數(shù)字化時(shí)代跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與國(guó)際貿(mào)易的法律治理

每一次新的技術(shù)革命都會(huì)推動(dòng)國(guó)際市場(chǎng)發(fā)生深刻的變革，第一次工業(yè)革命所開(kāi)創(chuàng)的“蒸汽時(shí)代”和第二次工業(yè)革命開(kāi)創(chuàng)的“電氣時(shí)代”，聯(lián)通了陸陸、水陸，形成了世界市場(chǎng)，擴(kuò)大了貿(mào)易的地理范圍，產(chǎn)生調(diào)整運(yùn)輸關(guān)系等國(guó)際法律規(guī)則，推動(dòng)國(guó)際治理的深入化，國(guó)家成為參與全球貿(mào)易治理的主體之一；第三次工業(yè)革命開(kāi)創(chuàng)的“信息化時(shí)代”，交易的網(wǎng)絡(luò)化、電子化，加深了國(guó)家之間的聯(lián)系，信息產(chǎn)品成為交易對(duì)象。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)傳統(tǒng)數(shù)字化產(chǎn)品消費(fèi)變?yōu)楫a(chǎn)品的數(shù)字化消費(fèi)，如2016年遠(yuǎn)距離服務(wù)的交易金額已達(dá)到2488美元；2018年統(tǒng)計(jì)顯示，一些從事跨境數(shù)字貿(mào)易企業(yè)的收入已經(jīng)超過(guò)了不少?lài)?guó)家的國(guó)民生產(chǎn)總值。世界貿(mào)易組織發(fā)表的2018年世界貿(mào)易報(bào)告，以《世界貿(mào)易的未來(lái)：數(shù)字是如何改變?nèi)蛏虅?wù)》[1]為題，再次顯示出這場(chǎng)數(shù)字技術(shù)的革命對(duì)全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了根本轉(zhuǎn)變，首次提出數(shù)據(jù)流動(dòng)、隱私保護(hù)的規(guī)則成為數(shù)字貿(mào)易比較優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)。數(shù)字貿(mào)易依賴(lài)于傳統(tǒng)貿(mào)易方式，但又具有與傳統(tǒng)貿(mào)易不同的特點(diǎn)，即數(shù)字化的訂單、數(shù)字化平臺(tái)、數(shù)字化的交付等。[2]這場(chǎng)以智能化為代表的第四次工業(yè)革命，改變了貿(mào)易行為與貿(mào)易主體，法律制度也需要做出回應(yīng)。

一、數(shù)字化時(shí)代貿(mào)易的核心特征

前數(shù)字化時(shí)代是通過(guò)電子化的手段提高交易過(guò)程的效率，在國(guó)際市場(chǎng)中，各國(guó)生產(chǎn)的產(chǎn)品相互競(jìng)爭(zhēng)，生產(chǎn)、分配、銷(xiāo)售各交易環(huán)節(jié)沒(méi)有連接在一起，網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)成為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便捷化的工具，1990年國(guó)際商會(huì)的《國(guó)際貿(mào)易術(shù)語(yǔ)解釋通則》承認(rèn)了電子數(shù)據(jù)交換（EDI）作為交易憑證的法律效力。進(jìn)入數(shù)字化發(fā)展階段，企業(yè)根據(jù)本企業(yè)顧客的需求及企業(yè)自身特點(diǎn)，通過(guò)萬(wàn)維網(wǎng)或者物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向消費(fèi)者提供開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品、服務(wù)，產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)并聯(lián)，從而改變市場(chǎng)、消費(fèi)者、生產(chǎn)者的關(guān)系，政府也積極引入數(shù)字技術(shù)推動(dòng)智能化治理。在這一背景下，產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)模式，其核心要素是數(shù)據(jù)的交換。[3]

（一）數(shù)字化時(shí)代貿(mào)易的核心要素是數(shù)據(jù)

