淺談如何推進內(nèi)部審計工作創(chuàng)新發(fā)展

◆劉明亮/湖北省審計廳

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。這為做好新形勢下內(nèi)部審計工作提供了根本遵循。內(nèi)部審計是審計監(jiān)督體系的重要組成部分，也是黨和國家監(jiān)督體系的組成部分，做好內(nèi)部審計工作具有重大的政治意義和現(xiàn)實意義。

一、從講政治的高度，充分認識做好新形勢下內(nèi)部審計工作的重要意義

審計機關(guān)是國家機關(guān)，也是政治機關(guān)。講政治是做好審計工作的必然要求。做好內(nèi)部審計工作也一樣，必須站在講政治的高度，充分認識內(nèi)部審計工作的重要性。

（一）做好內(nèi)部審計工作是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系現(xiàn)代化，從宏觀來講包括政治統(tǒng)領(lǐng)、監(jiān)督體系的構(gòu)建以及各種制度的配套。治理能力現(xiàn)代化，就是治理的理念、方式、方法與新時代接軌，體現(xiàn)出現(xiàn)代化治理水平。內(nèi)部審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是單位經(jīng)濟決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險防控常態(tài)化的一項重要制度設(shè)計，既是本部門本單位強化內(nèi)部控制的重要手段，也是國家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中有著不可替代的重要作用。

（二）做好內(nèi)部審計工作是推進審計全覆蓋的必然要求。2015年，黨中央、國務(wù)院明確提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。今年，習(xí)近平總書記強調(diào)，要做到“黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運用到哪里、公共權(quán)力行使到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里”。實行審計全覆蓋，是黨中央、國務(wù)院交給審計機關(guān)的一項重大政治任務(wù)。但是，僅靠國家審計的力量，難以滿足審計全覆蓋的要求。經(jīng)過30多年的發(fā)展，內(nèi)部審計不僅人員力量逐步充實強大，也積累了寶貴的經(jīng)驗，取得了良好的效果，可以成為而且已經(jīng)成為推進審計全覆蓋的一支重要生力軍。

（三）加強內(nèi)部審計工作是各單位提升自身管理水平的必然要求。隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入和全民法治意識、權(quán)利意識的不斷增強，社會公眾對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況的關(guān)注度越來越高，這對各單位內(nèi)部管理工作提出了更高的要求。內(nèi)部審計具有全面性、專業(yè)性、連續(xù)性等多方面的特點，對各單位工作的可持續(xù)發(fā)展具有全方位、全過程和全局性的重要影響。從行政事業(yè)單位、社會團體和大型企業(yè)的發(fā)展可以看出，凡是發(fā)展較好的，內(nèi)部審計工作就做的較好；凡是發(fā)展不是很好的，這些單位對內(nèi)部審計工作就不重視，各種風(fēng)險隱患也相對較多。因此，加強內(nèi)部審計工作是各單位加強自身管理、提高管理規(guī)范化水平的內(nèi)在需要。

二、全面檢視存在的問題，找準(zhǔn)內(nèi)部審計工作發(fā)展的短板

近年來，特別是黨的十八大以來，內(nèi)部審計工作的制度機制不斷完善，審計領(lǐng)域不斷拓展深化，職能作用進一步充分發(fā)揮，工作成效更加凸顯。但同時應(yīng)當(dāng)看到，與新時代新要求相比，內(nèi)部審計工作還存在一些問題和不足，制約了內(nèi)部審計工作向更高層次發(fā)展，必須引起高度重視。

（一）思想認識還有待提高。黨中央和國務(wù)院對內(nèi)部審計工作高度重視，習(xí)近平總書記在中央審計委員會兩次會議上都對內(nèi)部審計工作作出重要指示，胡澤君審計長對內(nèi)部審計工作提出了明確的要求。但從基層實際情況來看，有的人員對內(nèi)部審計工作的認識還存在一定偏差。有的單位領(lǐng)導(dǎo)認為內(nèi)部審計機構(gòu)不是推動單位發(fā)展的主要職能部門，可有可無；有的對內(nèi)部審計工作領(lǐng)導(dǎo)弱化，沒有認真落實主要負責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計工作的要求，對內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置及人員配備支持力度也不夠；有的單位工作人員對內(nèi)部審計工作比較抗拒，認為是“自己人給自己人找麻煩”，多此一舉；還有一些從事內(nèi)部審計工作的人員不能正確看待內(nèi)審工作，認為做的是得罪人的事，在思想上有顧慮，工作上放不開。

