PPP項目財務管理與會計核算問題探討

王 琨

（新鄉(xiāng)市政府和社會資本合作中心 河南 新鄉(xiāng) 453000）

一、PPP的概念及意義

PPP又稱 “PPP模式”，即政府和社會資本在基礎設施及公共服務領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇社會資本，雙方經(jīng)平等協(xié)商訂立合同，政府根據(jù)公共服務績效考核結(jié)果向社會資本支付對價，保證其合理收益。PPP模式主要適用于投資規(guī)模較大，需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。PPP模式有自己獨特的優(yōu)點，對于公共基礎設施建設發(fā)揮著積極的作用。

首先，有利于提高基礎設施、公共服務的整體水平和供給效率。在PPP模式中，通過政府與社會資本合作，引入市場競爭和激勵約束機制，合理分工，優(yōu)勢互補，社會資本發(fā)揮自身技術(shù)、人才、管理等專業(yè)優(yōu)勢，政府則更好的發(fā)揮戰(zhàn)略制定、市場監(jiān)管等職能，從而優(yōu)化資源配置，提高供給質(zhì)量和效率。

其次，有利于解決資金短缺問題。當前，許多地方政府財政收入增速放緩，在傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域引入PPP模式，有利于盤活社會存量資本，緩解地方財政壓力，避免政府債務規(guī)模增大，為基礎設施建設提供資金保障。

最后，有利于降低項目的整體風險。PPP項目一般建設規(guī)模大，資金投入多，運營周期長，在建設運營過程中存在諸多風險。采用PPP模式，可將項目風險通過科學的分擔機制，在政府部門與私社會資本之間進行風險的合理分擔，由最適宜的一方承擔，從而降低項目的整體風險。

二、當前PPP項目財務管理與會計核算存在的問題

在PPP模式中，政府和社會資本雙方的訴求不同，政府方遵循公益性原則，希望在高效提供基礎設施和公共服務的前提下減緩財政壓力；但社會資本以追求利潤最大化為目標，希望盡快收回投資。兩者目標的差別導致了在PPP項目的財務管理和會計核算中存在一系列問題，結(jié)合我國PPP項目的實際情況，將存在的問題歸納為以下幾點。

（一）缺乏科學規(guī)范的資金管理和成本管理制度

PPP項目公司一般都是獨立核算，部分項目公司缺乏規(guī)范的資金管理制度，資金管理意識欠缺，存在賬戶混亂，票據(jù)管理使用不規(guī)范，資金未按規(guī)定用途使用等問題，而項目實施機構(gòu)或政府出資代表對項目資金沒有有效監(jiān)管，降低了資金的使用效率。項目公司的成本管理制度不科學，如建設期，項目涉及征地拆遷、建設用的材料價格大幅上漲；運營期項目公司管理不當或技術(shù)問題，可導致項目建設或運營成本超出預算。

（二）項目公司普遍面臨融資困境

PPP項目投資規(guī)模大，除去20%的項目資本金外，剩余資金都需要通過融資解決。由于PPP項目市場風險、政府財力與誠信、還款來源不確定等因素影響，PPP項目融資難問題長期存在，隨著財政部、國資委、金融等部門出臺的風險管控政策，PPP項目融資成本進一步上升且更加困難。此外，PPP項目還存在融資渠道單一，過度依靠銀行貸款的風險。

（三）項目缺乏健全的風險防控機制

由于PPP項目的復雜性，項目財務風險貫穿項目公司的各個階段。部分PPP項目在項目實施方案中建立的風險分擔機制過于籠統(tǒng)，不適合項目本身情況，不具有操作性；項目公司成立后沒有健全自身的風險防范和控制機制，對于項目的融資風險、市場風險等不能進行合理的防控，對項目后期的運營風險考慮不全面，增加了項目的整體風險，甚至會影響到政府方。