目前國(guó)際社會(huì)沒(méi)有普遍接受的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”定義，Bukht和Heeks在2017年將數(shù)字經(jīng)濟(jì)分為狹義和廣義兩類(lèi)，狹義的定義是指以《電信基礎(chǔ)協(xié)定》生產(chǎn)的部門(mén)和各種數(shù)字服務(wù)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)服務(wù)[4]。廣義的定義包括各種數(shù)據(jù)技術(shù)使用，如電子商務(wù)、自動(dòng)化和人工智能，分享經(jīng)濟(jì)和在線(xiàn)勞動(dòng)平臺(tái)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)OECD）將數(shù)字貿(mào)易定義為建立在數(shù)據(jù)流動(dòng)基礎(chǔ)上的貿(mào)易[5]，區(qū)分?jǐn)?shù)字貿(mào)易的標(biāo)準(zhǔn)是訂單是不是購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)，是否購(gòu)買(mǎi)信息以及參與交易的主體是誰(shuí)。但這種分類(lèi)方法是不能完全厘清數(shù)字貿(mào)易與傳統(tǒng)貿(mào)易的區(qū)別。數(shù)字貿(mào)易應(yīng)該是以平臺(tái)為基礎(chǔ)數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)的生態(tài)體系，包括傳播和持續(xù)措施的結(jié)合，數(shù)據(jù)的搜集和數(shù)據(jù)的流動(dòng)以及聯(lián)接使用者的設(shè)施，缺一不可，而核心要素就是數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)是以電子化方式存貯的資料，數(shù)據(jù)獲取、分析的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)類(lèi)型，通常分為名義分類(lèi)數(shù)據(jù)、順序分類(lèi)數(shù)據(jù)、等距數(shù)據(jù)、比率數(shù)據(jù)，名義數(shù)據(jù)是帶有個(gè)性特征的數(shù)字化資料，其他類(lèi)型的數(shù)據(jù)是用統(tǒng)計(jì)等分析工具獲取的加工數(shù)據(jù)。筆者更傾向于Aaronson對(duì)數(shù)據(jù)的分類(lèi)，即個(gè)人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、商業(yè)機(jī)密數(shù)據(jù)、機(jī)器間傳輸數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)。[6]這些數(shù)據(jù)并非都能用于國(guó)際貿(mào)易，最早納入法律調(diào)整范疇的數(shù)據(jù)是商業(yè)數(shù)據(jù)，各國(guó)通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)，由于商業(yè)數(shù)據(jù)不能公開(kāi)，所以法律通常禁止商業(yè)機(jī)密數(shù)據(jù)的市場(chǎng)交易。1988年澳大利亞的《隱私法案》將個(gè)人數(shù)據(jù)作為隱私權(quán)保護(hù)范圍，歐盟將個(gè)人數(shù)據(jù)與隱私權(quán)保護(hù)分離開(kāi)來(lái)，現(xiàn)行法律認(rèn)為規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)是指與可識(shí)別或已識(shí)別自然人有關(guān)的信息；可識(shí)別自然人是可以被直接或者間接的識(shí)別，特別是參考識(shí)別的特征如姓名、類(lèi)別化數(shù)字、地點(diǎn)數(shù)據(jù)，在線(xiàn)的身份或者一個(gè)或者更多與物理、生理、基因、心理、經(jīng)濟(jì)、文化或者社會(huì)身份有關(guān)的特征。由于大數(shù)據(jù)是對(duì)相關(guān)既存數(shù)據(jù)的分析，實(shí)際是將大數(shù)據(jù)納入到個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私權(quán)保護(hù)的范疇中。政府?dāng)?shù)據(jù)有公開(kāi)數(shù)據(jù)與機(jī)密數(shù)據(jù)，通過(guò)一國(guó)行政法規(guī)作為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)以保證其公開(kāi)性，貿(mào)易領(lǐng)域中要求政府遵循透明度原則，公開(kāi)涉及具體貿(mào)易措施的文件?！犊缣窖蠡锇殛P(guān)系協(xié)定》規(guī)定的可流動(dòng)的數(shù)據(jù)僅限于個(gè)人信息和政府公開(kāi)文件。

（二）數(shù)據(jù)化時(shí)代貿(mào)易的過(guò)程是數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與貿(mào)易聯(lián)接首先是因?yàn)橘Q(mào)易的電子化，即電子商務(wù)的發(fā)展，提供了跨境的交易，產(chǎn)生了數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。OECD在1980年發(fā)布的《關(guān)于保護(hù)隱私與個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的指南》中首次提出“跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”的概念，其所指僅僅為個(gè)人數(shù)據(jù)。1982年聯(lián)合國(guó)跨國(guó)公司中心將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)定義為“可被計(jì)算機(jī)等互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備識(shí)別的數(shù)據(jù)跨越國(guó)境進(jìn)行讀取、處理、存儲(chǔ)等活動(dòng)”[7]。歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》認(rèn)為跨境數(shù)據(jù)處理是個(gè)人數(shù)據(jù)的處理、獲取行為發(fā)生在一個(gè)以上成員國(guó)的控制者或者處理者之間，或者發(fā)生歐盟的一個(gè)控制者或者處理者的單一獲取行為但該行為實(shí)質(zhì)性的影響或者可能實(shí)質(zhì)性影響一個(gè)以上成員國(guó)的數(shù)據(jù)主體。筆者認(rèn)為由于數(shù)據(jù)的無(wú)形性，傳統(tǒng)地理上的國(guó)家領(lǐng)土邊界，即關(guān)境、國(guó)籍等不能作為跨境的標(biāo)志?？缇车臄?shù)據(jù)流動(dòng)應(yīng)以數(shù)據(jù)行為發(fā)生地為判斷標(biāo)志，即數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)處理者、數(shù)據(jù)的控制者間的交易行為發(fā)生在兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家境內(nèi)。

