全球化背景下毒品犯罪的治理實(shí)踐研究

鄭海, 陳嘉鑫

(西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院，重慶 401120)

一、全球化毒品犯罪治理的背景

毒品犯罪是指違反禁毒法規(guī)，破壞禁毒管制活動，應(yīng)受刑罰處罰的行為。毒品問題由來已久，目前已發(fā)展成為世界性難題，毒品犯罪已然全球化。毒品犯罪由最初人們看到其“利”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦乜吹狡涔餐摹昂Α?，正是這個因素導(dǎo)致世界各國在對毒品犯罪打防控方面的共識越來越多，從而奠定了毒品犯罪打防控的認(rèn)知基礎(chǔ)。同時，也是這個原因在一定層面上推動了警務(wù)全球化，“引起發(fā)展變化的重要條件之一便是當(dāng)代的發(fā)展態(tài)勢，這一態(tài)勢與某些大力宣傳并越來越為公眾所知的國際警務(wù)焦點(diǎn)有關(guān)，特別是與跨國販賣毒品、非法移民、邊界管制以及隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的不斷發(fā)展而引起的犯罪等問題有關(guān)……這些犯罪和打擊犯罪的國際趨勢使得人們更加清醒而普遍地認(rèn)識到，已經(jīng)迫切需要重新審視一些傳統(tǒng)的區(qū)域界限問題，如犯罪場所和警察采取管控措施恰當(dāng)?shù)乃痉ü茌牂?quán)以及司法程序等。隨著犯罪和警務(wù)越來越全球化和跨區(qū)域化，這些界限不像從前那樣固定和清晰了?！盵1]

(一)毒品犯罪鏈條商業(yè)化

毒品不是商品，但其具有商品的市場特征。一般認(rèn)為，商業(yè)源于原始社會“以物易物”的交換行為，它的本質(zhì)是交換而且是基于人們對價(jià)值認(rèn)識的等價(jià)交換。但是，隨著商業(yè)的發(fā)展，商業(yè)成為通過貨幣媒介進(jìn)行商品交換從而實(shí)現(xiàn)商品流通的商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，它通過一種有組織地提供顧客所需的商品與服務(wù)來獲得超過商品成本價(jià)格的利益。商業(yè)的“逐利”本性，使得它自發(fā)地以能夠獲得高額利益回報(bào)的商品來源和市場選擇作為追逐目標(biāo)，甚至在某些特殊領(lǐng)域還通過能夠適應(yīng)自身交換需求的市場培育來實(shí)現(xiàn)高額回報(bào)。在這個“商品選擇”和“市場培育”中，毒品因其超高額利潤而不幸中簽。特別是在現(xiàn)代社會發(fā)展過程中，人們的生活節(jié)奏加快所產(chǎn)生的諸多負(fù)面心理積恙成疾，一些人“自覺地”加入到毒品消費(fèi)者行列，為毒品消費(fèi)市場終端客戶的活躍注入了新的動力。此外，由于毒品從生產(chǎn)到消費(fèi)之間的鏈條較長，受到高額利潤的充沛市場動力驅(qū)使，毒品的流通環(huán)節(jié)亦更為活躍。在歷史進(jìn)程中，打擊毒品犯罪越嚴(yán)厲，毒品消費(fèi)市場因供給不足而出現(xiàn)毒品“提價(jià)”，毒品“價(jià)格”提升又讓供給方獲得了更高“利潤”空間。美國曾經(jīng)的禁酒[注]美國禁酒令是依據(jù)1919年1月16日批準(zhǔn)的美國第18憲法修正案和1919年10月28日通過的沃爾斯泰德法(Volstead Act)，在1920年1月16日第18憲法修正案生效日開始執(zhí)行，由聯(lián)邦禁酒探員(警察)執(zhí)法。推行禁酒令的驅(qū)動力主要來自于共和黨和禁酒黨。美國禁酒令的限制只在于酒的制造、販賣和運(yùn)輸，不包括酒的持有和飲用，因此在第18憲法修正案前就已經(jīng)購買或制造的酒在整個禁酒令有效期間都可以合法供應(yīng)。雖然酒的販賣已是非法，但仍然很容易在地下酒吧(speak easy，輕聲說話)和其他地下組織買到。合法和不合法的家庭釀酒在禁酒令有效期間都很流行，大量酒品從加拿大經(jīng)陸路或五大湖走私進(jìn)來，還有從法國的圣皮耶與密克隆群島，還有東岸甜酒經(jīng)營走私線等。和各國禁毒實(shí)踐為此做了注解。這種現(xiàn)象雖然存在多種不同的解讀，但商業(yè)因素確是其中不能忽視的要因。消費(fèi)動能牽引下的供給鏈條節(jié)點(diǎn)由商業(yè)要素鏈接并按市場規(guī)則進(jìn)行利益分享、系統(tǒng)單元自成體系、組網(wǎng)和修復(fù)能力強(qiáng)等商業(yè)模式[注]商業(yè)模式是實(shí)體根據(jù)自己的資源結(jié)合市場狀況與合作伙伴的利益要求而設(shè)計(jì)的一種商業(yè)運(yùn)行組織。這種商業(yè)運(yùn)行組織一般會涉及到供應(yīng)商、制造商、經(jīng)銷商、終端商以及消費(fèi)者等綜合性利益。商業(yè)模式是一種多贏價(jià)值體系，不同于單一的渠道策略，商業(yè)模式更多地是一種以利潤結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的組織結(jié)構(gòu)性設(shè)計(jì)，而不是一種簡單的渠道鋪貨策略。特征在毒品犯罪中凸顯。當(dāng)今世界，毒品商業(yè)化趨勢增強(qiáng)，毒品生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、販賣、消費(fèi)環(huán)環(huán)相扣，形成了非法毒品交易特有的地下畸形市場，商業(yè)化特征越來越明顯。