（二）法律制度還有待完善。審計署出臺的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》和《關(guān)于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》兩項重要制度，為做好新時代內(nèi)部審計工作奠定了制度基礎(chǔ)。但與內(nèi)部審計工作實踐需求相比，法律制度上仍然稍顯滯后。一是法律剛性支撐不夠。目前，我國唯一涉及內(nèi)部審計工作的法律是《審計法》，其中僅僅籠統(tǒng)強調(diào)要“建立健全內(nèi)部審計制度”和“接受審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，對開展內(nèi)部審計工作沒有具體的規(guī)定，導(dǎo)致內(nèi)審工作在法律層面缺少足夠支撐。二是規(guī)章制度針對性不強。行政單位、事業(yè)單位、國有企業(yè)、醫(yī)院等不同類型、不同行業(yè)的單位，其內(nèi)部審計工作各有特點和重點。但目前相關(guān)地方性規(guī)范、規(guī)章等對內(nèi)審的工作規(guī)定都比較籠統(tǒng)，沒有分行業(yè)、分類別進行規(guī)定，針對性不強。三是內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則剛性不強。2013年，中國內(nèi)部審計協(xié)會印發(fā)了內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則及配套業(yè)務(wù)準(zhǔn)則。但是，內(nèi)審準(zhǔn)則僅僅是行業(yè)執(zhí)業(yè)規(guī)范，加之法律法規(guī)條款并未明確國家審計準(zhǔn)則和內(nèi)部審計準(zhǔn)則的關(guān)系，導(dǎo)致內(nèi)審準(zhǔn)則強制約束力不強，也影響了國家審計與內(nèi)部審計對接的效果。

（三）審計項目質(zhì)量還有待提升。經(jīng)過多年的發(fā)展，內(nèi)部審計工作得到加強，審計質(zhì)量也在逐步提升。但同時應(yīng)當(dāng)看到，一些單位內(nèi)部審計工作質(zhì)量不能滿足新形勢的發(fā)展要求，影響了職能作用的充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在三多三少。一是委托實施的多，直接實施的少。有的內(nèi)審機構(gòu)主要依靠聘請社會審計機構(gòu)來實施審計，審計質(zhì)量直接取決于所聘請的機構(gòu)。由于內(nèi)審機構(gòu)人員少、任務(wù)重，在指導(dǎo)、把關(guān)上力不從心，委托實施的審計項目質(zhì)量堪憂。二是揭示微觀問題多，宏觀分析服務(wù)宏觀決策少。有的內(nèi)審機構(gòu)在工作中更注重揭示資金、資產(chǎn)管理和權(quán)力運行方面存在的違紀(jì)違規(guī)問題，在深入剖析問題成因，提出有針對性和可操作性的意見建議，服務(wù)單位宏觀決策管理上還不夠。三是滿足完成任務(wù)多，嚴(yán)格依規(guī)開展工作少。隨著審計地位不斷提升，內(nèi)部審計任務(wù)也越來越重。但由于內(nèi)審機構(gòu)和隊伍建設(shè)相對滯后，內(nèi)審力量不足的問題仍然很突出。很多內(nèi)審機構(gòu)僅僅滿足于任務(wù)的完成，一些審計項目未能嚴(yán)格執(zhí)行審計程序要求，在審計證據(jù)的獲取、問題定性處理上依法依規(guī)做的仍然不夠，特別是在正確處理好依法審計與實事求是的能力上還有待提高。

（四）對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督還有待加強。隨著審計管理體制改革，很多地方都成立了專門的內(nèi)審管理機構(gòu)，客觀上對加強內(nèi)部審計指導(dǎo)監(jiān)督工作提供了保障。但從基層實際情況來看，一些地方指導(dǎo)監(jiān)督還比較乏力。主要表現(xiàn)在：有的基層審計機關(guān)由內(nèi)審協(xié)會的服務(wù)職能代替了行政機關(guān)的指導(dǎo)監(jiān)督職能；有的統(tǒng)籌發(fā)展不夠，國家審計與內(nèi)部審計各打各的鼓、各敲各的鑼，沒有形成監(jiān)督合力；有的指導(dǎo)監(jiān)督長效機制不健全，沒有落實內(nèi)審工作計劃、審計報告、審計整改情況、工作總結(jié)以及問題線索等資料向?qū)徲嫏C關(guān)備案的規(guī)定制度；有的對內(nèi)部審計人員業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)不夠，有的幾乎沒有開展對內(nèi)審工作的監(jiān)督檢查。