二、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的現(xiàn)狀

在數(shù)字化交易時(shí)期，國(guó)際社會(huì)更關(guān)注交易的安全，但當(dāng)數(shù)據(jù)本身能夠成為交易對(duì)象時(shí)，網(wǎng)絡(luò)的無(wú)國(guó)界和數(shù)據(jù)的濫用行為使政府和民眾產(chǎn)生了恐慌的心理。從20世紀(jì)六七十年代開(kāi)始，國(guó)家通過(guò)制定本國(guó)法律平衡個(gè)人權(quán)利保護(hù)和技術(shù)、商業(yè)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需求，通過(guò)設(shè)立超越國(guó)境的規(guī)則，即劃定法律上的“跨境邊界”，控制網(wǎng)絡(luò)主權(quán)范圍，保護(hù)國(guó)家主權(quán)和個(gè)人權(quán)利。由于國(guó)內(nèi)法的域外管轄適用產(chǎn)生了保護(hù)權(quán)利的沖突，所以歐美等國(guó)家都積極地通過(guò)多邊自由貿(mào)易協(xié)議等形式，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)政策制定者的立法空間[8]。這些規(guī)則區(qū)別于一國(guó)制定的單向限制本國(guó)數(shù)據(jù)傳輸至境外的法律法規(guī)，而是指為了保護(hù)數(shù)據(jù)安全和確保合理的數(shù)據(jù)流動(dòng)，在國(guó)際層面達(dá)成的關(guān)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。[9]

（一）歐盟主導(dǎo)的跨境數(shù)據(jù)權(quán)保護(hù)與貿(mào)易協(xié)定

歐盟在解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由與安全問(wèn)題上，采取了兩元路線(xiàn)和雙重待遇標(biāo)準(zhǔn)。在歐盟內(nèi)部，主要通過(guò)制定歐盟內(nèi)部統(tǒng)一的法律，將個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利作為一項(xiàng)基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)部的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)在1995年通過(guò)了《關(guān)于涉及個(gè)人數(shù)據(jù)處理的個(gè)人保護(hù)以及此類(lèi)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的第95 /46 /EC號(hào)指令》，2018年5月正式產(chǎn)生法律效力的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》[10]取代《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》，作為協(xié)調(diào)歐盟各成員國(guó)隱私權(quán)保護(hù)，延續(xù)了對(duì)歐盟委員會(huì)認(rèn)定具有“充分保護(hù)”的國(guó)家和區(qū)域進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)囊话阋?guī)則，并且制定了行政處罰的措施。歐盟有對(duì)個(gè)人信息權(quán)嚴(yán)格保護(hù)的立法傳統(tǒng)，在歐盟國(guó)家內(nèi)部數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)以自由為原則。在向境外第三國(guó)轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)時(shí)，數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者必須得到個(gè)人數(shù)據(jù)主體的同意，同時(shí)要求處理者和控制者之間就責(zé)任分配的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，并且寫(xiě)入合同之中。

但對(duì)外時(shí)，一方面通過(guò)歐盟內(nèi)部的規(guī)則產(chǎn)生的域外效力，影響數(shù)據(jù)交易的各類(lèi)私人主體行為；另一方面通過(guò)歐盟與外部國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作談判推動(dòng)內(nèi)部規(guī)則的外部化。針對(duì)由歐盟國(guó)家傳輸至非歐盟國(guó)家的數(shù)據(jù)行為，第一，通過(guò)其內(nèi)部規(guī)則要求跨境數(shù)據(jù)的處理者、控制者所在的國(guó)家必須得到歐盟公共機(jī)構(gòu)的評(píng)估與認(rèn)證。第二，歐盟與少數(shù)國(guó)家簽定了經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定中包含數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)容，如歐盟與印度尼西亞在2018年簽定的協(xié)定涉及到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的條款，規(guī)定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的數(shù)據(jù)包括個(gè)人數(shù)據(jù)和非個(gè)人數(shù)據(jù)，明確提出禁止跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的保護(hù)性壁壘，要嚴(yán)格遵守歐盟的數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私規(guī)則，承認(rèn)數(shù)據(jù)權(quán)是歐盟基本權(quán)利之一且不具有協(xié)商性；取消影響數(shù)據(jù)流動(dòng)的四類(lèi)本地化措施，禁止要求在成員國(guó)境內(nèi)使用的計(jì)算設(shè)施進(jìn)行強(qiáng)制性認(rèn)證；數(shù)據(jù)的強(qiáng)制性本地化措施；禁止在另一成員國(guó)地域內(nèi)存貯和處理數(shù)據(jù)；其他依靠計(jì)算設(shè)施完成跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)南拗啤?/p>

