淺析涉企收費審計的實踐意義及基本思路

郭夢雪

（南京審計大學(xué) 江蘇 南京 211815）

一、引言

1997年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》，提出：“全面取消不符合規(guī)定的針對企業(yè)的行政事業(yè)性收費，加強(qiáng)對行政事業(yè)性收費的監(jiān)督，防止截留、擠占和挪作他用”，推進(jìn)了企業(yè)改革和發(fā)展，加強(qiáng)了廉政建設(shè)。2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于制定治理和規(guī)范涉企收費措施的分工意見》，決定在全國范圍內(nèi)開展治理和規(guī)范涉企收費工作。2019年《政府工作報告》中提出，要以改革推動降低涉企收費，特別提到要清理規(guī)范各類涉企收費以降低用能、用網(wǎng)和物流的成本。這就為今后涉企收費的改革指明了方向。

二、涉企收費及涉企收費審計基本概念

（一）涉企收費概念及分類

1.涉企收費概念

近年來，涉企收費基本是與“減稅降費”一同出現(xiàn)，減稅降費中“費”主要包括政府性基金和行政事業(yè)性收費。從字面上來看，涉企收費指的是與企業(yè)日常經(jīng)營活動相關(guān)的、由各個收費主體向企業(yè)征收的一系列費用，而收費主體涉及政府部門、財政部門、事業(yè)單位以及各行業(yè)協(xié)會，收費原因主要是向企業(yè)提供公共服務(wù)。加強(qiáng)管理涉企收費，是簡政放權(quán)的一項重要措施，能夠進(jìn)一步減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。取消或停征涉企收費，在一定程度上也保證了今后企業(yè)需要承擔(dān)的費用主要是稅收，從而避免了不合理的費用發(fā)生。

2.涉企收費分類

涉企收費可以分為三類，分別是經(jīng)營服務(wù)性涉企收費、行政事業(yè)性涉企收費以及行業(yè)協(xié)會商會涉企收費。

經(jīng)營服務(wù)性涉企收費指的是在各行政區(qū)域內(nèi)向企業(yè)提供平臺場所、技術(shù)設(shè)備、信息、知識等經(jīng)營性服務(wù)而收取的費用。通常有政府定價和經(jīng)營者定價兩種形式。政府定價指各級人民政府按照物價部門制定的收費項目和具體收費標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)費用，這類費用往往是依托行政權(quán)力強(qiáng)制收費，比如商業(yè)銀行基礎(chǔ)服務(wù)收費、銀行卡刷卡手續(xù)費、征信服務(wù)收費等；而經(jīng)營者定價指經(jīng)營者按照法律規(guī)定自主制訂收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)來收取相應(yīng)費用，這類收費通常具有一定的壟斷性，比如民航壟斷環(huán)節(jié)服務(wù)收費等。

行政事業(yè)性涉企收費指的是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及代行政府職能的組織、團(tuán)體按照國家法律法規(guī)向企業(yè)提供特定服務(wù)或者履行政府職能的過程中收取的費用。其中涉及的部門包括公安部門、自然資源部門、交通運(yùn)輸部門、工業(yè)和信息化部門等。

行業(yè)協(xié)會商會涉企收費指的是介于政府、企業(yè)之間的社會中介組織向企業(yè)提供信息服務(wù)、咨詢服務(wù)以及教育與培訓(xùn)服務(wù)或者定期舉辦展覽、組織會議、評比而收取的費用以及會員入會時繳納的會費。

（二）涉企收費審計概念

涉企收費審計目前是重大政策落實跟蹤審計的一個關(guān)注點，指的是審計機(jī)關(guān)根據(jù)國家和各省發(fā)布的有關(guān)清理規(guī)范涉企收費的政策及規(guī)定，開展動態(tài)的審計項目，以監(jiān)督相關(guān)規(guī)定是否順利執(zhí)行，針對審計過程中的困難和問題，提出審計意見和建議，督促被審計單位做出及時整改，促進(jìn)涉企收費相關(guān)政策的執(zhí)行效果。目前涉企收費審計主要關(guān)注的是違規(guī)涉企收費項目。