(二)毒品犯罪形態(tài)全球化

毒品的危害已經(jīng)讓全世界認(rèn)識到?jīng)]有哪一個國家可以獨(dú)善其身；毒品犯罪的治理，也沒有哪一個國家可以做到完全置身事外。形成這種“毒品犯罪無國界”現(xiàn)象的原因，在于毒品的商業(yè)品性——唯利是圖。

1.毒品源頭全球化。傳統(tǒng)毒品犯罪形態(tài)由于科技條件的限制，比較單一，主要以毒品產(chǎn)地為中心向周邊蔓延。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)交流不斷加強(qiáng)，毒品犯罪隨之向全球化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)全球化是資本求利性的必然結(jié)果，毒品犯罪蘊(yùn)含的極端暴利使毒品犯罪集團(tuán)在全球不斷開辟新的市場，市場的開拓必然會遇到來自其他國家和地區(qū)的法律、原生毒品犯罪集團(tuán)的重重阻力，最終促成毒品犯罪集團(tuán)之間的相互競爭、兼并與合作，毒品地下貿(mào)易全球化隨之形成。傳統(tǒng)上以世界四大毒品產(chǎn)地為中心向各地分散毒品，在毒品全球化的影響下，當(dāng)前四大毒品產(chǎn)地的毒品已蔓延至世界各地。除此之外，世界各地都出現(xiàn)了零零散散的小型毒品加工制作廠，其中以新型合成類毒品工廠居多，這些新型毒品制成后通過信息網(wǎng)絡(luò)，走私銷往世界各地，數(shù)量上已初具規(guī)模。

2.毒品流通全球化。毒品與其他商品一樣，有著尋求消費(fèi)市場的原動力，哪里有需求就到哪里去。以美國為例，“大多數(shù)在美國濫用的毒品都來源于境外，所以毒品偵查也自然而然地具有國際性廣度。國內(nèi)毒品的運(yùn)營，通常只是更大的國際共謀集團(tuán)的‘冰山一角’，是共謀者在這個集團(tuán)里一致違反美國毒品法的行為。毒品犯罪的國際性一面，將毒品案件偵查與許多其他刑事偵查區(qū)別開來”[2]。當(dāng)前世界毒品運(yùn)輸以四大毒源地為中心，毒品犯罪集團(tuán)開辟了多個秘密運(yùn)輸線路和轉(zhuǎn)運(yùn)地。如“金新月”地區(qū)的阿富汗，作為當(dāng)前世界第一毒品輸出國，以本國為中心開辟了經(jīng)伊朗到西歐、中歐，經(jīng)東南歐到土耳其的“巴爾干線”，以及以巴基斯坦或伊朗為轉(zhuǎn)運(yùn)中心的“南線”和以阿富汗為中心向外運(yùn)輸?shù)摹氨本€”。毒品犯罪集團(tuán)運(yùn)輸方式也突破了傳統(tǒng)的陸路販運(yùn)，開辟了海上運(yùn)輸路線和空運(yùn)路線。甚至為了確保毒品穩(wěn)定供給和開辟販毒新渠道，毒品犯罪人利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行販毒。從2016年10省份公安機(jī)關(guān)聯(lián)手破獲的特大網(wǎng)絡(luò)販毒案(公安部將此案列為部級毒品目標(biāo)案件)情況來看，犯罪人將快遞和微信、QQ等互聯(lián)網(wǎng)平臺的新興業(yè)態(tài)融入販毒鏈之中，增加了毒品新的流通方式。[3]據(jù)韓聯(lián)社2016年3月7日報(bào)道，韓國毒犯5年間猛增3成，檢方稱將24小時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)販毒。