（二）以美國(guó)主導(dǎo)的商業(yè)信息自由流動(dòng)貿(mào)易協(xié)定

美國(guó)認(rèn)為信息是對(duì)數(shù)據(jù)的處理而獲得的資料，個(gè)人信息包括個(gè)人數(shù)據(jù)，主張信息不受限制的自由流動(dòng)，但要求數(shù)據(jù)控制者確保數(shù)據(jù)安全。美國(guó)最先在雙邊貿(mào)易協(xié)定中規(guī)定對(duì)數(shù)字產(chǎn)品免征關(guān)稅的條款。2015年美國(guó)主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》是第一個(gè)在電子商務(wù)章節(jié)中專(zhuān)門(mén)規(guī)定數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的自由保障和例外條款的多邊貿(mào)易協(xié)定[11]，這為在貿(mào)易協(xié)定中納入數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)囊?guī)定提供了參考的范本。

在美國(guó)退出上述談判之后，又將其觀點(diǎn)融入到新的協(xié)定中，2018年10月30日達(dá)成的《美國(guó)—加拿大—墨西哥貿(mào)易協(xié)定》第19章中用了18個(gè)條款規(guī)定了“數(shù)字貿(mào)易”的專(zhuān)題，包括算法、投資、計(jì)算設(shè)施、數(shù)字產(chǎn)品的定義，把信息分為政府信息、個(gè)人信息，信息內(nèi)容的提供者、交互式信息提供者、主動(dòng)商業(yè)信息提供者等。第一，數(shù)字貿(mào)易分為數(shù)字產(chǎn)品的貿(mào)易，規(guī)定了數(shù)字產(chǎn)品是計(jì)算機(jī)程序、文本、影視、圖像、錄音或者其他通過(guò)數(shù)字編制、為商業(yè)銷(xiāo)售或者分銷(xiāo)，能夠以電子形式傳輸，要求提供給數(shù)字產(chǎn)品非歧視性待遇；第二，保護(hù)在線(xiàn)消費(fèi)者的權(quán)利和個(gè)人信息，承認(rèn)在線(xiàn)消費(fèi)者免受欺詐和欺騙性的商業(yè)行為的權(quán)利和各國(guó)采取國(guó)內(nèi)法保護(hù)措施；第三，在個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題上，肯定了保護(hù)個(gè)人信息對(duì)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重要性的同時(shí)，要求各成員提高本國(guó)國(guó)內(nèi)的立法水平，盡可能地與國(guó)際機(jī)構(gòu)的規(guī)定保持一致。包括限制收集、選擇權(quán)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、意圖特定化、使用限制、安全保障、透明度、個(gè)人參與和責(zé)任，提供給數(shù)據(jù)使用者非歧視性待遇；第四，承認(rèn)APEC的自愿保護(hù)體系，要求各成員國(guó)應(yīng)該納入本國(guó)的立法中，符合隱私保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，被授權(quán)在亞太組織成員國(guó)之間進(jìn)行自由數(shù)據(jù)傳輸；第五，禁止采取限制或者禁止跨境信息流動(dòng)自由的措施，禁止本地化計(jì)算設(shè)施的要求。為了公共政策而采取的措施必須符合GATT第20條的規(guī)定，不能構(gòu)成任意或武斷地歧視，且不能超過(guò)必要的限度；第六，通過(guò)禁止采取限制進(jìn)入和使用網(wǎng)絡(luò)，消費(fèi)者選擇服務(wù)和應(yīng)用必須有安全管理措施、不能損害網(wǎng)絡(luò)安全、可以獲得措施的信息。

歐盟確立自身的個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并積極推動(dòng)歐盟法律的域外適用，政府通過(guò)公權(quán)力界入數(shù)據(jù)的保護(hù)，要求數(shù)據(jù)從個(gè)人轉(zhuǎn)移給處理者進(jìn)行流通環(huán)節(jié)之前必須滿(mǎn)足一定條件。美國(guó)則以交易客體為劃分依據(jù)，建立消費(fèi)者個(gè)人信息與商務(wù)經(jīng)營(yíng)者之間平等的跨境環(huán)境，在保障消費(fèi)者權(quán)利的同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者也有救濟(jì)的權(quán)利；在肯定國(guó)內(nèi)法效力的同時(shí)，要求制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)企業(yè)自愿認(rèn)證的方式加以實(shí)施。雖然歐美采取的路徑不同，但也有共同點(diǎn)，即認(rèn)為本地化的數(shù)據(jù)規(guī)則可能構(gòu)成新的貿(mào)易壁壘，越來(lái)越重視權(quán)衡國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)、信息安全以及信息流動(dòng)自由之間的關(guān)系，進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)與保障國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)的平衡。