三、創(chuàng)造性開展工作，推動新時代內(nèi)部審計工作新發(fā)展

當(dāng)前，內(nèi)部審計工作進入了黨和國家高度重視的新時代，也進入了高質(zhì)量發(fā)展的新時代。各級審計機關(guān)和廣大內(nèi)審人員要搶抓機遇，開拓創(chuàng)新，主動作為，推動內(nèi)部審計工作在新時代有新發(fā)展。

（一）堅持從機制制度入手，著力推動內(nèi)部審計工作法律制度完善

做好內(nèi)部審計工作是一項長期的系統(tǒng)性工程，必須通過法律的形式將黨和國家關(guān)于內(nèi)部審計工作的精神和主張固定下來。要在宏觀、中觀和微觀三個層面共同發(fā)力，全面加強內(nèi)部審計工作制度建設(shè)。在宏觀層面，要推動完善立法。加快修訂完善《審計法》，進一步明確內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、程序權(quán)限、履職保障等內(nèi)容。加快推動建立總審計師制度有關(guān)的制度規(guī)定。同時各地可結(jié)合實際情況，制定出臺內(nèi)部審計工作相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章，保障內(nèi)審工作開展于法有據(jù)、有法可依。在中觀層面，要建立內(nèi)審業(yè)務(wù)制度。各級審計機關(guān)要加強與行政事業(yè)單位主管部門的溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)行業(yè)屬性、業(yè)務(wù)特點、資金規(guī)模等，加快建立健全符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律、貼合內(nèi)審工作實際的行業(yè)性內(nèi)部審計指導(dǎo)意見、內(nèi)部審計工作指引等，促進行業(yè)內(nèi)部審計工作規(guī)范化開展。在微觀層面，要健全溝通聯(lián)絡(luò)機制。內(nèi)審指導(dǎo)監(jiān)督職能部門要切實承擔(dān)起指導(dǎo)監(jiān)督的責(zé)任，不斷建立健全溝通機制，摸清內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置和人員配備情況，加強日常的指導(dǎo)監(jiān)督，推動實現(xiàn)國家審計機關(guān)與內(nèi)部審計機構(gòu)深度融合。

（二）堅持以科學(xué)審計理念為指導(dǎo)，著力推動提升內(nèi)部審計工作層次和水平

科學(xué)的審計理念是做好內(nèi)部審計工作的根本前提，也是內(nèi)部審計工作行穩(wěn)致遠的重要基礎(chǔ)。做好新時代內(nèi)部審計工作，要突出把握好三個關(guān)系。一是正確處理好內(nèi)部審計工作與單位健康發(fā)展的關(guān)系。內(nèi)部審計機構(gòu)是單位的重要職能機構(gòu)，推動單位發(fā)展是內(nèi)審機構(gòu)的重要職責(zé)。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計全面性、及時性的優(yōu)勢，將單位工作中最強烈、最迫切的工作重點難點、風(fēng)險控制點作為內(nèi)部審計工作的切入點和著力點，摸清真實情況、反映突出問題、揭示風(fēng)險隱患，并推動及時有效解決問題，促進單位健康發(fā)展。二是正確處理好依法審計與實事求是的關(guān)系。在堅決揭示單位資金使用、資產(chǎn)管理以及內(nèi)部管理等方面存在的違紀(jì)違規(guī)問題的同時，認真落實習(xí)近平總書記“三個區(qū)分開來”和省委“建立健全允許失誤、寬容失敗的容錯糾錯機制”精神，慎重對待改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，支持、保護改革發(fā)展，對有利于加強單位內(nèi)部管理、增添經(jīng)濟發(fā)展動力、調(diào)動廣大干部群眾積極性的改革和創(chuàng)新舉措，要鼓勵支持、包容審慎。三是正確處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。要立足監(jiān)督，著眼服務(wù)，切實站在服務(wù)單位改革發(fā)展大局的高度謀劃內(nèi)部審計工作，圍繞改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)實施審計。要加強審計成果綜合分析和提煉，深入分析問題背后的體制障礙、機制缺陷、制度漏洞，提出有針對性和可行性的意見建議，從更高層次發(fā)揮內(nèi)部審計工作在改革發(fā)展中的服務(wù)、促進和保障作用。

