鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與問(wèn)題研究

霍雅芬

(河南大學(xué) 河南 開封 475004)

十九大首次提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨后中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。提出了產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織五大振興任務(wù)，對(duì)農(nóng)村振興進(jìn)行了全面部署。指出農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的主體，應(yīng)充分發(fā)揮其主體地位。作為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要組成部分，生態(tài)振興肩負(fù)著促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展，人與自然和諧共生的重要使命，同樣離不開公眾參與。但是，目前中國(guó)在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面多側(cè)重政府作用的發(fā)揮，公眾主要是配合作用，參與的積極性低，流于形式發(fā)揮不出真正的作用。所以在鄉(xiāng)村振興背景下應(yīng)該以新的發(fā)展理念來(lái)指導(dǎo)，將農(nóng)民作為生態(tài)振興的主體，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想，使農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮真正的作用才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的內(nèi)在聯(lián)系

（一）鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的必要性

從農(nóng)村環(huán)境污染的特點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境污染主要是農(nóng)村生活污染，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移污染造成的。其中農(nóng)村生活污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染呈現(xiàn)出污染源小且多，污染面廣且散的特點(diǎn)，需要投入大量的人力物力去治理，政府在治理上往往力不從心，供需響應(yīng)不足，使得效率低下。僅僅依靠政府，不吸收公眾的合理意見，無(wú)法保證決策的科學(xué)性、合理性。而公眾作為與環(huán)境密切相關(guān)的主體，可以了解到何時(shí)何地發(fā)生了哪些環(huán)境問(wèn)題，只有充分發(fā)揮公眾的作用，才能幫助政府了解環(huán)境問(wèn)題，糾正政府失靈，更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的目標(biāo)。

從公民環(huán)境權(quán)來(lái)看，參與農(nóng)村環(huán)境治理是保障公民治理主體地位以及環(huán)境權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。公民環(huán)境權(quán)是指公民對(duì)環(huán)境資源享有合法權(quán)利。目前，農(nóng)村環(huán)境污染對(duì)農(nóng)村的生命、財(cái)產(chǎn)等造成威脅，嚴(yán)重侵害了公民環(huán)境權(quán)。只有當(dāng)農(nóng)民參與到環(huán)境治理中時(shí)，他們才能明確自己的環(huán)境權(quán)利，明白國(guó)家環(huán)境相關(guān)的法規(guī)政策，更好地向國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)表明自己的權(quán)力以及通過(guò)一定的方式、途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)自身的環(huán)境權(quán)，保護(hù)自身合法權(quán)益。

從鄉(xiāng)村治理來(lái)看，自十八大以來(lái)，中央在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)方面不斷加強(qiáng)，農(nóng)村環(huán)境治理成為了地方治理能力建設(shè)的重要組成部分。公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理有利于推動(dòng)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)型。改善政府落后的環(huán)境管理方式和理念，提高辦事效率，夯實(shí)基層政權(quán)。通過(guò)完善公眾參與機(jī)制，深化和創(chuàng)新村民自治實(shí)踐，進(jìn)一步完善農(nóng)村民主協(xié)商，民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。讓農(nóng)民通過(guò)正常的程序和渠道積極參與環(huán)境治理，監(jiān)督和限制政府權(quán)力。促進(jìn)基層自治的發(fā)展，通過(guò)自治，法治和德治相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村治理制度的完善。

（二）鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的條件

通過(guò)組織振興即鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化，充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用，促進(jìn)基層黨組織、基層政府、村民自治組織在鄉(xiāng)村公共事物中的參與作用，不僅能重塑基層政權(quán)組織的功能和公信力，通過(guò)基層政府機(jī)構(gòu)改革和職能重建，下放政府權(quán)力，有效發(fā)揮基層自治組織的引導(dǎo)作用，讓農(nóng)民能夠積極參與其中。

文化振興可以在一定程度上促進(jìn)公眾參與意識(shí)覺(jué)醒以及提高參與環(huán)境治理的熱情?！罢绾弦弧睍r(shí)期鄉(xiāng)村治理體系含有可貴的集體主義精神。我國(guó)農(nóng)村存在大量非正式規(guī)范，包括一些傳統(tǒng)文化習(xí)俗、倫理規(guī)范等都屬于社會(huì)資本的要素。譬如很多地方的鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村事物的治理起到了重要作用。文化振興可以利用社會(huì)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理中公共參與，通過(guò)輿論、風(fēng)俗的約束讓不遵守環(huán)境準(zhǔn)則的人受到懲罰。

產(chǎn)業(yè)振興和人才振興能為鄉(xiāng)村社會(huì)留住和引進(jìn)人才，尤其對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人才外流的地區(qū)而言更是如此。產(chǎn)業(yè)振興和人才振興能為“三治”融合提供物質(zhì)和人才基礎(chǔ)，進(jìn)而能更好地為鄉(xiāng)村環(huán)境治理輸入德才兼?zhèn)渲?，更多專業(yè)人才參與到環(huán)境治理中來(lái)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境的改善和專業(yè)設(shè)施的完善。