三、數(shù)字化時(shí)代跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際貿(mào)易法律治理挑戰(zhàn)

根據(jù)比較貿(mào)易理論，促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，貿(mào)易各國(guó)都可以從中獲益。但是在理想貿(mào)易模型之下，什么是各國(guó)貿(mào)易的優(yōu)勢(shì)？各國(guó)如何獲取比較優(yōu)勢(shì)？制定怎樣的規(guī)則才能保證公平的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)？傳統(tǒng)國(guó)際貿(mào)易法律治理的路徑，是通過(guò)取消或者限制貿(mào)易各國(guó)采取阻礙貿(mào)易自由流動(dòng)的措施，讓資源在國(guó)際市場(chǎng)中進(jìn)行合理的配置，從而接近理想的模型狀態(tài)。公平競(jìng)爭(zhēng)的貿(mào)易環(huán)境給予貨物、服務(wù)提供者、知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者以國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇，這樣在貨物貿(mào)易中，取消或者降低關(guān)稅，禁止數(shù)量限制等非關(guān)稅壁壘措施；在服務(wù)貿(mào)易中，逐步取消市場(chǎng)準(zhǔn)入限制和給予國(guó)民待遇；在技術(shù)貿(mào)易中，要求各成員國(guó)給予最低要求的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，等等。那么，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是否存在這些措施？實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)是否能夠帶來(lái)福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？這些都對(duì)現(xiàn)存國(guó)際貿(mào)易法律制度提出了挑戰(zhàn)。

（一）貿(mào)易自由化與安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

自由貿(mào)易是當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織和WTO共同推進(jìn)的目標(biāo)。自由貿(mào)易有助于國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，各國(guó)應(yīng)提高對(duì)外開(kāi)放水平，取消、削減關(guān)稅壁壘，減少對(duì)國(guó)際貿(mào)易的限制性影響。[12]在自由貿(mào)易環(huán)境下，國(guó)家仍然會(huì)產(chǎn)生利益上的沖突，利益涉及到資源等經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和安全利益。WTO協(xié)定既保證公平貿(mào)易環(huán)境，同時(shí)又將安全例外作為成員方行使義務(wù)的豁免。雖然各成員方?jīng)]有對(duì)什么是安全劃定明確的界線(xiàn)，但經(jīng)過(guò)分析應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)安全（保障措施、國(guó)家收支平衡）、公共道德等。在數(shù)字化背景下保障安全成為貿(mào)易的首要價(jià)值追求，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)將各個(gè)國(guó)家聯(lián)系在一起，病毒通過(guò)網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散到各個(gè)地方，影響著網(wǎng)絡(luò)使用者的安全；大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模集中收集、存儲(chǔ)和分析，跨境傳輸?shù)臄?shù)據(jù)不單局限于個(gè)人數(shù)據(jù)，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、政府?dāng)?shù)據(jù)的大規(guī)模傳輸成為可能。維護(hù)數(shù)字貿(mào)易環(huán)境下的網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字交易安全，既是國(guó)家主權(quán)的要求，也是保障數(shù)字貿(mào)易主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的要求。追求安全價(jià)值不是單一國(guó)家的任務(wù)，而是各國(guó)共同的任務(wù)。

（二）自由貿(mào)易與數(shù)據(jù)本地化措施

近年來(lái)，用戶(hù)信息大規(guī)模泄露事件在全球頻繁發(fā)生，特別是“斯諾登事件”之后，目前，已有超過(guò)60個(gè)國(guó)家陸續(xù)以合理公共政策目標(biāo)為由出臺(tái)數(shù)據(jù)本地化[13]的要求。數(shù)據(jù)本地化措施包括要求數(shù)據(jù)必須在當(dāng)?shù)卮尜A、數(shù)據(jù)處理主體的當(dāng)?shù)爻煞只?、禁止某?lèi)數(shù)據(jù)出口等。這些措施在結(jié)果上限制了數(shù)據(jù)的自由出口，但是政府之所以采取這樣的措施其目的并非因?yàn)樽璧K貿(mào)易的自由流動(dòng)。Anupam Chander 和Uyen P. Le在2014年發(fā)表一份《數(shù)據(jù)本地化和全球網(wǎng)絡(luò)》[14]的報(bào)告，研究16個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)本地化措施目的，結(jié)果證實(shí)這些國(guó)家的目的多數(shù)是為了防止犯罪行為侵害個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私權(quán)或者侵害國(guó)家的公共安全，也有防止某些國(guó)家對(duì)海外數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行監(jiān)控而損害他國(guó)的安全。采取措施的國(guó)家希望將數(shù)據(jù)控制在本國(guó)地域范圍內(nèi)，通過(guò)行使司法主權(quán)對(duì)損害公共利益的行為實(shí)施必要的刑事或行政性懲罰。

