新時(shí)代少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化研究

樓俊超 楊海波

（①浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院 浙江杭州 310028 ②深圳大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心 廣東深圳 518061）

少數(shù)民族地區(qū)涉及5個(gè)省級(jí)自治區(qū)、30個(gè)民族自治州與120個(gè)民族自治縣（旗），約占國土面積的64%，但卻呈現(xiàn)出明顯的“老、少、邊、窮”特征。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，第六次人口普查我國少數(shù)民族總?cè)丝谶_(dá)到1.14億人，約占全國人口總數(shù)的9.2%，少數(shù)民族自治區(qū)的少數(shù)民族總?cè)藬?shù)為8.82千萬人，占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?7.4%。少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化任重而道遠(yuǎn)，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)與難點(diǎn)。少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展，有其歷史、地理原因，也有國家政策的影響。自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，少數(shù)民族地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化上取得了一些成就，但整體上遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。今后，少數(shù)民族地區(qū)要以頂層分類推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、新型城鎮(zhèn)化、基本公共服務(wù)均等化以及改善營商環(huán)境等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

一、少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的制度原因

少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程，既體現(xiàn)了宏觀政策環(huán)境下的路徑演進(jìn)，也體現(xiàn)出少數(shù)民族地區(qū)自身的特點(diǎn)。下面，從商品與要素的流動(dòng)、城鄉(xiāng)二元制度、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觀念、政府與市場(chǎng)關(guān)系等方面進(jìn)行探討。

（一）“剪刀差”造成要素的不平等流動(dòng)

工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差是典型的不平等交換，即人為壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與提高工業(yè)品價(jià)格，在統(tǒng)計(jì)圖上按時(shí)間序列表現(xiàn)為剪刀張開狀，故稱之為“剪刀差”。從1952年到1986年，國家通過工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域獲得5823.74億元，年均達(dá)到200億到300億元。[1]1987年至20世紀(jì)90年代中前期每年“剪去”上千億元。20世紀(jì)90年代后半期，由于絕大多數(shù)非農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定價(jià)格的時(shí)代，“剪刀差”功能才逐漸弱化。[2]“工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差”政策強(qiáng)化了我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過不平等交換長期給工業(yè)和城市輸血，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間各要素單向流動(dòng)，造成城鄉(xiāng)差距不斷拉大。這種態(tài)勢(shì)使得城市產(chǎn)業(yè)鏈很難延伸到廣大農(nóng)村，農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間不能充分流動(dòng)與自由就業(yè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)也無法建立。另外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程擴(kuò)大了對(duì)農(nóng)村土地的需求，在棚戶區(qū)改造與拆遷、土地征用與補(bǔ)償?shù)确矫嬉泊嬖谥堋?/p>

（二）以戶籍制度為核心的二元制度強(qiáng)化了二元結(jié)構(gòu)

戶籍制度強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，戶籍制度像“無形的墻”把城鄉(xiāng)人員進(jìn)行分割。這種把戶籍劃分為農(nóng)戶和非農(nóng)戶的制度是在20世紀(jì)50年代我國實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下出臺(tái)的，主要目的是控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市以保障糧食生產(chǎn)進(jìn)而為工業(yè)提供積累。[3]戶籍制度一開始發(fā)揮過積極作用，但隨著時(shí)間推移卻成為了一種政治身份憑證，造成了城鄉(xiāng)居民事實(shí)上不平等。戶籍制度不僅不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還阻礙了城市化與農(nóng)業(yè)工業(yè)化。同時(shí)，還有城鄉(xiāng)之間二元土地制度、二元金融制度、二元行政管理制度等都制約著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，這一系列二元制度在實(shí)施過程中進(jìn)一步強(qiáng)化了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國呈現(xiàn)出比較明顯的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