二、公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一）政府主導(dǎo)下的邊緣參與

目前，中國(guó)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理主要是政府主導(dǎo)的“自上而下”的參與式方式，輕社會(huì)力量的傾向很明顯。公眾參與的程度受制于行政主管部門的態(tài)度，甚至很多地方存在公眾參與依賴于政府部門給了公眾多大的參與權(quán)限。這種觀念降低了普通民眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的熱情以及積極性。當(dāng)政府主管部門重視公眾參與時(shí)，就能使得公眾參與度高。相反，就變?yōu)榱恕白咝问?，走過(guò)場(chǎng)”。在這樣的背景下公眾參與多為觀念參與，大多數(shù)的人認(rèn)為應(yīng)該對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)，有參與意愿，但是卻不知道通過(guò)何種方式進(jìn)行參與。

（二）低層次的末端參與

學(xué)者S.R.Arstein提出了“民眾參與意識(shí)呈階梯狀分布”，公民參與過(guò)程分為三個(gè)階段，共有八個(gè)表現(xiàn)形式。在第一階段，政府操縱和宣傳教育是主流，公民基本上沒(méi)有參與；第二階段是象征性的公民參與，政府開始關(guān)注公民參與，但公民自己沒(méi)有參與意識(shí)；第三階段公民逐漸享有自身合法權(quán)利。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理民眾參與基本處于二和三的中間階段，雖然確實(shí)參與其中，但是參與積極性不高，并沒(méi)有發(fā)揮重要作用。多為事后和被動(dòng)參與，當(dāng)環(huán)境污染行為已發(fā)生或自身利益受到威脅后，通過(guò)檢舉或者訴訟等方法進(jìn)行維權(quán)。

（三）缺乏依托的無(wú)序參與

從2003年到2012年我國(guó)發(fā)生環(huán)境群體性事件初步統(tǒng)計(jì)230宗起步，其中農(nóng)村環(huán)保群體性事件占總數(shù)的79.6%。而環(huán)境群體性事件的開始，百姓都相信通過(guò)合法的信訪手段政府會(huì)給予處理。但是如果得不到政府部門的有效回應(yīng)，公眾就會(huì)采取極端手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，最終導(dǎo)致環(huán)境群體性事件爆發(fā)。還有個(gè)重要原因就是缺乏組織依托，國(guó)外公眾參與環(huán)境保護(hù)中社會(huì)組織發(fā)揮了重要作用。而在我國(guó)民間環(huán)保組織雖然在不斷發(fā)展，但是由于數(shù)量少且組織松散等原因，導(dǎo)致其作用不明顯，在審批上的不容易使得很難取得合法身份?，F(xiàn)有公眾參與保障制度不完善，只有非正常途徑才能引起重視，導(dǎo)致無(wú)序性參與。

三、農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與存在問(wèn)題的原因分析

（一）農(nóng)民環(huán)保觀念的缺乏

首先由于受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，多數(shù)農(nóng)民在觀念上缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的全面性認(rèn)識(shí)。在許多人的意識(shí)里，他們想要保護(hù)的環(huán)境只是一個(gè)與自身密切相關(guān)的生活環(huán)境，不包括在公共環(huán)境保護(hù)中，而對(duì)于公共環(huán)境保護(hù)，不在之列。而且長(zhǎng)期以來(lái)受政府主導(dǎo)的治理觀念的影響，導(dǎo)致在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中，政府負(fù)擔(dān)了主要責(zé)任，而廣大群眾認(rèn)為自己不再需要負(fù)擔(dān)責(zé)任，大部分人持旁觀者態(tài)度。再加上一些基層官員對(duì)于環(huán)保重要性認(rèn)識(shí)不足，一些人只是為了自身考核或者應(yīng)付檢查，而對(duì)于環(huán)保的宣傳力度和宣傳方式都存在問(wèn)題，并沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)，使得農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理更加缺乏動(dòng)力。

（二）公眾參與環(huán)保法規(guī)不健全

從20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)先后頒布《環(huán)境保護(hù)法》等法規(guī)，但是在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)這塊幾乎空白。2014年正式頒了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》國(guó)家才開始關(guān)注農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題，近年來(lái)國(guó)家通過(guò)修訂環(huán)保法等方式對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理逐漸重視。但是在實(shí)際基層治理中，并沒(méi)有對(duì)于公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理做出具體規(guī)定也沒(méi)有完善的支持體系，現(xiàn)存法規(guī)的實(shí)用性和可操作性有待提高。而且在農(nóng)村環(huán)境污染的諸多領(lǐng)域都存在空白，公眾參與環(huán)保法規(guī)極其薄弱。