根據(jù)聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)《2016年世界毒品報(bào)告》，在世界范圍內(nèi)緝獲的海洛因數(shù)量在2016年創(chuàng)下了新高。從海洛因的主要販運(yùn)流向可見，歐洲地區(qū)的海洛因使用數(shù)量趨于穩(wěn)定，但海洛因仍作為歐洲毒品執(zhí)法以及公共衛(wèi)生部門關(guān)注阿片類制劑的重點(diǎn)；在美洲，墨西哥成為了海洛因的重要原產(chǎn)國與過境國，消費(fèi)市場主要集中在美國、加拿大；亞洲是海洛因生產(chǎn)和販運(yùn)的大本營，以“金三角”、“金新月”地區(qū)為生產(chǎn)基地，其販運(yùn)網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)放射狀形態(tài)分布。亞洲、歐洲、非洲甚至美洲都成為其銷售的市場。毒品販運(yùn)網(wǎng)絡(luò)對全球形成的包剿難有空隙。雖然巴爾干路線、北方路線、南方路線非常搶眼，但毒品的不同種類又有著不同的消費(fèi)市場。可卡因是從古柯葉中提取的高純度物質(zhì)，其生產(chǎn)地區(qū)主要集中在“銀三角”地區(qū)，販運(yùn)路線的起點(diǎn)主要集中在南美洲哥倫比亞、巴西、秘魯、玻利維亞等國。北美作為可卡因的重要消費(fèi)地，其使用量在近年來有所提升。可卡因使用量在西歐與南歐也呈現(xiàn)蔓延趨勢，可卡因的歐洲流入地從西班牙、葡萄牙等國所處的伊比利亞半島變?yōu)榱藲W洲港口；非洲成為了可卡因重要的販運(yùn)過境地區(qū)，尤其是幾內(nèi)亞海灣，同時非洲也成為可卡因的新興市場，非洲內(nèi)部的可卡因緝獲重點(diǎn)呈現(xiàn)著從西非、中非向北非轉(zhuǎn)移的趨勢；可卡因向西亞、東亞、南亞、東南亞等亞洲地區(qū)的販運(yùn)數(shù)量持續(xù)增長；可卡因向大洋洲的販運(yùn)數(shù)量總體保持穩(wěn)定。因而，全球形成了各種毒品交織覆蓋的龐大毒品網(wǎng)絡(luò)。

由于近年來網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展，大量傳統(tǒng)的生活方式都因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)而發(fā)生天翻地覆的變化，毒品交易也與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生了全方位的契合點(diǎn)。根據(jù)全球毒品監(jiān)測網(wǎng)Global Drug Survey(GDS)連續(xù)三次對歐洲的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，毒品“暗網(wǎng)”(Dark Net)交易發(fā)展勢頭如潮，越來越多的吸毒者通過暗網(wǎng)的地下市場進(jìn)行毒品交易。毒品暗網(wǎng)交易使用比率與國家的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展水平以及政府對于網(wǎng)絡(luò)的管控力度有著密切的關(guān)系。近年來，世界范圍內(nèi)毒品暗網(wǎng)交易數(shù)量以及銷售額呈現(xiàn)雙遞增的趨勢，其中奧地利、法國、德國毒品暗網(wǎng)交易數(shù)量在全部毒品交易方式的比重在歐洲位列前三位。[4]

面對來勢洶涌的毒品暗網(wǎng)交易，“很多國家的執(zhí)法部門以及刑事司法系統(tǒng)仍未能有效地處理涉及‘暗網(wǎng)’的匿名網(wǎng)絡(luò)市場交易”。暗網(wǎng)的使用者——買賣雙方通常都會通過TOR網(wǎng)絡(luò)掩飾其真實(shí)的理位置，使得這一問題進(jìn)一步惡化。雖然TOR并不是一個完美的匿名解決方案，但是這對于許多尚未做好準(zhǔn)備的執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，確實(shí)阻止了他們調(diào)查工作的順利進(jìn)行。歐洲刑警組織(European Police Office，Europol)在2014年也曾作出同樣的呼吁，他們在2014年度報(bào)告中曾表示，他們在處理網(wǎng)絡(luò)毒品交易上還存在不足。報(bào)告指出，“執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律，建立技術(shù)團(tuán)隊(duì)以支持針對暗網(wǎng)的技術(shù)調(diào)查?！币虼?，聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)發(fā)布的2016年年度報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)，要對“暗網(wǎng)”上的非法交易進(jìn)行管制。

