計委單方啟動委任、由政府組織聘任的，在經(jīng)費上對行政機關存在依賴性。而相關同行專家、媒體特別是與食品安全相關的利益相關者參與的評估協(xié)商機制匱乏，在評估機構設置、人員構成等方面違背了風險評估和風險管理相分離的原則，致使評估主體單一僵化，所開展的食品安全風險評估實質(zhì)上變成內(nèi)部行政行為。

另外，《食品安全法》 對專家委員會在進行食品安全風險評估中是否要遵循公開和透明原則缺乏明確的規(guī)定，評估專家委員會內(nèi)部實行封閉型的運行機制，僅限于對國家衛(wèi)生行政部門開放，評估信息也僅僅在專家委員會和國家行政機關之間以線性方式單向流動，評估全過程缺乏透明性，使專家委員會主導的食品安全風險評估充滿神秘色彩。目前開展的食品安全風險評估回避了政府利益與食品生產(chǎn)企業(yè)利益交匯的現(xiàn)實，遮蔽了同行專家、媒體以及社會大眾以及利害相關人在食品安全風險評估中的知情權、監(jiān)督權，最終使得由專家委員會獨家做出的風險評估結(jié)果公信力下降，同行專家、社會大眾、利益相關者等群體對這種單一行政主體主導下的評估運行機制的不信任感與日俱增。

（三）評估主體的法律責任不明確

當前我國從事食品安全風險評估的機構是依據(jù) 《食品安全法》《食品安全風險評估管理規(guī)定》（試行）、《食品安全風險監(jiān)測管理規(guī)定》（試行）和《食品安全法實施條例》等基本法律和相關條例的法律授權，開展風險評估的事業(yè)組織，雖然在履行評估職權過程中具有行政主體資格，在程序上應對其作出的違法行政行為承擔責任。但是，由于在整個評估過程中，風險評估機構都不直接設定、變更或廢止其自身與被監(jiān)管食品企業(yè)的權利義務關系，導致最終的評估結(jié)果被提起行政復議或行政訴訟的幾率低而使評估流于形式。本質(zhì)上，這類評估仍屬于內(nèi)部行政行為，評估結(jié)果認可度低。上述食品安全風險評估基本法律和相關條例等文件幾乎都是自上而下授權性的規(guī)定，缺乏對作為行政主體的評估機構需要承擔相應的法律責任的明確規(guī)定，并不能夠帶來合法性的預期。我國開展食品安全風險評估的時間不長，仍然存在大量的數(shù)據(jù)缺口，在評估過程中仍然需要評估專家引入假設、推理，由于資料選取、詮釋或推理過程的差異，即使是評估專家掌握豐厚的知識和技能、秉持理性客觀立場，但同樣可能得出全然不同的結(jié)論，［17］導致評估結(jié)果說服力乏善可陳。

四、實現(xiàn)食品安全風險評估社會共治的路徑選擇

由于現(xiàn)行食品安全風險評估主體結(jié)構存在上述問題，近年來社會大眾因頻繁發(fā)生的食品安全事件對我國食品安全問題及食品安全風險評估結(jié)果產(chǎn)生了嚴重的不信任，諸如國人出國紛紛搶購洋奶粉等現(xiàn)象，影響了專家委員會開展高質(zhì)量的食品安全風險評估的信心和聲譽。因此，在加強社會公共權利意識培養(yǎng)的同時，保持評估主體獨立、中立的評估立場，加強公眾知情、參與力度，構建包括專家、媒體、企業(yè)界代表、消費者以及食品安全管理人員在內(nèi)的食品安全風險多元評估主體模式，是風險社會下實現(xiàn)食品安全依法共治的有效路徑。

（一）實行風險評估與風險管理的分離，增強評估專家委員會的獨立性

在我國食品安全風險評估過程中承擔科學評估的風險評估職責的專家委員會，與承擔政治決策的風險管理職責的衛(wèi)計委之間的權責區(qū)分模糊不清。在行政法上，原衛(wèi)生部制定的《食品安全法實施辦法》將專家委員會作為法律規(guī)范授權組織，屬于衛(wèi)計委內(nèi)設機構，自然就成為其管理對象，導致風險評估與風險管理之間并沒有分離，專家委員會對衛(wèi)計委存在依附性。由于專家委員會在風險評估工作的主要環(huán)節(jié)上沒有自主權，導致評估過程中獨立性原則打折。