當(dāng)然這些數(shù)據(jù)本地化措施確實(shí)是阻礙了數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，但是否真正能達(dá)到對(duì)個(gè)人信息和國(guó)家安全保護(hù)的效用存疑。[15]有學(xué)者認(rèn)為，從技術(shù)的角度而言，只要服務(wù)器接入互聯(lián)網(wǎng)，存儲(chǔ)地點(diǎn)并不能影響數(shù)據(jù)的安全水平，數(shù)據(jù)安全實(shí)際上并不取決于數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)地點(diǎn)，而是數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和傳輸?shù)姆绞健16]因此，要求數(shù)據(jù)本地化措施并不合理，而應(yīng)以保障數(shù)據(jù)安全為目標(biāo)，對(duì)數(shù)據(jù)處理者、控制者施加保障安全傳輸?shù)牧x務(wù)。這也是歐盟所采取的措施，即評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家、企業(yè)是否能夠達(dá)到提供保證數(shù)據(jù)處理、控制的安全標(biāo)準(zhǔn)。這種措施雖然沒(méi)有直接限制數(shù)據(jù)的出口，但也有其不合理性，因?yàn)槠髽I(yè)在提供商業(yè)服務(wù)時(shí)往往涉及大量、多次的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，這為企業(yè)帶來(lái)更高的合規(guī)成本，從而在一定程度制約了數(shù)據(jù)的域外傳輸。

四、調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際貿(mào)易法律治理的建議

伴隨著新技術(shù)發(fā)展，從傳統(tǒng)的機(jī)械時(shí)代到現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)智能時(shí)代，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)事實(shí)上對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展又加注了新的動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)全球化的核心是生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)得到自由、高效率的優(yōu)化配置和流動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)的是包容、普惠、互利、共贏。數(shù)字貿(mào)易治理的根本原則是縮小技術(shù)鴻溝，先進(jìn)的國(guó)家與后進(jìn)國(guó)家應(yīng)該不沖突，不對(duì)抗，雙方管控分歧，相互尊重，合作共贏，以此為核心原則形成網(wǎng)絡(luò)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”。2018年12月歐盟與日本簽定的《經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》是歐盟與受美國(guó)規(guī)則影響的兩大體系間的首次對(duì)話(huà)與合作。該協(xié)定使用了11個(gè)條款為數(shù)字貿(mào)易制定了框架性的規(guī)則，明確了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)談判將在未來(lái)三年內(nèi)完成。我國(guó)在世界達(dá)沃斯論壇表明積極參與世界貿(mào)易組織關(guān)于電子商務(wù)的談判，支持?jǐn)?shù)字貿(mào)易的多邊合作框架，通過(guò)共商、共建達(dá)成符合數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境需求的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)貿(mào)易規(guī)則。

（一）建立貿(mào)易環(huán)境中的安全原則

對(duì)話(huà)與協(xié)商是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下國(guó)際規(guī)則制定的方式與程序。促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)使用者對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的信賴(lài)，維護(hù)誠(chéng)信的貿(mào)易環(huán)境，得到了大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可。以歐盟與日本經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定為例，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的貿(mào)易環(huán)境是各方認(rèn)為欺詐性的合同或者行為、侵犯?jìng)€(gè)人數(shù)據(jù)和隱私權(quán)是法律或者規(guī)則所禁止的。

數(shù)字貿(mào)易中的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自由貿(mào)易理論的發(fā)展認(rèn)識(shí)，國(guó)家在制定和實(shí)施國(guó)家貿(mào)易戰(zhàn)略、貿(mào)易政策的過(guò)程中應(yīng)以一種動(dòng)態(tài)的、多元的國(guó)家利益觀為指導(dǎo)。因此出于安全考量對(duì)一些政府、公共數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行合理限制是符合自由貿(mào)易的發(fā)展目標(biāo)的。目前討論以WTO法律框架規(guī)制一國(guó)限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)措施的國(guó)際法限度停留在理論層面，迄今為止沒(méi)有一例通過(guò)適用GATS條款解決成員國(guó)限制數(shù)據(jù)跨境政策引發(fā)爭(zhēng)議的案例。即使是在理論上的適用探討中，也遇到了許多規(guī)制空白和解釋困境。美國(guó)將金融數(shù)據(jù)服務(wù)排除在外，而歐盟也將WTO裁決的賭博、廣播等涉及在線(xiàn)的服務(wù)也排除在了數(shù)字貿(mào)易之外。這些國(guó)家都傾向于在現(xiàn)有WTO附件規(guī)則之外就數(shù)字貿(mào)易再行協(xié)商。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不依賴(lài)有形貨物的交易，也不涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，但電子商務(wù)的在線(xiàn)交易也不能完全排除在服務(wù)貿(mào)易的范圍之外，因此由WTO主導(dǎo)下的多邊合作機(jī)制是必要的。