3.毒品消費(fèi)全球化。毒品全球化的動力來自于毒品消費(fèi)市場與消費(fèi)群體的活躍。隨著毒品犯罪的全球化，傳統(tǒng)毒品消費(fèi)市場也受到了一定的沖擊，來自不同國家和地區(qū)的毒品經(jīng)毒品犯罪組織之手運(yùn)送至世界各地，毒品消費(fèi)市場實(shí)現(xiàn)了世界性的交流互動。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)《2016年世界毒品報(bào)告》顯示，2014年注射吸毒流行率占15-64歲人口的百分比超過1%的主要為北美以及東歐地區(qū)，占15-64歲人口的百分比為0.51%-1%的主要為北美以及中亞地區(qū)，而南亞、大洋洲、南美、西歐等地占15-64歲人口的比率也達(dá)到了0.26%—0.50%。由此可見，注射吸毒流行率的較高地區(qū)與海洛因、可卡因等毒品的主要販運(yùn)目的地、毒品的消費(fèi)市場與消費(fèi)群體活躍程度呈現(xiàn)出高度的一致性。

(三)毒品犯罪利益多元化

毒品利益是一塊巨大的蛋糕，在利益的驅(qū)動下，人們無視蛋糕里面隱藏著的尖刀，瘋狂地啃食，前仆后繼。隨著世界毒品犯罪的常態(tài)化，毒品犯罪利益分割呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。

1.利益主體多元化。從毒品源頭看，傳統(tǒng)毒品產(chǎn)地多為政治控制薄弱、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。但是如今新型毒品的制造滲入到世界各地，甚至有些國家的化工企業(yè)也私下從事毒品制造，毒品源頭已不限于原有的世界四大產(chǎn)區(qū)。從毒品犯罪集團(tuán)組成看，現(xiàn)今毒品犯罪的利益集團(tuán)已不再像傳統(tǒng)上純粹由黑惡勢力組成，官員、恐怖組織、商業(yè)大亨等群體也與毒品犯罪集團(tuán)有所牽連。從犯罪分子性別年齡上看，傳統(tǒng)毒品犯罪分子多是男性青壯年，如今越來越多的女性和未成年人參與毒品犯罪，成為毒品利益瓜分主體。

2.主體利益多樣化。多元的主體產(chǎn)生多樣的需求，多樣需求的存在必將導(dǎo)致主體利益多樣化。傳統(tǒng)上毒品利益僅指利潤，隨著毒品市場全球化，毒品利益涉及的領(lǐng)域越來越廣泛。從目前來看，多元主體所追求的毒品利益包括世界政治、國家外交、資本流動、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會控制、疾病防治等。如阿富汗毒品問題就反映了上述集團(tuán)利益的多個方面：早在蘇聯(lián)入侵阿富汗期間，美國中央情報(bào)局(CIA)就開始卷入阿富汗毒品問題。[5]美國中央情報(bào)局通過毒品洗錢的方式為阿富汗費(fèi)都因人反抗蘇聯(lián)的秘密行動提供資助，甚至支持和保護(hù)當(dāng)?shù)氐亩酒方灰祝幻绹醒肭閳?bào)局還直接控制著阿富汗販運(yùn)毒品的通道，美國官員接受販毒集團(tuán)的賄賂，保護(hù)罌粟生產(chǎn)者的利益；歐美地區(qū)是阿富汗毒品提煉所需要化學(xué)物品的主要來源地與提供者；西方的銀行體系在規(guī)范等方面也存在著各式各樣的漏洞，為毒品洗黑錢行為提供了便利，從而使毒品交易所獲資金流入西方國家的銀行。30多年的國內(nèi)戰(zhàn)亂，摧毀了阿富汗脆弱而粗糙的灌溉系統(tǒng)，傳統(tǒng)農(nóng)作物無法正常生長，農(nóng)民被迫尋找其他謀生手段，而罌粟的高成活率和高價(jià)值也就成了他們的不二選擇。[6]