（四）PPP相關(guān)會計核算準則不完善，專業(yè)人才缺乏

隨著PPP項目在我國大力推廣，PPP模式也逐漸出現(xiàn)多樣化，但目前卻沒有出臺與PPP項目配套的會計處理規(guī)范性文件。目前PPP項目財務核算辦法多參照《企業(yè)會計準則解釋第2號》中對B OT模式的規(guī)定，而B OT僅僅是PPP模式中的一種，并不具有廣泛的指導性。由于PPP模式的復雜性和快速發(fā)展，熟悉PPP專業(yè)知識人才相對缺乏，很多項目公司的財務人員并不了解何為PPP，造成PPP項目財務管理效率低下。

三、加強PPP項目財務管理及會計核算的對策建議

（一）制定科學合理的資金管理和成本管理制度

項目公司要建立科學的財務管理制度，從而為加強PPP項目的資金管理提供制度保障。財務部門必須確保賬目核算明晰，提高資金使用的透明度，增強資金使用的規(guī)范性，在資金的籌集、資金的投入、資金的分配等各個方面進行嚴格管理。制定成本管理制度，在PPP項目建設和運營階段，科學進行成本規(guī)劃，合理進行成本控制，防止建設成本和運營成本超支。政府可通過每年的績效評價，倒逼項目公司提高資金管理、成本控制水平，防范財務風險。

（二）三方合力，破解PPP項目融資難

化解PPP項目融資難的困境，需要政府、社會資本和金融機構(gòu)三方合力，共同解決。首先政府方應加強政府信用和法制建設，加快PPP條例的出臺，建立監(jiān)管機制，確保政府方嚴格按時按效付費，踐行契約精神。社會資本在投資時應加強項目前期的評估論證，審慎選擇投資項目。轉(zhuǎn)變思維，著眼于項目的長期投資收益而非短期的施工利潤。創(chuàng)新融資思維，拓寬融資渠道，如積極爭取國開行貸款、引入基金、PPP項目資產(chǎn)證券化等，降低融資風險。金融機構(gòu)應嘗試業(yè)務創(chuàng)新，在PPP項目早期介入項目，選擇與優(yōu)質(zhì)社會資本合作，共同參與項目，實現(xiàn)長期投資收益。

（三）建立完善的風險防控及分擔機制

PPP項目的一大特點就是“利益共享，風險共擔”，按照風險由最具控制力適宜的一方承擔的原則，建立完善風險防控分擔機制。項目的法律、社會、環(huán)境、政策變更等風險一般由政府承擔；項目建設、運營中的成本、工期、服務質(zhì)量等風險一般由社會資本承擔。具體到每個項目，應結(jié)合項目實際情況細化風險，做到合理分擔，降低項目整體風險。健全PPP項目的風險的評估、防控體系，制定合理的風險應對策略，如項目建設成本超支的風險由建設承包商承擔，在方案里提前設置調(diào)價方案等，更好地應對融資、市場等在PPP項目中出現(xiàn)的各種風險。

（四）健全PPP相關(guān)會計核算準則，培養(yǎng)專業(yè)人才

隨著PPP模式的多樣化以及應用領(lǐng)域的不斷拓展，財政部門要不斷推動PPP相關(guān)會計核算準則的健全，組織專家進行一些權(quán)威的解讀，建立以會計核算準則為主、準則解讀為輔的具有可操作性、可理解性的體系，以便于項目公司對PPP項目進行會計核算。加大對PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)，尤其是項目財務人員培養(yǎng)，通過組織參加學習培訓，引進PPP專業(yè)管理人才等方式，提高財務人員專業(yè)水平。

四、結(jié)語

當前我國PPP模式在實現(xiàn)跨越式發(fā)展的同時，財務管理與會計核算中也存在著一些問題。我們要認識到解決這些問題是一項系統(tǒng)的工程，需要多管齊下，從人才、法規(guī)、制度等多方面著力，同時要結(jié)合項目本身的實際情況，對癥下藥，妥善解決，推動PPP模式在我國持續(xù)健康發(fā)展。