（二）通過(guò)包容性制度提升各國(guó)數(shù)字貿(mào)易的準(zhǔn)入能力

數(shù)字貿(mào)易必須通過(guò)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和平臺(tái)完成。技術(shù)發(fā)展水平在國(guó)家間的差異性，一些落后國(guó)家沒(méi)有能力分享數(shù)字貿(mào)易帶來(lái)的全球福利增長(zhǎng)，差距不斷地?cái)U(kuò)大。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性和高額的建設(shè)花費(fèi)，使這些國(guó)家負(fù)擔(dān)成本，此外出于對(duì)安全的考慮，政府在引進(jìn)技術(shù)時(shí)非常慎重。為了解決這一問(wèn)題，打破網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施供給的壁壘，允許多元主體參與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，保障政府的選擇權(quán)，能夠在一定程度上消除顧慮。WTO雖然達(dá)成了《基礎(chǔ)電信協(xié)定》作為服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定下的附件，對(duì)電信產(chǎn)品關(guān)稅的降低起到了積極的作用，但禁止或者限制關(guān)稅措施是不能提高落后國(guó)家的參與度。因此，通過(guò)談判，應(yīng)該減少網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入壁壘，促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易的便利化。

（三）通過(guò)談判確定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的協(xié)調(diào)路徑

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不是單純的國(guó)內(nèi)法問(wèn)題，也不僅是私法的問(wèn)題。對(duì)于兼具有公法和私法特性的法律關(guān)系的國(guó)際協(xié)調(diào)，可以選擇制定統(tǒng)一的實(shí)體法律制度（國(guó)際條約）或者制定統(tǒng)一的沖突規(guī)范（國(guó)際私法規(guī)則）。傳統(tǒng)國(guó)際法理論具有公法性質(zhì)的措施原則上只能在本國(guó)地域范圍內(nèi)有效，那么在另一國(guó)獲得承認(rèn)的前提也是不能與本國(guó)的公共秩序相抵觸。對(duì)于數(shù)據(jù)的保護(hù)，越來(lái)越傾向于納入公法控制的范疇，這種公私兼有的領(lǐng)域是其他類(lèi)型權(quán)利的保護(hù)所沒(méi)有的。

在利益錯(cuò)綜復(fù)雜的數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，制定統(tǒng)一的實(shí)體法律制度，約束或者統(tǒng)一各國(guó)政府對(duì)該領(lǐng)域的干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)，必須在實(shí)質(zhì)問(wèn)題上取得一致共識(shí)的前提下才得以實(shí)現(xiàn)。WTO成員方在2012年開(kāi)始嘗試在WTO協(xié)定之外達(dá)成一份國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的補(bǔ)充協(xié)議，討論數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題。談判各方在數(shù)據(jù)保護(hù)的政策目標(biāo)存在著很大的分歧，歐盟要求遵循WTO的基本義務(wù)并承認(rèn)國(guó)內(nèi)法措施的合法性；美國(guó)不認(rèn)為WTO現(xiàn)行的規(guī)定應(yīng)該適用于數(shù)據(jù)貿(mào)易，各成員方應(yīng)該保障商業(yè)信息的自由流動(dòng)，特別是取消數(shù)據(jù)本地化措施；日本主張自由流動(dòng)僅限于數(shù)字編碼信息；我國(guó)代表發(fā)展中國(guó)家提出了保障各國(guó)的平等參與權(quán)，促進(jìn)貿(mào)易的便利化。這些分歧使統(tǒng)一實(shí)體規(guī)則的談判停滯。