二、全球視野下毒品犯罪治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)國際禁毒政策分歧加劇

全球禁毒共識是世界禁毒統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)。禁毒統(tǒng)一戰(zhàn)線形成以來，一直有著毒品合法化之辯。強(qiáng)硬禁毒政策的反對者認(rèn)為，毒品“零容忍”態(tài)度致使毒品成癮者被邊緣化，侵犯了人與生俱來的自由與平等權(quán)利，同時禁毒政策導(dǎo)致毒品資源稀缺化，還增加了吸毒人群的死亡率。當(dāng)前，關(guān)于全面禁毒政策的分歧致使世界禁毒統(tǒng)一戰(zhàn)線出現(xiàn)了裂痕，2016年新一屆世界毒品問題特別聯(lián)大在紐約聯(lián)合國總部召開期間，美國鑒于國內(nèi)有的州已經(jīng)實(shí)行大麻合法化而軟化了毒品犯罪的鷹派立場，還有一批毒品產(chǎn)出國和交易國倡導(dǎo)毒品合法化或部分合法化。之前已經(jīng)有了玻利維亞的古柯合法化、沙特阿拉伯種植和販賣毒品行為刑罰缺位的先例。2018年10月17日，加拿大法律規(guī)定18歲成人持有30克以下的大麻皆屬合法。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡

毒品犯罪與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡是毒品得以生根發(fā)芽的基礎(chǔ)。毒品問題在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)造成的影響可能各異，但總會以各種方式影響著所有人。經(jīng)濟(jì)與毒品之間的關(guān)系在毒品原植物種植方面的聯(lián)系尤為明顯，這也是為什么世界四大毒品產(chǎn)地都為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的原因。一方面，由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，政府的控制力量在該地區(qū)就顯得相對薄弱，其結(jié)果是導(dǎo)致地區(qū)疏于監(jiān)管，當(dāng)?shù)厣鐣^為混亂，給了毒品生根發(fā)芽的生存間隙；另一方面，經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá)致使當(dāng)?shù)鼐用癫坏貌涣韺ね緩揭灾\求生路。經(jīng)濟(jì)與吸毒問題也密切相關(guān)，往往社會中較為貧窮的人受到吸毒的影響最大，這點(diǎn)從發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的吸毒人群中可以顯示出來。

(三)國際協(xié)作乏力

在全球禁毒戰(zhàn)線的指引下，大多數(shù)國家雖一致倡導(dǎo)打擊毒品犯罪，但在具體政策實(shí)施過程中，各國基于本國利益都有著不同的考量。各國簽署毒品管制公約中規(guī)定的國際合作與共同責(zé)任原則有著密切聯(lián)系，但援助方的增加與實(shí)際對于毒品相關(guān)部門援助額度的減少形成鮮明對比。在針對毒品源頭的打擊中，世界毒品產(chǎn)地多處于多個國家的交匯處，交界國政府往往會因此產(chǎn)生管轄權(quán)爭議，一國政府力量在具體執(zhí)行打擊措施時，犯罪分子往往利用國家分界線逃避追捕，緝毒人員稍有不慎就可能侵犯他國主權(quán)，造成諸多困擾。在國際禁毒協(xié)作行動中，面臨的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)問題往往使毒品犯罪打擊力度大打折扣。

(四)執(zhí)法能力落后于毒品更新

各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于毒品類型的掌握往往落后于跨國販毒組織。對于新型毒品的出現(xiàn)，各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能被動應(yīng)對，亡羊補(bǔ)牢式的信息收集致使各國對于遏制新型毒品的傳播擴(kuò)散收效甚微。瞬變性和多樣性解釋了為什么許多新的精神活性物質(zhì)吸食率的現(xiàn)有數(shù)據(jù)仍然非常有限。這些現(xiàn)實(shí)困難也解釋了為什么執(zhí)法機(jī)構(gòu)在新型毒品的更新上表現(xiàn)出滯后和無力，新的精神活性物質(zhì)的監(jiān)管以及加強(qiáng)與新的精神活性物質(zhì)有關(guān)的健康問題的能力建設(shè)，仍然具有挑戰(zhàn)性。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)在《2015年世界毒品執(zhí)行報(bào)告》中指出，新的精神活性物質(zhì)將繼續(xù)在市場上擴(kuò)散，在數(shù)量與多樣性方面都是如此。

(五)毒品犯罪關(guān)聯(lián)復(fù)雜化

各種社會矛盾、觀念沖突、利益爭奪等社會問題與毒品問題不斷交織，使得毒品犯罪治理的羈絆越來越復(fù)雜，治理難度越來越大。有學(xué)者指出，“墨西哥非法毒品交易之所以盛行不衰，是因?yàn)槟鞲缇⑷耸磕軌驈闹蝎@得利益”[7]。社會中的精英階層決定著社會治理措施的價(jià)值導(dǎo)向，利益集團(tuán)的相互博弈導(dǎo)致了當(dāng)下毒品犯罪的治理困境。