（三）地方保護(hù)主義影響少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

我國存在著“以縣為域，以省為界”的地緣認(rèn)同，縣域經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)是我國經(jīng)濟(jì)取得繁榮的主要原因。[4]有些地方在招商引資時(shí)甚至?xí)挥?jì)成本引進(jìn)企業(yè)，最后通過壓低征地價(jià)格、勞動(dòng)者工資把成本轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)者身上。在地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽背景下，城市與工業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，這會(huì)導(dǎo)致地方政府偏向發(fā)展城市與工業(yè)，進(jìn)而加劇城鄉(xiāng)分割。在西部地區(qū)尤其是西部少數(shù)民族地區(qū)，因各地發(fā)展具有特殊性，有的地方適合發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有的地方需要保護(hù)環(huán)境，對(duì)不同地區(qū)應(yīng)有不同指標(biāo)考核體系。然而，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)劇烈競(jìng)爭(zhēng)，地方政府不僅要保持GDP增長，還要保證財(cái)政收入增長，不可避免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義甚至以鄰為壑，大大增加了地區(qū)間交易成本。在當(dāng)前，我國省市縣在不同程度上存在地方保護(hù)主義，國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一市場(chǎng)，生產(chǎn)要素不能流動(dòng)到最需要、最能發(fā)揮效益的地方。因此，地方保護(hù)主義加大了城鄉(xiāng)分割，不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性增長與改善城鄉(xiāng)關(guān)系，也影響了少數(shù)民族地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

（四）邊緣地區(qū)難在觀察者“視野之內(nèi)”

在城鄉(xiāng)關(guān)系的研究與具體政策的實(shí)施中，處在弱勢(shì)的鄉(xiāng)村容易被忽視，特別是處在城鄉(xiāng)關(guān)系中最末端的基層與農(nóng)戶，基本上很難出現(xiàn)在觀察者與研究者的視野之內(nèi)。觀察與研究的中心偏移，會(huì)產(chǎn)生不同的制度安排，進(jìn)而導(dǎo)致不同的政策效果。涉及少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村時(shí)，農(nóng)民被理解成“集體人”或者是“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”制度框架下“以戶為單位的個(gè)體”，或者把農(nóng)民與國家的關(guān)系模糊化，或者將農(nóng)村和農(nóng)民置于“國家-市場(chǎng)-社會(huì)”的分析框架中，以上幾種思維都表明了農(nóng)民在事實(shí)上沒有進(jìn)入分析與政策的核心。農(nóng)民與農(nóng)村被放置在“邊緣地帶”是一系列體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型中的突出問題。此外，在一些政策實(shí)施過程中還出現(xiàn)了新問題，比如新型城鎮(zhèn)化要體現(xiàn)在“新”字上，但在具體操作過程中一些地方并沒有考慮城鄉(xiāng)關(guān)系等長遠(yuǎn)問題，修建房屋將農(nóng)戶集中起來并展示具有地方和民族特色的產(chǎn)品，就美其名曰“特色小鎮(zhèn)”，其實(shí)卻并沒有真正將農(nóng)民與農(nóng)村放在核心位置。無論是城鎮(zhèn)化、精準(zhǔn)扶貧還是城鄉(xiāng)一體化，都應(yīng)該考慮長遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

（五）“有形之手”與“無形之手”的博弈

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，在農(nóng)村尤其是在少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村容易形成單方向的要素流動(dòng)模式，嚴(yán)重影響少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)關(guān)系的改善。在不利于農(nóng)村的行政力量干預(yù)下，農(nóng)村的資源、人力與資金基本上是單方向流向城市支持城市與工業(yè)的發(fā)展，造成了農(nóng)村勞動(dòng)力的緊缺，也使得農(nóng)村市場(chǎng)化所需要的資金變得緊缺。這種體制如不加以改善，農(nóng)民與農(nóng)村很可能成為權(quán)力與市場(chǎng)高度結(jié)合的犧牲品。[5]在現(xiàn)有體制下，行政力量主導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化既具有中國特色，也是少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的必由之路。政策制定與各方力量對(duì)比要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在城鄉(xiāng)一體化過程中要充分信任農(nóng)民的首創(chuàng)精神，要充分引入市場(chǎng)力量推進(jìn)一體化發(fā)展，“有形之手”不能事必躬親，政府在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中最要做的是提供基本公共服務(wù)與搭建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)，不要逾越或者取代“無形之手”，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最終還是離不開市場(chǎng)的發(fā)展與壯大，“有形之手”與“無形之手”不要在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中成為“控制與反控制”關(guān)系，而應(yīng)成為相輔相成的關(guān)系，共同為做好新時(shí)代少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)揮自身應(yīng)有的作用。