在2018年歐盟與日本簽定的《經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》中，我們看到主要國(guó)家和地區(qū)觀點(diǎn)的妥協(xié)，為未來(lái)實(shí)體規(guī)則承諾的達(dá)成奠定基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)在：第一，根本原則的一致性；無(wú)論美國(guó)、歐盟還是日本，都認(rèn)可數(shù)字貿(mào)易的根本是增加消費(fèi)者對(duì)于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的認(rèn)知度和信任度，增強(qiáng)消費(fèi)者的信心是發(fā)展的基礎(chǔ)。第二，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于各國(guó)的合作；在現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易法律規(guī)則中，只有涉及到數(shù)字貿(mào)易內(nèi)容的協(xié)定強(qiáng)調(diào)國(guó)家之間的合作，特別是數(shù)據(jù)的流動(dòng)涉及到一國(guó)的公共秩序，由于“公共道德”與“公共秩序”本身屬于模糊性概念，其內(nèi)涵和外延都具有不確定性，同時(shí)它也是變動(dòng)性概念，不同時(shí)代不同區(qū)域?qū)Α肮驳赖隆⒅刃颉钡慕缍ù嬖诓町?，如WTO雖然允許各成員方引用例外條款，但在援引例外條款時(shí)無(wú)論在條文解釋上還是舉證責(zé)任上都面臨相當(dāng)?shù)睦щy。因此，各成員方之間的國(guó)際合作是必要的。

（四）通過(guò)設(shè)置跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的例外條款作為安全閥

實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的前提是，保障數(shù)字貿(mào)易各方主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)橐粐?guó)實(shí)施本地化措施具有合理性，如果完全要求國(guó)家禁止使用，以經(jīng)濟(jì)利益的獲取換取一國(guó)國(guó)家安全是不對(duì)等的。所以，各國(guó)應(yīng)該承認(rèn)本地化措施的正當(dāng)性，可以通過(guò)國(guó)際合作逐步取消直接限制或者將直接限制轉(zhuǎn)為間接限制，由國(guó)家直接保持權(quán)利轉(zhuǎn)向由國(guó)家與市場(chǎng)主體共同承擔(dān)責(zé)任。

例外條款是多邊貿(mào)易協(xié)定項(xiàng)下的重要規(guī)定，承擔(dān)著“安全閥”的作用。一般來(lái)說(shuō)，WTO以促進(jìn)自由貿(mào)易，最小化對(duì)貿(mào)易的限制為規(guī)制目標(biāo)，各國(guó)必須遵守具體承諾。在特殊情況下，當(dāng)遵守承諾構(gòu)成對(duì)國(guó)家利益、人權(quán)、環(huán)境保護(hù)等的威脅時(shí)，例外條款即被觸發(fā)，成為豁免一國(guó)貿(mào)易限制措施的依據(jù)。例外條款作為貿(mào)易價(jià)值和非貿(mào)易價(jià)值的平衡手段，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在政府對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇做出承諾的基礎(chǔ)上，賦予政府權(quán)力，在需要保護(hù)其他位階相同或較高的法益時(shí)得以觸發(fā)例外條款，允許對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制，只要該限制措施不構(gòu)成對(duì)貿(mào)易的變相限制。例外條款運(yùn)作的一個(gè)重要的意義是區(qū)分貿(mào)易保護(hù)主義和合理保護(hù)政策，劃清合法保護(hù)與非法保護(hù)的界限。因此，在適用中如何界定“合理公共政策目標(biāo)”、如何論證該限制措施是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)所“必要的”、如何判斷是否滿(mǎn)足序言“非歧視性”是三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。對(duì)于“合理公共政策目標(biāo)”的解釋主體與解釋方法，可以采取有限制的單邊主義解釋方法，即：由采取數(shù)據(jù)本地化措施的國(guó)家來(lái)定義何為合法公共目標(biāo)政策，以及該目標(biāo)政策存在于該國(guó)，亦由被訴國(guó)承擔(dān)舉證責(zé)任證明采取數(shù)據(jù)本地化措施是為了實(shí)現(xiàn)該公共目標(biāo)政策。判斷限制措施是否構(gòu)成“歧視性”，主要關(guān)注政府在實(shí)踐中是如何實(shí)施對(duì)數(shù)據(jù)跨境傳輸限制措施的。如果一項(xiàng)數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)南拗拼胧┦轻槍?duì)特定國(guó)家，或是對(duì)于不同國(guó)家適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，或是為本地企業(yè)提供豁免的，都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“歧視性”。

總的看來(lái)，國(guó)際社會(huì)認(rèn)識(shí)到規(guī)范各國(guó)數(shù)據(jù)跨境管理行為的重要性，所推行的區(qū)域性規(guī)則和貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由化進(jìn)程，一定程度上協(xié)調(diào)了數(shù)據(jù)流動(dòng)自由和個(gè)人隱私國(guó)家安全等政策利益的關(guān)系，但在規(guī)則的實(shí)際運(yùn)行層面存在一些問(wèn)題，仍然需要進(jìn)行國(guó)際協(xié)商，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該代表廣大發(fā)展中國(guó)家為營(yíng)造更加公平、公正、誠(chéng)信的數(shù)字貿(mào)易環(huán)境，為縮小國(guó)家間的數(shù)字鴻溝，充分參與國(guó)際合作，提升我國(guó)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)。