三、全球化背景下毒品犯罪治理對策

在全球化視野下，如何才能有效地開展毒品治理工作，營造禁毒氛圍，整合禁毒力量，發(fā)揮禁毒工作者的主動性、積極性與創(chuàng)造性是一個發(fā)人深省的問題。筆者結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)資料以及自身在禁毒實(shí)務(wù)部門的調(diào)研，總結(jié)出以下防控毒品犯罪的對策。

(一)強(qiáng)化毒品治理意識，彌合“禁毒”認(rèn)知差異

世界各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史傳統(tǒng)等各方面存在顯著的不同，各國政府與公民對毒品的態(tài)度也不盡相同，總體上分為嚴(yán)禁派與弛禁派兩大陣營。嚴(yán)禁派往往注意到毒品對國家、社會和人類不可逆轉(zhuǎn)的危害性；而弛禁派強(qiáng)調(diào)毒品對于一個國家經(jīng)濟(jì)的推動作用、一個國家或者地區(qū)的民眾對于毒品的“曖昧”觀念、一個國家或者地區(qū)民眾的吸毒傳統(tǒng)、吸毒者各種權(quán)利的保障。這兩大陣營也代表了國際社會對毒品的不同立場，一種主張認(rèn)為應(yīng)將毒品非法化，任何人從事與毒品相關(guān)的吸食、販賣、運(yùn)輸?shù)刃袨槎际沁`反《刑法》、《禁毒法》等法律法規(guī)的非法行為，將會受到法律的懲處；另一種觀點(diǎn)堅(jiān)定地支持毒品合法化，認(rèn)為公民吸食毒品等行為屬于天賦人權(quán)的范疇，不能被法律過多干涉，隨意地剝奪。兩大陣營觀念的沖突，勢必導(dǎo)致國際社會禁毒行動難以步調(diào)一致，國家與國家、地區(qū)與地區(qū)之間的禁毒力量難以整合。因此，國際社會需要強(qiáng)化對毒品的認(rèn)識，力爭形成毒品有害性的共識，進(jìn)而整合禁毒力量，深入推進(jìn)毒品治理工作。

(二)降低外部因素對毒品治理工作的影響

兩次鴉片戰(zhàn)爭折射出一國毒品治理存在的眾多外部牽絆。以舊中國的禁毒為例，清政府早在鴉片尚未泛濫之時，為維護(hù)自身的統(tǒng)治，禁煙的問題多次被提上議事日程，但基本流于空言，未見實(shí)效。[8]在鴉片戰(zhàn)爭前夕，清王朝統(tǒng)治階級內(nèi)部的“嚴(yán)禁派”與“弛禁派”發(fā)生激烈爭議，在維護(hù)民眾身心健康與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的博弈中，腐朽落后的舊中國沒能如愿禁毒。隨著第一次鴉片戰(zhàn)爭以及第二次鴉片戰(zhàn)爭的相繼爆發(fā)，列強(qiáng)打開了中國的國門，瘋狂進(jìn)行資源掠奪，喪失部分主權(quán)的中國更沒有禁止鴉片的勇氣和權(quán)力。因此，世界各國需要提升自身的國際影響力，維護(hù)自身的主權(quán)，積極行使毒品治理的權(quán)力，充分調(diào)動毒品治理的有利因素，最大程度消解不利要素，保證毒品治理行動免遭外部因素的干涉，確保禁毒工作的深入推進(jìn)。