二、少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化存在的問題

我國發(fā)展中最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，而少數(shù)民族地區(qū)尤其顯著；發(fā)展中最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分，而少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村尤其如此。從當(dāng)前情況來看，我國少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化至少存在以下五個(gè)方面的問題。

（一）整體發(fā)展的不平衡與不充分

改革開放四十年來，東部地區(qū)取得了巨大成就，但這些成就離不開西部地區(qū)尤其是西部少數(shù)民族地區(qū)的貢獻(xiàn)，在某種意義上可以說是西部地區(qū)放棄了一定的發(fā)展機(jī)會(huì)以支持東部地區(qū)發(fā)展。少數(shù)民族地區(qū)由于自身發(fā)展不充分，難以吸納過多勞動(dòng)力，富余勞動(dòng)力主要流向發(fā)達(dá)的珠三角、長三角、京津冀三大經(jīng)濟(jì)地帶，但新世紀(jì)以來外來務(wù)工者工資漲幅低，遠(yuǎn)低于GDP增速，這也是近幾年東部城市用工荒的原因之一。外來務(wù)工者很難平等享受改革開放成果，其重要原因是戶籍制度分割導(dǎo)致不能享有與當(dāng)?shù)鼐用竦钠降葯?quán)利。少數(shù)民族地區(qū)流向本區(qū)域內(nèi)中心城市的農(nóng)村勞動(dòng)力，也存在工資漲幅過低問題。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

少數(shù)民族地區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)不明顯，新興產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)分工粗放并且關(guān)聯(lián)度低。[6]少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理已成為社會(huì)各界共識(shí)和關(guān)注的重點(diǎn)問題。少數(shù)民族地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)中農(nóng)作物居多，經(jīng)濟(jì)作物偏少，且第一產(chǎn)業(yè)比重、所接納的從業(yè)人口比重偏大；第二產(chǎn)業(yè)整體水平有待提高，內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾突出；第三產(chǎn)業(yè)比重有所上升，但傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)比重偏大，高端服務(wù)業(yè)與東部比差距很大。同時(shí)，西部省份產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同較為嚴(yán)重，西北五省區(qū)基本都是以原材料開采和加工為主的第二產(chǎn)業(yè)，在利益驅(qū)動(dòng)下，盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)有增無減。此外，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整落后于市場(chǎng)需求，少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)品營銷水平有待提高。

（三）城鎮(zhèn)化水平較低

少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)滯后，與新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略導(dǎo)向、目標(biāo)定位以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定背離，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)突出、缺乏特色支撐產(chǎn)業(yè)，少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市困難以及城市規(guī)劃趨同等。[7]少數(shù)民族地區(qū)制約城鄉(xiāng)一體化的客觀原因有中心城市輻射力不夠、農(nóng)村發(fā)展緩慢、城鎮(zhèn)空間規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)失調(diào)、城市化率偏低等，主觀原因有觀念落后、思想不夠解放等。就省份而言，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展水平較低的地區(qū)同時(shí)也是城鄉(xiāng)一體化最難以實(shí)現(xiàn)的區(qū)域，主要集中在甘肅南部、新疆南部、青海南部、云南西部和貴州南部西部——這些既是少數(shù)民族集中區(qū)域，也是深度貧困的高發(fā)區(qū)域。

（四）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后

少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后主要體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上，其大部分地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還處在初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工，缺少附加值高的商品加工業(yè)。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村人均純收入大幅偏低。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系到整個(gè)國家戰(zhàn)略，我國能否在2020年前全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)，關(guān)鍵還是要看農(nóng)村尤其是少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村能否達(dá)到小康水平。在實(shí)際情況中，少數(shù)民族地區(qū)許多農(nóng)村由于資金缺乏、財(cái)政緊張，農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目很難實(shí)施。同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的內(nèi)生性經(jīng)濟(jì)增長不強(qiáng)、造血功能較弱、自身建設(shè)功能偏弱也是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的障礙。