（三）堅持開拓創(chuàng)新，著力推動內(nèi)部審計項目高質(zhì)量建設(shè)

把牢審計項目質(zhì)量“生命線”，高標(biāo)準(zhǔn)、高定位、高質(zhì)量開展內(nèi)部審計工作。一是著力提升內(nèi)部審計工作規(guī)范化水平。嚴(yán)格按照《審計法》《國家審計準(zhǔn)則》《內(nèi)部審計準(zhǔn)則》要求，用證據(jù)和數(shù)據(jù)說話，依法依規(guī)開展內(nèi)部審計工作。進一步規(guī)范項目計劃、審計實施、報告出具、問題整改、檔案歸檔等重點環(huán)節(jié)，努力做到審計程序遵法、審計實施依法、審計處理合法，推動提升審計項目質(zhì)量。二是積極探索內(nèi)部審計工作發(fā)展新路子。在審計領(lǐng)域上，做好傳統(tǒng)財政財務(wù)收支審計的同時，探索深化績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、內(nèi)部控制審計等多種類型審計同步發(fā)展；在組織方式上，要推動內(nèi)部審計項目與組織方式“兩統(tǒng)籌”，積極探索融合式、“1+N”等審計組織方式，努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”；在審計方法上，要強化大數(shù)據(jù)思維，加強數(shù)據(jù)的綜合比對和關(guān)聯(lián)分析力度，提高運用大數(shù)據(jù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，增強審計監(jiān)督的時效性和穿透力。積極探索區(qū)塊鏈審計。三是建立健全內(nèi)部審計查出問題整改的長效機制。認真落實習(xí)近平總書記關(guān)于審計整改“治已病、防未病”的重要批示精神，將審計整改作為審計項目質(zhì)量管理及其價值提升的落腳點和助推器，持續(xù)推動解決阻礙改革推進、激發(fā)活力、轉(zhuǎn)型升級的深層次問題。同時，要及時研究分析內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的規(guī)律和根源，推進相關(guān)機構(gòu)制定有效措施，完善內(nèi)部控制，堵塞管理漏洞，降低屢審屢犯的風(fēng)險。

（四）堅持強化指導(dǎo)監(jiān)督，著力推動國家審計與內(nèi)部審計融合發(fā)展

加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，是法律賦予審計機關(guān)的重要職責(zé)。要切實強化指導(dǎo)監(jiān)督，加快形成審計監(jiān)督合力。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級審計機關(guān)要提高政治站位，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，把對內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督納入重要議事日程，與審計業(yè)務(wù)工作同部署、同落實、同檢查、同考核。要制定完善制度規(guī)定，進一步明確內(nèi)審指導(dǎo)監(jiān)督部門、審計業(yè)務(wù)部門和內(nèi)審協(xié)會的職責(zé)分工，形成工作合力。二是健全工作機制。定期收集被審計單位內(nèi)部審計工作計劃、審計報告、審計整改情況、工作總結(jié)以及審計發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法問題線索等資料，并將其作為編制年度審計項目計劃的參考依據(jù)。強化對內(nèi)部審計成果的運用。對內(nèi)部審計已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并糾正的問題不再在審計報告中反映，對糾正不及時不到位的問題應(yīng)當(dāng)依法提出處理意見并督促整改。三是強化日常指導(dǎo)監(jiān)督。要通過專題培訓(xùn)、以審代訓(xùn)、現(xiàn)場指導(dǎo)、業(yè)務(wù)交流、內(nèi)部審計報告評選等方式，加強對內(nèi)部審計人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，提升內(nèi)審人員財經(jīng)法紀(jì)知識水平、宏觀政策能力和辯證思維能力。同時，要通過開展專項檢查、結(jié)合實施審計項目開展監(jiān)督等方式，加強對內(nèi)部審計機構(gòu)工作開展情況的監(jiān)督，促進被審計單位按照規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。