(三)加強(qiáng)毒品治理協(xié)作水平

單純的國內(nèi)治理會直接導(dǎo)致毒品價(jià)格飆升，而毒品價(jià)格飆升又導(dǎo)致外部毒品市場活躍，最后毒品大量涌入形成強(qiáng)烈的治理反差。對于毒品“分散治理”產(chǎn)生的效果相悖于治理初衷的事例，時至今日仍不斷呈現(xiàn)。2007年6月，美國國會投票決定是否繼續(xù)對美國政府打擊哥倫比亞的可卡因交易計(jì)劃進(jìn)行財(cái)政支持。“哥倫比亞計(jì)劃”在執(zhí)行過程中飽受爭議，其行動主要分為兩個方面：一方面是向哥倫比亞國境內(nèi)的古柯種植園噴灑藥劑以破壞其生長，另一方面是培養(yǎng)、訓(xùn)練、裝備哥倫比亞的軍事以及警察力量。該計(jì)劃主要目的是打擊哥倫比亞境內(nèi)的毒品種植，減少可卡因從該國流入美國境內(nèi)。為推動該計(jì)劃的實(shí)施，美國從1999年至2007年雖然消耗了大約50億美元的資金，但卻收效甚微。盡管如此，美國國會最終還是考慮在原先每年7億美元的基礎(chǔ)上追加投入，用以推動哥倫比亞的禁毒工作。有專家認(rèn)為“哥倫比亞計(jì)劃”的失敗是顯而易見的：2004年至2006年，該國可卡因產(chǎn)量連續(xù)3年持續(xù)攀升，而且沒有任何跡象表明當(dāng)下的毒品產(chǎn)量小于計(jì)劃開始之初的1999年。另一個較為明顯的證據(jù)是自1999年以來，美國街頭的可卡因價(jià)格持續(xù)下跌，其從2003年的每克200多美元下跌至2006年的每克不到140美元。[9]換句話說，耗費(fèi)了50億美元后，美國毒品市場的可卡因數(shù)量不降反升，供給更為充足。由于哥倫比亞農(nóng)民必須依賴種植毒品維持生計(jì)，加之美國社會活躍的毒品市場旺盛的毒品需求，更重要的是美國外部源源不斷的“毒品輸入”，美國禁毒工作猶如“竹籃打水一場空”。這就形成了分散治理的效果與治理期望相悖的毒情態(tài)勢。綜上，包括美國在內(nèi)的世界各國想要贏得“禁毒戰(zhàn)爭”的勝利，都需要在毒品治理方面與其他國家開展廣泛而務(wù)實(shí)的合作。嘗試通過召開國際禁毒會議、制定國際禁毒共同綱領(lǐng)、簽署國際禁毒條約等方式提升毒品治理的協(xié)作化水平，應(yīng)是更為可行的選擇。

(四)優(yōu)化毒品犯罪治理的共同行為方式

毒品犯罪治理的共同行為方式主要包括禁毒策略一體化、司法協(xié)作、典型禁毒措施等。以“控制下交付”為例，它作為打擊毒品犯罪尤其是跨國有組織毒品犯罪的重要手段和措施，在1982年聯(lián)合國麻委會第七次特別會議上被首次列為討論議題。此后，世界各國在禁毒實(shí)踐中不斷完善和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。1988年聯(lián)合國維也納大會上通過的《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，首次以國際公約的形式確立了控制下交付的做法。1990年聯(lián)合國第十七屆特別會議上通過的《全球行動綱領(lǐng)》和1998年聯(lián)合國第二十屆特別會議通過的《加強(qiáng)國際合作以處理世界性毒品的措施》中，控制下交付得到了進(jìn)一步確認(rèn)和完善。[10]

(五)實(shí)現(xiàn)毒品問題由“碎片化治理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)型

毒品犯罪發(fā)展態(tài)勢猛烈，不僅有毒品經(jīng)濟(jì)的“高回報(bào)”吸引，更有洗錢、腐敗等因素的“風(fēng)助火勢”。毒品犯罪問題的“綜合治理”主要有反洗錢、替代種植等措施。首先，反洗錢作為一個法律概念最早出現(xiàn)在1988年12月19日《聯(lián)合國反對非法交易麻醉藥品和精神病藥物公約》中，該公約將洗錢界定為：為隱瞞或者掩飾因制造、販賣、運(yùn)輸任何麻醉藥品或者精神藥物所得之非法財(cái)產(chǎn)的來源，而將該財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)換或者轉(zhuǎn)移。2000年10月，加拿大皇家騎警和美國海關(guān)在加拿大的溫哥華共同主辦了“太平洋周邊地區(qū)打擊洗錢及金融犯罪會議”，該會議將反洗錢犯罪涉及的非法所得來源不斷擴(kuò)大，并且把犯罪收益洗為合法收入這一模式擴(kuò)大到三種情形：把合法資金洗成黑錢以用于非法用途，比如把銀行貸款通過洗錢變?yōu)槟橙嗽谫€場的資金，這即所謂的白錢洗黑；把一種合法的資金洗成另一種表面合法的資金，譬如把國有資產(chǎn)通過洗錢轉(zhuǎn)移到個人賬戶以達(dá)到侵占的目的，該洗錢本身就成為一個犯罪過程；將非法收入通過洗錢合法化，如企業(yè)將偷漏的稅款通過洗錢轉(zhuǎn)移到境外，即所謂的黑錢洗白。盡管對反洗錢有不同的定義，但是各國和國際組織在對洗錢活動本質(zhì)的理解上基本達(dá)成了共識，即洗錢是將非法收入合法化的過程。其次，替代種植是從鴉片等毒品的最初原料生產(chǎn)入手進(jìn)行治理，從而減輕毒品問題壓力。[11]譬如，在20世紀(jì)90年代中后期，國際禁毒組織與中國政府不斷給緬甸軍政府以及地方民族武裝施加壓力，并給予大量經(jīng)濟(jì)援助，要求他們鏟除罌粟，禁止毒品生產(chǎn)。緬甸軍政府利用國際輿論和壓力，采取分化瓦解各個擊破的策略，不斷蠶食侵吞地方民族武裝的地盤，以達(dá)到消滅地方武裝統(tǒng)一國家的目的。地方武裝迫于國際國內(nèi)壓力，迫不得已只好采取陽奉陰違的方式，在它外圍地區(qū)做些鏟除罌粟的表面工作。為了讓種植罌粟的緬甸山民能夠生存下去，中國方面提出替代種植的主張，并提供資金和優(yōu)惠政策，鼓勵和支持國內(nèi)企業(yè)到緬甸去搞替代種植。