（五）教育發(fā)展落后

義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療是廣大城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、最迫切的基本公共服務(wù)。發(fā)展教育是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本大計(jì)，長期以來少數(shù)民族教育存在著自我發(fā)展能力弱、教學(xué)質(zhì)量低、辦學(xué)效益差與民族特色缺失等問題。[8]同時(shí)，也存在著教育評(píng)價(jià)的單一性、在借鑒教育先進(jìn)地區(qū)教育成果時(shí)忽視了文化差異等問題。[9]具體來看，少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展問題表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是基礎(chǔ)教育薄弱；二是民族教育自我發(fā)展能力不夠；三是民族教育投入方式不合理；四是辦學(xué)效益低、教學(xué)質(zhì)量差；五是發(fā)展觀念落后；六是在“特”字上下功夫較輕。民族教育的落后本身就是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的落后體現(xiàn)，同時(shí)又反過來影響少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的進(jìn)度與質(zhì)量。落后的教育與落后的觀念相互交織，人才培養(yǎng)的缺失以及民族特色產(chǎn)品很難產(chǎn)業(yè)化與高度化，都制約著少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)一體化向縱深發(fā)展。

三、促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑選擇

通過研究少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中存在的問題可以發(fā)現(xiàn)，必須要從頂層設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、新型城鎮(zhèn)化、基本公共服務(wù)、民族教育、營商環(huán)境等方面推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，分類推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

為更好指導(dǎo)各區(qū)域開發(fā)建設(shè)，2010年頒布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》，科學(xué)合理布局主體功能區(qū)，相互分工協(xié)作以達(dá)到共同富裕、共同發(fā)展的目標(biāo)。主體功能由自身資源環(huán)境條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與更高層級(jí)的區(qū)域決定，因此不同區(qū)域類型會(huì)有差異。在主體功能區(qū)劃分指導(dǎo)下，西部地區(qū)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際走具有西部特色的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化道路。優(yōu)先開發(fā)功能區(qū)沒有涉及到西部地區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)功能區(qū)涉及到長江中上游地區(qū)、北部灣地區(qū)、黔中地區(qū)、蘭州—西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、天山北坡地區(qū)等8個(gè)區(qū)域，在此區(qū)域內(nèi)要加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化速度，大城市和中心城市會(huì)起到很大推動(dòng)作用；在限制開發(fā)地區(qū)——資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域——在這些區(qū)域內(nèi)發(fā)展小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)更能促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化；在禁止開發(fā)區(qū)域，可考慮將居民遷到城鎮(zhèn)，既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又能集中提供基本公共服務(wù)。針對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在實(shí)施過程中要把握農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制上要不斷創(chuàng)新，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。要以“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念為引領(lǐng)，把生態(tài)文明建設(shè)貫穿到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面和全過程。

（二）以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化要從兩個(gè)方面分析：一是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家桑加亞依據(jù)激勵(lì)有效性假設(shè)認(rèn)為成功的工業(yè)化是激勵(lì)、制度和能力三者之間相互作用的結(jié)果。[10]西部地區(qū)是少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)集中的地方，自身造血能力有限，要通過減稅、特殊行業(yè)免稅等優(yōu)惠政策引導(dǎo)城市工業(yè)體系向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)過程中要特別注意環(huán)境與生態(tài)保護(hù)?，F(xiàn)代化不能以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變成邊緣產(chǎn)業(yè)為代價(jià)，政府應(yīng)給村鎮(zhèn)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、提供金融和財(cái)政支持、激勵(lì)和引導(dǎo)要素供給，從而引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。西部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有其先天優(yōu)勢(shì)，很多地方都有特色農(nóng)產(chǎn)品，在發(fā)展特色產(chǎn)品時(shí)，要注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)與地理標(biāo)識(shí)。當(dāng)前，我國消費(fèi)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向偏好原生態(tài)食品，這為西部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來了前所未有的機(jī)遇。要鼓勵(lì)生產(chǎn)能手脫穎而出、迅速致富，再通過土地流轉(zhuǎn)方式，把土地集中起來集約式發(fā)展，按照市場(chǎng)需求打造出“一鄉(xiāng)一品”“幾鄉(xiāng)一品”等塊狀經(jīng)濟(jì)。此外，也要充分利用好“一帶一路”建設(shè)帶來的戰(zhàn)略機(jī)遇。