（三）缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)措施

環(huán)境治理本是一個(gè)復(fù)雜的工程，農(nóng)村環(huán)境的治理過(guò)程更是需要社會(huì)和政府給予大量的成本支持。當(dāng)公眾認(rèn)為他們的參與成本高于收入時(shí)，他們會(huì)理性地選擇放棄參與。而意識(shí)到環(huán)境治理的成本比收益低的話，就會(huì)進(jìn)一步提高大家參與環(huán)境治理的積極性。因此，對(duì)公眾的參與可以采取恰當(dāng)?shù)募?lì)措施。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中，由于農(nóng)民自身環(huán)保意識(shí)的缺乏再加上很少地方有恰當(dāng)?shù)募?lì)等相關(guān)政策的缺乏，導(dǎo)致了公眾參與環(huán)境治理的意愿和熱情更加低下。

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的路徑

（一）文化振興培育社會(huì)資本，增強(qiáng)各主體間信任

普特南提出“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)效率?！痹谵r(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，社會(huì)資本的基礎(chǔ)是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。通過(guò)農(nóng)村環(huán)保組織或者是有自身環(huán)保規(guī)則的村民自治組織構(gòu)建當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)這些環(huán)保組織在當(dāng)?shù)毓帕蛘咴诮?jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使得村民主動(dòng)參與到農(nóng)村環(huán)保中來(lái)，在參與過(guò)程中逐步建立起對(duì)于政府以及參與主體之間的信任。利用農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的“熟人”社會(huì)的優(yōu)點(diǎn)，通過(guò)文化振興，促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗、道德規(guī)范對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)。同時(shí)制定符合當(dāng)?shù)氐摹洞逡?guī)民約》或者制度規(guī)范來(lái)規(guī)避信任中可能出現(xiàn)的搭便車行為。通過(guò)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范使整個(gè)農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生良好的信任。通過(guò)社會(huì)資本的構(gòu)建加強(qiáng)各主體間信任，讓農(nóng)民積極行動(dòng)起來(lái)，參與到環(huán)境治理中來(lái)。

（二）組織振興轉(zhuǎn)變政府職能，激勵(lì)公眾積極性

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境治理存在政府大包大攬的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象導(dǎo)致很多時(shí)候政府力不從心。面對(duì)這一現(xiàn)象，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府職能，將更多責(zé)任落實(shí)在基層組織上。幫助基層組織優(yōu)化村民自治制度，形成一套符合本地發(fā)展的自治制度體系，助力當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理工作。打破當(dāng)前環(huán)境保護(hù)縣級(jí)以上人民政府才有環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，通過(guò)環(huán)境保護(hù)法賦予村民自治組織在環(huán)境保護(hù)上的權(quán)力。此外，還應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的作用。政府可以在基層中挑選有積極性的人組成社會(huì)環(huán)保組織，逐漸擴(kuò)大環(huán)保組織影響力。實(shí)現(xiàn)規(guī)范化后，利用農(nóng)村社會(huì)中“精英”地位使其擴(kuò)大影響力，推動(dòng)村民積極性。同時(shí)政府還應(yīng)制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，如硬性的制度激勵(lì)，采取打分制將環(huán)境治理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核目標(biāo)；一定的精神激勵(lì)，如四川丹棱由縣環(huán)綜辦牽頭，每季度一次流動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)評(píng)選實(shí)際“十佳”和“十佳”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)“五好”、“五差”村鎮(zhèn)和“十優(yōu)美好庭院”配套一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，定額的獎(jiǎng)補(bǔ)，極大激勵(lì)了從官員到農(nóng)民的積極性。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保法規(guī)體系建設(shè)，確保公眾參與

農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理離不開政府的支持和法律法規(guī)的保障。應(yīng)該盡快完善確保農(nóng)民參與權(quán)的法律體系。在完善《環(huán)境保護(hù)法》及其它基本法的基礎(chǔ)上，制定針對(duì)農(nóng)村土壤、水源等污染問(wèn)題的專項(xiàng)的環(huán)保法。同時(shí)更應(yīng)保護(hù)農(nóng)民的生態(tài)權(quán)和完善信息公開制度。目前，中國(guó)農(nóng)村關(guān)于環(huán)境的群體性事件頻發(fā)的主要原因與農(nóng)民生態(tài)權(quán)利的缺失密切相關(guān)。而近年來(lái)有些對(duì)民眾有利項(xiàng)目卻遭到反對(duì)，根本原因在于不重視信息公開。建立完善的信息交流、公開制度，對(duì)于提高我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與的地位是必要的。應(yīng)該充分考慮農(nóng)民教育程度等問(wèn)題基礎(chǔ)上，以簡(jiǎn)單明了的方式進(jìn)行信息的公開。為了讓社會(huì)大眾更加充分了解現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題，還可以通過(guò)順口溜或者宣傳標(biāo)語(yǔ)等易懂的方式，加深農(nóng)民影響，讓農(nóng)名明白自己和政府的責(zé)任，以及政府真正秉承的“為民服務(wù)”的態(tài)度，建立對(duì)政府的信任，激發(fā)參與積極性。