(六)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能等高科技助力禁毒[12]

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的方興未艾，全球的毒品犯罪借助于科技的力量，愈發(fā)科技化、隱蔽化、智能化。為有效治理毒品犯罪，毒品犯罪的全球性治理也必須全面借力現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)。在機(jī)場、邊境口岸等毒品過境場所，各國可以嘗試運(yùn)用無線射頻技術(shù)，對過境人的身體以及隨身攜帶的物品進(jìn)行掃描，從而達(dá)到快速識別毒品的效果。國際刑警組織可以嘗試牽頭建立毒品情報(bào)信息系統(tǒng)，編織線上毒品治理網(wǎng)絡(luò)，各成員國一旦發(fā)現(xiàn)毒品可能流向境外時，及時在該系統(tǒng)中發(fā)布販毒人員、販毒手段、販毒交通工具、運(yùn)出地、流入地等信息，而流入國禁毒部門需要認(rèn)真分析、研判上述線索，與流出國實(shí)現(xiàn)毒品情報(bào)信息實(shí)時共享，力爭形成打擊跨國販運(yùn)毒品的合力。各國可以探索構(gòu)建“毒品治理科技防控墻”，運(yùn)用人防、物防與技防相結(jié)合的毒品防控模式，特別是發(fā)揮毒品技防的關(guān)鍵作用，充分挖掘毒品的大數(shù)據(jù)海量信息，力求實(shí)現(xiàn)繳獲毒品的及時性、抓捕販毒人員精確性的毒品治理目標(biāo)。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNDOC)應(yīng)當(dāng)全面收集各國禁毒機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，并通過SPSS等軟件開展分析統(tǒng)計(jì)，繪制各種毒品在世界范圍的流向圖，以供世界各國毒品治理部門開展更為精準(zhǔn)的防控工作。

(七)完善全球禁毒協(xié)作機(jī)制

進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界各國經(jīng)濟(jì)、政治、文化全球化趨勢明顯，而毒品犯罪作為一種特有的社會現(xiàn)象，也具有從“金三角”、“銀三角”、“金新月”等毒品產(chǎn)地向外不斷擴(kuò)張，并形成毒品犯罪全球化的態(tài)勢。為應(yīng)對毒品犯罪流動性強(qiáng)的局勢，警務(wù)全球化提上了議事日程，進(jìn)一步加強(qiáng)國際和區(qū)際警務(wù)協(xié)作十分必要。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNDOC)可以牽頭探索建立全球毒品治理協(xié)作機(jī)制，承辦全球毒品治理論壇，營造良好的禁毒氛圍，促使世界各國在禁毒問題上達(dá)成更多共識，進(jìn)而采取步調(diào)一致的禁毒行動，打破毒品情報(bào)信息的壁壘，整合禁毒戰(zhàn)線力量，合理運(yùn)用控制下交付等毒品偵查措施，著力提升全球的毒品治理效能。全球禁毒機(jī)制不是一朝一夕形成的，往往是從雙邊、多邊甚至區(qū)域性的禁毒合作機(jī)制逐漸發(fā)展而成的。因此，各國之間需要暢通毒品情報(bào)信息共享機(jī)制，積極開展毒品治理聯(lián)合執(zhí)法活動(如中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法等)，并形成長效機(jī)制，以集中全球精干禁毒力量，全力清剿世界毒品生產(chǎn)源頭地的毒品，精準(zhǔn)打擊毒品犯罪 共擔(dān)全球治理使命。