（三）以新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

十九大報(bào)告提出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。[11]新型城鎮(zhèn)化的提出為城鄉(xiāng)一體化提供了一條路徑。在西部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，西部地區(qū)要發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)以推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。在發(fā)揮西部大城市、中心城市擴(kuò)散效應(yīng)的同時(shí)，要鼓勵(lì)和支持西部地區(qū)中心城市建設(shè)。同時(shí)，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化應(yīng)以小城鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)為載體，改善農(nóng)民居住環(huán)境和就業(yè)模式，鼓勵(lì)農(nóng)民“洗腳上田”，使其角色轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)工人。[12]一般而言，城鎮(zhèn)化方向是城鎮(zhèn)向周邊推進(jìn)、吸納農(nóng)村人口的過程，經(jīng)濟(jì)條件與地理位置好的農(nóng)村也會(huì)逐漸就地城鎮(zhèn)化，在西部城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中農(nóng)村城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的突破口之一。

（四）推動(dòng)城市基本公共服務(wù)延伸至農(nóng)村

近幾年，我國財(cái)政導(dǎo)向由城市轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)兼顧，中央大力支持農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村道路、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入空前加大，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村義務(wù)教育制度在全國推廣，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在有條件的地方先行試點(diǎn)，形成了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向均等發(fā)展的態(tài)勢(shì)。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。國家對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的投入與支持是卓有成效的實(shí)踐，旨在加快建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制、探索構(gòu)建和諧社會(huì)體制，逐步探索出少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化模式。重慶市酉陽土家族苗族自治縣與浙江省景寧畬族自治縣的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展配套改革取得了較好成績：酉陽縣主要做法是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)工作，著重對(duì)戶籍制度、土地管理、基本公共服務(wù)、服務(wù)型政府等方面進(jìn)行探索，逐步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系；景寧縣的主要做法突出了社區(qū)的重要作用，把和諧社區(qū)建設(shè)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵舉措，以“人口集聚為目標(biāo)”制定新型城鎮(zhèn)化策略，逐漸形成“城市功能更加完善，城市風(fēng)貌更加獨(dú)特，民族特色更加彰顯”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新局面。少數(shù)民族地區(qū)可以借鑒酉陽縣與景寧縣兩地在城市基本公共服務(wù)延伸至農(nóng)村的成功經(jīng)驗(yàn)。

（五）高度重視民族教育，培育各類人才

在少數(shù)民族地區(qū)要更加注重基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、大學(xué)教育和特色教育，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長足的動(dòng)力支撐。對(duì)民族教育要予以扶持，要加大民族教育的投入，進(jìn)而改善民族教育發(fā)展的不充分問題。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，要充分利用民族產(chǎn)業(yè)特色，使之成為促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的助推器。人才是事業(yè)發(fā)展的根本力量，對(duì)于人才的吸引要出臺(tái)相關(guān)政策。除了吸引人才以外，對(duì)“企業(yè)家才能”要予以重視，讓“企業(yè)家才能”為少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（六）以優(yōu)化營商環(huán)境為重點(diǎn)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新

要通過改革和開放促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)加快體制機(jī)制創(chuàng)新，以優(yōu)化營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，提高運(yùn)行效率。要大力推進(jìn)行政管理體制改革，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)、從嚴(yán)問責(zé)、強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督以提升少數(shù)民族地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力。一要減少行政審批事項(xiàng)，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，切實(shí)提高行政服務(wù)效能；二要切實(shí)為少數(shù)民族地區(qū)綠色食品、農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)提供政策與資金支撐，不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境；三要要實(shí)施工商登記全程電子化改革，讓企業(yè)和群眾辦事更加便捷暢通；四要實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)部分監(jiān)管問題要予以明確并調(diào)整相應(yīng)事權(quán)；五要允許民間資本、外部資金參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低教育、醫(yī)療、育幼養(yǎng)老等領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻；六要發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大作用，吸引各類資本設(shè)立投資基金，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。