三、涉企收費審計的實踐意義

（一）重大政策措施落實情況跟蹤審計的重要抓手

重大政策措施落實情況跟蹤審計有五大抓手，分別是重大項目建設(shè)、重點資金保障、重大政策落實、重點風(fēng)險防范以及簡政放權(quán)。審計署自2016年第三季度開始將“涉企收費清理”作為重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的關(guān)注點；2017年第四季度開始持續(xù)關(guān)注“清理規(guī)范涉企收費政策落實情況”以促進(jìn)“放管服”改革；2018年第三季度開始抽查有關(guān)地區(qū)和部門涉企收費目錄清單制度的執(zhí)行情況，第四季度開始，公告中持續(xù)重點關(guān)注減稅降費政策中涉企收費項目的落實情況。其中，清理涉企收費是在簡政放權(quán)的背景下提出的。簡政放權(quán)，指的是精簡政府機(jī)構(gòu)，將經(jīng)營管理權(quán)下放到企業(yè)。全面推進(jìn)簡政放權(quán)是全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，而對涉企收費的進(jìn)一步規(guī)范能夠促進(jìn)政府與企業(yè)之間收入分配關(guān)系的合理化，能夠積極推動政府處理好與市場、與社會的關(guān)系，同時增強(qiáng)企業(yè)的活力與創(chuàng)造力。

（二）推進(jìn)供給結(jié)構(gòu)性側(cè)改革的重要舉措

去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板是推動供給結(jié)構(gòu)性側(cè)改革，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要措施。其中“降成本”指的是降低實體經(jīng)濟(jì)的成本，尤其是降低企業(yè)制度性交易的成本。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的宏觀背景下，查處和整治亂收費的情況，能夠降低企業(yè)的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本，是增強(qiáng)企業(yè)活力、競爭力的有力保障，也是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的有力措施。李克強(qiáng)總理在2019年的《政府工作報告》中對2019年政府工作任務(wù)做出了指示，其中提到要“深化電力市場化改革，降低制造業(yè)用電成本”、“深化收費公路制度改革”、“專項治理中介服務(wù)收費”等，從根本上造福了電力、能源以及運(yùn)輸?shù)缺姸嘈袠I(yè)。

（三）約束規(guī)范政府行為的重要手段

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯最早在《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中提到“看得見的手”，而國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)就是“看得見的手”，直接體現(xiàn)就是政府行為。在當(dāng)前的市場環(huán)境下，依然存在著由行政權(quán)力在操控的行為，比如行政審批中介中存在的問題。違規(guī)涉企收費或越權(quán)自立收費項目，提高收費標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)o償服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敺?wù)，或利用強(qiáng)制力和壟斷地位提價收費，強(qiáng)行服務(wù)，從中謀利。對涉企收費進(jìn)行審計，就是要禁止政府職能部門特別是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位向企業(yè)的亂伸手行為，警示和告誡這些單位“伸手必被捉”，應(yīng)該正確有度地履行其應(yīng)有的職能權(quán)力。

（四）提升審計能力的重要途徑

在開展審計工作的實踐中，分散性和隱蔽性是違規(guī)涉企收費問題的主要特點。涉企收費涉及到眾多的行業(yè)和部門，種類繁雜，不僅有全國性及中央部門單位收費清單目錄，各省市也會根據(jù)自身情況公示收費清單。而且違規(guī)涉企收費本就是眾多涉企收費問題中很小的一部分，經(jīng)過反復(fù)的審計、檢查、督查，發(fā)生違規(guī)收費問題的概率已大大降低，這就使得審計難度進(jìn)一步增大。所以，是否能夠順利開展涉企收費審計是檢驗審計能力的試金石。審計署在2019年、2018年各個季度的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果中均有提到違規(guī)涉企收費問題以及以前問題的整改，這也體現(xiàn)了涉企收費審計的重要地位和審計工作難度。同時，違規(guī)涉企收費問題在國務(wù)院綜合報告中的的典型案例采用率很高，也是體現(xiàn)審計成果的重要領(lǐng)域。審計機(jī)關(guān)在清查違規(guī)涉企收費問題時，也是對其能力的一種提升。

四、涉企收費審計的基本思路

（一）確定審計思路的基本原則

對于違規(guī)涉企收費的審計遵循的是由簡到繁的基本原則。涉企收費問題涉及到方方面面，審計機(jī)關(guān)在前期收集企業(yè)信息時首先應(yīng)該從整體層面出發(fā)，充分掌握和分析事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、改革進(jìn)度及收費規(guī)模，歸納收費類型以及其中風(fēng)險概率較大的部門，將收集到的費用數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，確定審計重點，實現(xiàn)從一般到特殊、從情況到問題的過渡。

（二）涉企收費審計的切入角度

1.明確涉企收費主體

中央、各省市針對具體行業(yè)會有相應(yīng)的收費文件，其中交通也業(yè)、建筑業(yè)以及安全監(jiān)管部門受到更多關(guān)注，審計人員可以從發(fā)展改革委網(wǎng)站或者省級物價部門直接獲取收費清單目錄，這些清單中會明確寫出收費主體。在所有上報單位中利用檢查、抽查的方式，確定收費主體是否恰當(dāng)，是否存在多頭收費、違規(guī)收費的情況。