食品安全風險評估制度改革的取向首先要消解行政主導的模式，評估的全過程須實行風險評估與風險管理的分離。切實保障專家委員會的獨立性，這里強調(diào)的專家委員會的獨立性主要指依據(jù)國家有關法律規(guī)定，專家委員會獨立履行風險評估職能、并能夠獨立承擔法律責任，成為一個能夠享有獨立的人員編制、有單獨的運行經(jīng)費和設備保障的組織，確保評估主體在風險評估過程中作出科學的判斷。同時，食品安全風險評估機構能夠基于科學事實、秉持公共利益不被行政機關左右和干擾、獨立實施食品安全風險評估，在行政組織上不能完全依附國家行政機關。因此，開展食品安全風險評估要摒棄單一的風險評估模式，重塑專家委員會與國家行政機關以及其他組織之間的關系，深化改革專家委員會的運行機制，強化評估機構專家小組和技術成員的選聘制度和責任制度，明確專家委員會作為行政主體的法律身份； 同時針對評估信用減低的問題，通過重塑信譽評估制度、制定出臺相關“黑名單”制度等一系列能夠規(guī)約評估機構或者專家個人信用度致?lián)p的方法，使其承擔一種廣義的法律責任。［18］

（二）建立食品安全信息交流機制，防范食品安全事件成為網(wǎng)絡輿情熱點

近年來各地食品安全事件一直占據(jù)著網(wǎng)絡輿情熱點事件的首位。一方面，由于資金投入有限，我國食品安全關鍵技術和設備總體上相對落后，加上知識、信息不對稱，相關專業(yè)技術人員匱乏，食品安全專業(yè)檢測隊伍的信息采集能力有待進一步提高；另一方面，發(fā)達的網(wǎng)絡自媒體上充斥的有關食品安全的謠言是引發(fā)食品輿情的主要來源，當前利用自媒體造謠已呈現(xiàn)公司化運作趨勢，一些民眾容易被網(wǎng)絡謠言誤導。政府部門首先要突破我國現(xiàn)有信息交流的壁壘，加大信息披露透明化力度，強化食品行業(yè)內(nèi)部提供食品安全信息的監(jiān)管力度。其次，食品安全監(jiān)管部門需要突破現(xiàn)有管理體制的局限，建設和配置本地區(qū)食品安全信息共享系統(tǒng)和網(wǎng)絡辟謠平臺，通過食品安全公報和網(wǎng)絡信息交流有效開展信息互通、資源共享，及時主動地向社會公眾提供權威的食品安全信息，使食品安全風險管理從“事后控制”向“事前預防”轉(zhuǎn)變。第三，相關政府部門要通過引進國外先進的技術及設備，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高監(jiān)測部門的信息采集能力和風險分析水平。［19］第四，食品安全風險評估專家委員會將風險評估所涉的信息和數(shù)據(jù)公開，業(yè)界和相關利益方能夠監(jiān)督信息的產(chǎn)生和制作過程，進一步提高信息的科學性和風險評估的水平。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管模式，構建多元主體參與的食品安全社會共治格局

食品安全是全社會關注的重大民生問題，要動員更廣泛的社會力量參與監(jiān)管。2013年6月汪洋在全國食品藥品安全和監(jiān)管體制改革工作電視電話會議上的講話中，首次提出食品藥品安全“要構建社會共治的格局”新理念，不僅強調(diào)政府監(jiān)管和企業(yè)自律，還需要鼓勵“社會協(xié)同”和“公眾參與”，充分發(fā)揮媒體、消費者等第三方力量的責任意識和監(jiān)督作用。［20］

食品安全社會共治的主體包括食品生產(chǎn)經(jīng)營者、政府相關部門、消費者和包括各種評價、評審、認證機構及新聞媒體等第三方監(jiān)管力量。食品生產(chǎn)企業(yè)要落實食品安全主體責任，政府和社會要強化監(jiān)督責任，構建包括食品安全監(jiān)管人員、專家、媒體、企業(yè)界代表以及消費者在內(nèi)的食品安全風險評估多元社會共治的食品安全治理體系，是有效保障食品安全的關鍵。食品安全風險評估機構應由食品安全行政管理人員、專家評估委員、企業(yè)界代表、消費者代表、第三方評估機構、媒體代表等多元主體組成。這里的第三方評估機構，是指除作為決策制定方的政府部門和作為決策承受方的普通公眾這兩方外，與該行政決策無直接利益關系的各種認證、評審、評價機構及新聞媒體等第三方專業(yè)性評估機構。食品安全風險評估屬于專業(yè)性很強的工作，第三方專家參與分析研判能夠有效保證評估結(jié)論的科學性，通過建立“專業(yè)智庫”，鼓勵專家、消費者等第三方力量廣泛參與食品安全的監(jiān)督與治理，充分發(fā)揮預防食品安全風險的作用，以安全關口向決策前置并舉創(chuàng)新食品安全監(jiān)管方式確保食品質(zhì)量控制，全面提升我國食品安全治理能力和治理水平。