2.界定涉企收費性質(zhì)

從審計署各個季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計的公告來看，涉企收費審計中會重點關(guān)注幾個明細(xì)：違規(guī)征收應(yīng)免收的涉企行政事業(yè)性收費、應(yīng)由政府部門承擔(dān)卻轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)的費用、違規(guī)收取行政審批事項開展中介服務(wù)費以及應(yīng)退未退涉企收費等。對照中央、省市下達(dá)的政策文件規(guī)定，審計機(jī)關(guān)應(yīng)該針對被審計單位的已繳納涉企收費進(jìn)行收費性質(zhì)審查，重點檢查相關(guān)的稅收發(fā)票數(shù)據(jù)，關(guān)注是否存在利用行政權(quán)力強(qiáng)行收費、利用下屬企業(yè)強(qiáng)收、多收經(jīng)營服務(wù)性費用、繼續(xù)收取已取消項目費用以及轉(zhuǎn)變收費性質(zhì)繼續(xù)收費等情況。

3.遵循涉企收費標(biāo)準(zhǔn)

審計機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注各省市的涉企收費標(biāo)準(zhǔn)和范圍，重點審查近年來收費標(biāo)準(zhǔn)和范圍有過調(diào)整的各機(jī)關(guān)單位，通過比對收費文件的要求和企業(yè)的發(fā)票數(shù)據(jù)，檢查收費主體是否嚴(yán)格遵照文件規(guī)定收費，是否存在超范圍收取、修改標(biāo)準(zhǔn)收取、未按照最新規(guī)定收取等情況。

4.關(guān)注涉企收費上繳情況

審計機(jī)關(guān)應(yīng)首先了解涉企收費的總體上繳情況，核實費用的財務(wù)處理方式、銀行賬戶性質(zhì)以及資金繳納形式，檢查是否存在未遵守“收支兩條線”規(guī)定的情況，是否存在隱瞞、截留收費事項的情況，是否存在利用相關(guān)企業(yè)虛擬收費項目以及提前收取費用以虛增財政收入的情況等。

（三）涉企收費審計的具體思路

1.建立涉企收費正面清單

正面清單的來源一般是財政部或者發(fā)展改革委官網(wǎng)，這些清單中記載了中央及各省全部合法合規(guī)的涉企收費項目及收費標(biāo)準(zhǔn)，是判斷具體收費項目是否違規(guī)的正面參照。以江蘇省涉企行政事業(yè)性收費目錄清單，清單中包含了所屬部門、項目名稱、資金管理方式以及政策依據(jù)，清晰明確各收費項目，方便審計人員參考對照。

2.建立涉企收費負(fù)面清單

負(fù)面清單則需要審計人員搜集和積累材料，一般是在主要來源包括發(fā)展改革委、財政部及其他部門的網(wǎng)站的搜索欄中搜索“涉企收費”字段，重點整理近幾年相關(guān)的政策文件，把握“取消”、“停征”、“減免”等關(guān)鍵詞，按照時間發(fā)展順序編制負(fù)面清單，作為判斷涉企收費項目是否違規(guī)的反面參照。審計人員可以搜集減免涉企行政事業(yè)性收費的基本情況制成表格，方便數(shù)據(jù)歸類。

3.建立非稅收入明細(xì)表

審計人員可以從各機(jī)關(guān)財政部門的非稅收入主管處室獲取非稅收入明細(xì)表，為了把握具體收費事項的動態(tài)變化，也可以根據(jù)需要收集不同時點的非稅收入表，一般表內(nèi)包括“收費部門”、“收費事項”、“收費金額”等關(guān)鍵字段，從中可以確定具體費用金額等信息。

4.建立事業(yè)單位明細(xì)表

審計人員可以從各地編辦收集全部事業(yè)單位名單，以“單位名稱”、“單位性質(zhì)”、“所屬部門”、“主要業(yè)務(wù)”、“經(jīng)費形式”等內(nèi)容為關(guān)鍵字段建立明細(xì)表，明細(xì)表中的各個單位作為潛在的收費主體，與正面清單、負(fù)面清單以及非稅收入明細(xì)表中的各項收費形成對應(yīng)關(guān)系。

5.四表分析比對

將非稅收入明細(xì)表中的收費項目與正面清單、負(fù)面清單進(jìn)行對照篩查，檢查其中是否存在沒有納入正面清單的收費項目或者已納入負(fù)面清單的事項。同時，可以根據(jù)數(shù)據(jù)特征選定重點單位，結(jié)合稅收數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，篩選可疑項目，進(jìn)行重點延伸調(diào)查，從中發(fā)現(xiàn)違規(guī)收費的問題線索。